曹偉

憲法的起草、討論、通過、頒布以及憲法修正案的出臺，它走過的每一步都反映出這個憲法在確定制度路線、功能制定、理念進步等方面的轉變，也同樣折射出中國在這三十年以來所經歷的發(fā)展路徑

1982年12月4日，北京人民大會堂內，莊嚴、肅穆。

一張粉紅色的“中華人民共和國憲法表決票”發(fā)到了參加五屆全國人大五次會議的每一位代表手中。隨即，一張張表決票投向了設在會場內的30個票箱。

下午5時許，當大會執(zhí)行主席習仲勛宣布投票結果，3037票贊成，3票棄權，0票反對，“話音一落，場內掌聲雷動?！?/p>

新中國成立以來的第四部憲法，就此誕生。

2012年12月4日，習近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話指出，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政?！睆膽椃ㄗ鳛閲腋痉ǖ牡匚怀霭l(fā)，為全面落實依法治國基本方略、改進黨的領導方式和執(zhí)政方式指明方向。

憲法的至上地位，是一個國家現(xiàn)代化的重要內容和標志。

憲法的起草、討論、通過、頒布以及憲法修正案的出臺，尤其是現(xiàn)在，1個序言、138個條文、31條修正案所構建的中國憲法文本，它走過的每一步都反映出這個憲法在確定制度路線、功能制定、理念進步等方面的轉變，這也同樣折射出中國在這三十年以來所經歷的發(fā)展路徑。

八二憲法出臺前的“四大爭議”

十一屆三中全會明確提出“憲法規(guī)定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”

而1978年《憲法》60多個條文中依舊宣稱把“堅持無產階級專政下的繼續(xù)革命”規(guī)定為“全國人民在新時期的總任務”。不可否認，這部仍未走出“文革”陰影的《憲法》在尊重和保障人民的大潮下，已然跟不上形勢了。

距1978年憲法頒布兩年多后，中央高層做出了比較重大的決定——重新制定一部憲法。

年逾耄耋的許崇德教授雖然聽力不如以前，但是對三十多年前參與起草和通過憲法的情景仍然歷歷在目。

1980年9月，參與1954年憲法起草工作的許崇德的人生軌跡又一次與憲法制定工作產生了交集，他被點名要到憲法修改委員會的秘書處工作。據他向《小康》回憶，彭真作為憲法修改委員會副主任委員當時反復強調，憲法修改必須以1954年憲法為基礎。而在此之前，1954年憲法早已被1975年憲法和1978年憲法取代。

對于當時修憲的過程，許崇德向記者介紹到，制定這部憲法爭議很多，涉及到的內容有很多方面。在擺脫“左”的長期壓制之后，這次討論思想氛圍空前活躍。

“這是集體的創(chuàng)作，大家觀點不可能一致，肯定有不一樣的聲音?！?/p>

一大爭議——要不要寫序言？

一部憲法呈現(xiàn)出來的形式首先進入了委員們討論的行列，除了憲法的目錄和體系內容，序言在憲法中該不該存在，應該以怎樣的內容形式存在都是修憲急于解決的問題?！盃幷摰膯栴}大大小小無法用數(shù)字說明，序言問題是一個大問題?！?/p>

“之前的三部憲法都有序言，然而當時修憲時有人提出‘憲法就是法律，就是條文的意見，認為憲法不應該再有序言。但是相反也有人認為憲法應該有序言”。

針對這兩種不同的聲音，當時許崇德和同事們把一百多個國家的憲法進行了梳理，發(fā)現(xiàn)有的國家有序言，有的國家沒有序言。序言長短不一，有的就一兩句話，有的則比較長。

最后一輪的結論是1982年憲法還是要保留序言。但是在新的背景下，中國的憲法序言應該寫什么？

“樣板還是參照五四年憲法，提出的國家總任務，當時的任務是‘一化三改總路線。然而1954年確定的總任務在1982年就已經基本完成了，像三個改造1956年就已經結束了，工業(yè)化也初步實現(xiàn)了?！?/p>

即在憲法序言中作為綱領性國家的總任務也必然發(fā)生轉移。

“序言一共十三段，第七個自然段提出‘今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設，中國各族人民將繼續(xù)在中國共產黨的領導下，馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路。”

許崇德認為，盡管當時序言中沒有寫“改革開放”，但其中還是埋下了伏筆，提到了不斷完善社會主義各項制度，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，“雖然沒提出‘改革開放這四個字，但是不斷完善各項制度就意味著改革開放了?！?/p>

另外這次將原本寫進條文的“堅持馬克思主義”放進了序言里，“寫成法律條文還是比較僵硬的，寫在序言里靈活一些，帶有指導性的意義。這是實實在在的考慮，從現(xiàn)實出發(fā)。比如你是宗教徒，他就當然是遵守憲法，但是讓他們堅持馬克思主義就比較僵硬，因為馬克思主義是無神論啊，從理論上來說不大行得通。”

二大爭議——應不應該搞兩院制？

許崇德回憶道，起草初期有人提出人民代表大會應該搞兩院制，好處就是“兩院”可以互相制約，還可以發(fā)揚民主，“因為有些群眾看人民代表大會是個‘橡皮圖章，有什么提案大家舉手通過，一起拍拍手，沒什么爭論，也沒有互相之間的討論?！碑敃r提出的兩院制模式是首先將人民代表的人數(shù)從三千減少至一千，并且分成兩院，一院五百，然后兩院進行討論。

“當時我們構想的兩個院，一個是全民選舉組成的，一個是按照職業(yè)組織起來的，里面有工人、農民、醫(yī)生等各個職業(yè)的代表。當然后來沒有再深入下去，還是堅持了‘一院制。可對于‘兩院制當時的討論是非常熱烈的?！?/p>

然而針對現(xiàn)在很多人寫文章時提出的“兩院制”，許崇德認為“那是兩碼事，當時提出來兩院制的人，他的主觀愿望并不是要搞西化。現(xiàn)在一些人提出的兩院制是要照搬西方模式，學習西方的法制。

三大爭議——設不設國家主席？

1949年中華人民共和國成立就設有中央人民政府主席，至1954年第一部憲法的頒布，設置中華人民共和國主席，這部憲法將“中華人民共和國主席”單獨列為一節(jié)，作為國家機關?！拔幕蟾锩币婚_始主席缺位，至1975年憲法中不設國家主席。此次修憲，要不要設國家主席也成為爭議的焦點。

有的人說毛主席說不設國家主席，那就不要設，有的人說有國家主席好，可以代表國家，比如說國內有什么問題，主席發(fā)令簽字，好像就有權威了，有個主席體制上完備一些，但是不贊成個人權力過于集中。”許崇德說。

最終1982年憲法設立了國家主席，但是取消了原本屬于國家主席的兩項職權，包括召開最高國務會議和擔任國防委員會主席，主席雖然享有崇高的地位，但不能獨立決定國家事務，主席職務較之以前虛化了。

“國務院實實在在管那么多事，全國人大及其常委會也是實實在在的機構，所以主席是國家的代表，比如慶祝外國的國慶、簽署外國使節(jié)的國書、以主席的名義發(fā)個電報，對于這類的事務也是一個需要?！?/p>

四大爭議——檢察機關要不要砍掉？

“當時恰好要精簡機構，有人說檢察機關這一塊可以砍掉，一些國家就沒有檢察院，而由司法部行使檢察職能的，檢察官工作由司法部來管，司法部長也就是總檢察長，所以我們不一定要保留檢察機關?！?/p>

1975年憲法沒規(guī)定設立檢察機關，由公安機關行使檢察權，開展檢察工作?！斑@是很荒謬的，公安本身要受監(jiān)督，公安機關不能亂捕亂抓。這樣導致公安權力膨脹，又要逮捕人又要監(jiān)督，自己監(jiān)督自己。就像踢球的球員和吹哨的裁判是一個人，他又踢球又吹哨怎么行？！”

新中國建立之后，學習蘇聯(lián)設立了檢察機關，而且相對獨立。“這個制度還是好的，但是檢察機關的一般監(jiān)督職能被認為凌駕于黨委之上，因此在‘反右之后，檢察院就不起作用了?！?/p>

最后1982年憲法鑒于國情，從實際出發(fā)決定仍然保留明確檢察院組織職權和監(jiān)督程序，并新增第一百三十五條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件應該分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律”。

“這個就很全面了，既有法院，也有檢察院。法院管判，檢察院管起訴，公安機關是偵查?！痹谠S崇德看來，這不僅是恢復檢察院，還把司法制度組建的這三個機關的關系寫得很明確，“這點很重要?！?/p>

當時有些條文基本沒有什么爭論，委員們無條件擁護的條文是——保護人身自由與人格尊嚴。

許崇德說：“這是因為過去‘文化大革命期間對人身的侮辱太厲害了。這次起草憲法中就明確規(guī)定了人格尊嚴不受侵犯，禁止對公民侮辱誹謗誣告陷害。這個大家都是比較擁護支持的，這一條文在五四年是沒有提到的，這是‘文化大革命出現(xiàn)了問題，跟過去比有很大的發(fā)展，很大的進步。”

1982年憲法中作出規(guī)定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯、中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。在1954年的憲法中，《公民權利和義務》是第三章，置于總綱和《國家機構》之后。八二憲法雖然在許多方面繼承了五四憲法，但是特地將《公民權利》提前到第二章，放在《國家機構》之前，“表明保障公民權利是制定憲法、建立國家的基本目的。”許崇德教授介紹道。

當時全國上下對這部憲法草案的關注和熱情可謂是空前的，許多階層的百姓都通過各種形式參與了憲法草案的大討論。統(tǒng)計顯示，八二憲法對公民基本權利總共立了24條，比五四憲法多出5條，比七五憲法多出20條，比七八憲法多出8條。

四次修憲的變與不變

但八二憲法并非一勞永逸，此后30年間歷經四次修改。

“八二憲法主要繼承了五四憲法，經過四次修正之后，它確實可以被認為是1949年以來最好的一部憲法。但是現(xiàn)在看這部憲法注定是有許多不足的?！北本┐髮W法學院教授張千帆向記者指出，因為當時“文革”結束不久，改革開放的序幕剛剛拉開，意識形態(tài)之爭尚未塵埃落定，現(xiàn)行憲法從1982年頒布至今共經歷并通過了四次修正案，但總體上保持了憲法的穩(wěn)定性與適應性之間的平衡。

修改憲法，遵循什么原則？黨的十三大以后，黨中央領導和全國人大常委會領導研究對現(xiàn)行憲法做首次修改時，就確定了重要原則，其中之一就是：修改憲法，只限于不修改就會妨礙改革的條款，可改可不改的不改，有些問題采取憲法解釋的辦法去解決。

“能不改則不改！這樣做，有利于憲法的穩(wěn)定，也有利于國家的穩(wěn)定?！痹S崇德教授說，現(xiàn)在修改憲法方式采用的是修正案的方式。

1988為“私營經濟”爭位置

1988年伊始，中國的“個體戶”們迎來了屬于自己的春天：七屆全國人大一次會議通過了涉及兩項內容的第一個憲法修正案。其中第十一條增加規(guī)定：“國家允許私營經濟在法律規(guī)定的范圍內存在和發(fā)展?！边@意味著到工商局登記的時候，在“國有”和“集體”的企業(yè)性質之外，又有了另一選擇：私營經濟。

此次修憲，明確規(guī)定了私營經濟在社會主義所有制結構中的地位，對其進一步健康、快速發(fā)展可以說產生了巨大影響。

此后，中國的私營經濟、民營經濟占我國經濟總量已逾六成，這為中國經濟發(fā)展乃至世界的制造分工都做出了近代史上最大的貢獻。

1992為“市場經濟”正名分

1992年，鄧小平南巡講話有力地推動了中國改革開放的進程。翌年的憲法修正案，繼“私營經濟”之后再為“市場經濟”正名，明確表示社會主義也可以搞市場經濟。

這次修憲中，“市場經濟”一詞成為亮點，而“計劃經濟”則在憲法修正案文本上退出了歷史舞臺。文本中將原來“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟”等內容，修改為“國家實行社會主義市場經濟。”“國家加強經濟立法，完善宏觀調控?！钡鹊取?/p>

國家的奮斗目標同樣隨之變化，由建設“高度文明、高度民主的社會主義國家”變?yōu)榻ㄔO“富強、民主、文明的社會主義國家”。

“1988年修正案和1993年修正案的貢獻主要是改革了‘八二憲法文本中的意識形態(tài)教條，正式廢除了‘人民公社等左傾產物，提出了‘社會主義初級階段理論，逐步確立市場經濟和非公有制經濟的合法地位?！北本┐髮W法學院張千帆教授向《小康》指出，這為鞏固改革開放方向提供了強有力的制度保障。

1999依法治國的軌道

在1993年修正案的方向與基礎之上，1999年的九屆全國人大二次會議通過了涉及六項內容的第三個憲法修正案，新文本再一次為中國經濟體制改革提供了更強有力的法律支撐。

“發(fā)展社會主義市場經濟”成為了“國家根本任務”。并規(guī)定，“國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監(jiān)督和管理?！?/p>

但是，最引人矚目的還是文本中增加的“依法治國”四個字，引發(fā)了當時中國法學界的熱議。修改后的憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！?/p>

“依法治國”入憲，“法治”上升成為國家意志，此舉在世紀之交的1999年具有劃時代的意義?！?999年憲法修正案引入‘法治國家概念，確立了‘依法行政原則，終結了‘刀制（制）、‘水治（治）之爭，也為后來‘人權入憲打下了基礎?！睆埱Хf。

上世紀70年代末開始，要“法治”還是要“人治”，曾在學界引起一場廣泛爭論?！罢沁@場持續(xù)近20年的論戰(zhàn)，為黨中央和全國人大正式將‘依法治國作為治國方略，將‘法治國家作為奮斗目標確立下來?！币咽侵袊缈圃簶s譽學部委員的李步云曾指出。

2004尊重和保障人權

2004年3月14日，在第十屆全國人民代表大會第二次會議上，新的憲法修正案以2863張贊成票獲得通過，全場“報以長時間的熱烈鼓掌”，正式通過該憲法修正案，“國家尊重和保障人權”被正式寫入憲法。

憲法修正案將“人權”寫入憲法，“是依法治國的一個新起點?！痹谌藱嘌芯繉＜倚祜@明看來，中國法治建設正在邁向社會主義憲政階段，“這是法治的高級階段?！?/p>

人權是指人之為人應該享有的權利，然而長期以來，我國對人權的認識卻陷入了誤區(qū)，甚至還曾經歷了諱言人權的階段。資料顯示，上世紀50年代末期后，因左傾思想影響，認為人權概念是以資產階級抽象人人性論為基礎的，事實上不存在超階級、超國界的抽象的“人”和“人權”，甚至認為“人權”是資產階級的專利品，把“人權”概念當作一個“貶義詞”加以排斥，并將人權理論視為“資產階級毒草”進行批判。

時代思想的影響直接體現(xiàn)在每一次憲法制定上。熟悉憲法發(fā)展史的人都知道，在這種思想指導下，從五四憲法到八二憲法，“人權”概念均被“公民的基本權利和義務”取代。

在張千帆看來，1982年憲法在制定過程中不可能完全擺脫‘左的影響，“‘法治、‘人權、‘私有財產等理念未寫入憲法?！辈殚嗁Y料發(fā)現(xiàn)，1991年11月1日，國務院新聞辦公室發(fā)表《中國的人權狀況》白皮書，是中國向世界公布的第一份以人權為主題的官方文件。

“人權概念”首次被寫入黨的全國代表大會的報告是在1997年黨的十五大上。報告中明確指出：“共產黨執(zhí)政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權?！?/p>

黨代會后的修憲傳統(tǒng)

1987年、1992年、1997年和2002年，中國共產黨分別召開了十三大、十四大和十五大，相應地，中國也分別于1988年、1993年和1999年和2004年進行了4次修憲。

黨的代表大會后提出修憲問題，漸成慣例。

“法治思維”和“法治方式”作為行動指南首次出現(xiàn)在了黨的十八大報告之中，“這無疑將影響未來五年乃至更為久遠的國家命運，對于保持國家長治久安和繁榮穩(wěn)定意義重大?！北本┐髮W法學院教授姜明安說。

法治中國的一個根本，就是依法行憲。

之前四次修憲所產生的憲法修正案，在一定程度上解決了1982年憲法與社會發(fā)展的矛盾之處。但在一些學者看來，對一些體制上深層次的問題并沒有觸及。

2003年的“孫志剛”案件震驚全國。同時也使得自1982年確定的“收容制度”引起全社會的廣泛關注，而此后所引發(fā)的連鎖反應也被視為近十年來依法治國的一個標志性事件。同年4月到5月，余樟法、楊支柱、曠新年、李陀、俞江、騰彪、許志永、江平、秦暉、何光滬、沈巋等數(shù)百學者、法學家以不同方式、不同渠道致信全國人大常委會，公開呼吁廢止收容遣送和暫住證制度。

孫志剛案引起中央高層的關注，時任中共中央政治局常委、中央政法委書記羅干作出重要批示，當年6月9日，孫志剛案在廣州市中級人民法院公開審判，兩名主犯被判處死刑。當月20日，國務院總理溫家寶簽署國務院令，公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，這也標志著已經實施22年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，隨后一些城市的收容遣送相關條例和制度也陸續(xù)廢止。

2004年5月份，一個隸屬于全國人大常委會法制工作委員會，由20余人組成的法規(guī)備案審查室成立。該機構專門審查包括國務院所立行政法規(guī)在內的中央及地方各級法規(guī)是否違憲違法。

“由于缺乏有效的行憲機制等原因，目前的突出問題是憲法被普遍認為不管用?！睆埱Х廊活H有擔憂地向《小康》指出，要讓憲法發(fā)揮實際的法律效力，需要建立憲法委員會來專門負責憲法解釋?！皯椃ㄎ瘑T會可以自成一體，也可以設置在全國人大或常委會之下，但是不論如何定位，它都必須具有獨立性?！?/p>

2012年10月13日，中國法學會三十周年之際，法學界首次就“憲法實施”為主題舉辦高規(guī)格論壇。與會憲法學者探討了當前憲法修改及監(jiān)督的諸多問題。

在憲法學界，關于憲法監(jiān)督機構主要有四種觀點：一種是全國人大設立專門憲法監(jiān)督委員會，把有關憲法的職權由監(jiān)督委員會具體實施；第二是在全國人大常務委員會下面設立監(jiān)督機構。前幾年在法工委設立了備案審查室一定意義上回應了這個問題，但沒有發(fā)揮有效作用；第三是由最高法院行使司法審查權，讓最高法院在維護公民基本權利方面發(fā)揮作用；第四種是成立專門的憲法法院。

中國法學會憲法學研究會會長、人民大學法學院教授韓大元主張在人民代表大會制度的基本框架內，成立具有專門委員會性質的全國人大憲法監(jiān)督委員會是比較合理的：一是不需要修改憲法，二是作為全國人大的憲法監(jiān)督委員會，能夠在一定程度上起到憲法監(jiān)督的職責，積累一定經驗后繼續(xù)完善運行機制。

在八二憲法進入而立之年之際，中國憲政也在邁入一個新的歷史階段。

就像“人權”一詞曾經是敏感詞一樣，“憲政”也一度是人們避而不談的概念。韓大元認為，其實憲政，簡單說就是憲法下的政治運行法制化的理想狀態(tài)或過程，而社會主義與憲政價值的“兼容性”是客觀存在的事實，是社會主義憲法發(fā)展的內在要求。

在韓大元看來，現(xiàn)在應該理直氣壯地用‘社會主義憲政的理念來凝聚共識、凝聚民心，既有利于維護國家價值的共識和國家統(tǒng)一，也有利于在復雜多樣的國際背景下能夠堅持執(zhí)政黨的合法性，有利于把中國共產黨依憲治國的理念推上新的發(fā)展階段。