王廣斌 彭 荔 楊 洋 馬國(guó)鋒

0 引言

城市規(guī)劃是一門自古就有的學(xué)問，是指城市為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和具體安排。

智慧城市則是近年全球新興的城市建設(shè)發(fā)展理念，主要通過信息化改變城市的運(yùn)行機(jī)理，從更高層面上構(gòu)建更加敏捷的管理架構(gòu)，為應(yīng)對(duì)城市不斷擴(kuò)張、資源日益短缺的困境，破解城市發(fā)展難題，增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展提供了新的機(jī)遇、新的模式和新的途徑。

如今我國(guó)已經(jīng)拉開全面建設(shè)智慧城市的熱潮，但對(duì)于智慧城市的理解、規(guī)劃、部署、落實(shí)等諸多方面都尚無成熟的指導(dǎo)框架，國(guó)內(nèi)也沒有成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可作參考。因此，本文旨在探尋已然成熟的城市規(guī)劃體系與新興的智慧城市之間的相互關(guān)系，以期能夠從城市規(guī)劃的角度入手，對(duì)我國(guó)智慧城市的建設(shè)提出一些有意義的指導(dǎo)和建議。

1 智慧城市的內(nèi)涵

許多觀點(diǎn)認(rèn)為智慧城市就是數(shù)字城市、智能城市的進(jìn)一步深入，甚至將其相混淆。然而簡(jiǎn)單從“智慧城市=物聯(lián)網(wǎng)+云計(jì)算”的層面來認(rèn)識(shí)智慧城市是片面的，信息技術(shù)確實(shí)是建設(shè)智慧城市的關(guān)鍵支撐，但這僅僅只能被認(rèn)為是智慧城市的技術(shù)實(shí)現(xiàn)路徑，而并非智慧城市的本質(zhì)所在。智慧城市的內(nèi)涵可以概括如下：

智慧城市是城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和諧發(fā)展的新模式，包含智慧經(jīng)濟(jì)、智慧人口、智慧治理、智慧交通、智慧環(huán)境、智慧生活6個(gè)維度。

智慧城市是城市子系統(tǒng)整合化、系統(tǒng)化協(xié)同發(fā)展的運(yùn)行模式，能源、醫(yī)療、交通、教育、公共安全等城市子系統(tǒng)應(yīng)具有關(guān)聯(lián)性及可擴(kuò)展性。

智慧城市是綜合城市發(fā)展規(guī)劃、運(yùn)行管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、行政效能為一體的城市全面發(fā)展新戰(zhàn)略和新模式，是現(xiàn)代城市發(fā)展的高端形態(tài)。

2 我國(guó)城市規(guī)劃現(xiàn)狀

2.1 城市規(guī)劃的內(nèi)涵

城市規(guī)劃是以研究城市未來的發(fā)展方向及城市布局、安排城市工程建設(shè)的一種綜合部署，是一定時(shí)期城市發(fā)展的藍(lán)圖，是城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和基本依據(jù)，是綜合發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的前提和手段。

城市規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性、科學(xué)性、政策性和區(qū)域性很強(qiáng)的工作。它要預(yù)見并合理地確定城市的發(fā)展方向、規(guī)模和布局，作好環(huán)境預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)各方面在發(fā)展中的關(guān)系，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)建設(shè)，使整個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展，達(dá)到技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理、環(huán)境優(yōu)美的綜合效果，為城市人民的居住、工作、學(xué)習(xí)、交通、休息以及各種社會(huì)活動(dòng)創(chuàng)造良好條件。

因此，從社會(huì)角度來訴求空間求解是城市規(guī)劃的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，但城市規(guī)劃并不拘泥于空間設(shè)計(jì)，而是關(guān)注于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境等生活的各個(gè)方面。

2.2 我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃體系存在的問題

我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系在1950年代初期就已奠定，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展已相對(duì)成熟。但隨著城市化進(jìn)程日益加快，現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系逐漸滯后，已不能完全適應(yīng)當(dāng)前城市急劇發(fā)展的迫切需要。主要存在以下幾個(gè)問題：

表1 城市規(guī)劃經(jīng)典理論概述

（1）本質(zhì)是靜態(tài)藍(lán)圖規(guī)劃，缺乏動(dòng)態(tài)實(shí)踐調(diào)試；

（2）過于注重技術(shù)物質(zhì)形態(tài)，忽視綜合規(guī)劃；

（3）依賴精英主導(dǎo)的封閉式規(guī)劃，公眾交流開放薄弱。

3 城市規(guī)劃與智慧城市的關(guān)系

3.1 城市規(guī)劃理論對(duì)智慧城市的引導(dǎo)

城市規(guī)劃的發(fā)展歷史中曾涌現(xiàn)出許多頗有影響力的經(jīng)典理論，且隨著解決城市所面臨的問題或者為推動(dòng)城市向新階段發(fā)展而不斷進(jìn)步（表1）。雖然部分理論過于理想化、欠缺一定的實(shí)際操作性，但蘊(yùn)含其中的規(guī)劃理念卻與智慧城市的目標(biāo)不謀而合，對(duì)智慧城市的建設(shè)極具啟發(fā)意義。

這些城市規(guī)劃理論從古至今跨越了百年，但都擁有著一些共性的關(guān)注點(diǎn)，即：集中或分散的城市空間發(fā)展理念、可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)化觀念、對(duì)公眾需求的重視，以及對(duì)提升城市綜合效益的追求等。這些觀點(diǎn)為現(xiàn)今及未來的智慧城市建設(shè)奠定了理論背景，也包含了智慧城市的建設(shè)實(shí)踐思想與方法。

3.2 智慧城市的構(gòu)建對(duì)城市規(guī)劃的意義

城市規(guī)劃的理念思想會(huì)對(duì)智慧城市的構(gòu)建有所引導(dǎo)，反之，智慧城市的創(chuàng)新也會(huì)在某些方面對(duì)城市規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展帶來一定的積極作用。

（1）智慧城市的構(gòu)建將促進(jìn)城市化發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，從目前單純追求城市物質(zhì)空間“粗放式、蔓延式”的擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹s式、內(nèi)涵式”的可持續(xù)發(fā)展模式。

（2）智慧城市的系統(tǒng)化、定量化、智能化數(shù)據(jù)處理方式將使得城市的發(fā)展目標(biāo)和功能定位變成一個(gè)可實(shí)施、可量化、可實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)的目標(biāo)。

（3）智慧城市的構(gòu)建將提高城市規(guī)劃編制與管理過程中的公眾參與度，推動(dòng)公共權(quán)力的透明化與城市決策過程的公開化，有助于城市治理模式的變革。

（4）智慧城市的構(gòu)建將促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變革，帶動(dòng)智慧化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。

3.3 城市規(guī)劃與智慧城市的交叉關(guān)系

為更好地進(jìn)行說明，可以將城市規(guī)劃領(lǐng)域的要素進(jìn)行歸納，同時(shí)將智慧城市的建設(shè)劃分為6個(gè)維度。根據(jù)分析，城市規(guī)劃的要素與智慧城市的維度是存在互相影響的，如圖1所示。

圖中可以看出，城市規(guī)劃的理論都對(duì)生態(tài)環(huán)境給予了高度的關(guān)注，同時(shí)也十分側(cè)重城市經(jīng)濟(jì)和公眾參與的領(lǐng)域。而城市規(guī)劃與智慧城市的交叉最多集中于規(guī)劃理念和城市形態(tài)兩方面；且公眾參與會(huì)對(duì)智慧城市的規(guī)劃理念、規(guī)劃決策、規(guī)劃方式、組織機(jī)制等都產(chǎn)生一定的影響，可見強(qiáng)調(diào)公眾參與、注重市民需求對(duì)于智慧城市的構(gòu)建具有十分重要的意義。

綜上所述，城市規(guī)劃與智慧城市在其內(nèi)涵、理念、實(shí)施、目標(biāo)等方面都存在諸多共通之處且相互交叉，是緊密聯(lián)系不可分割的。兩者都關(guān)注生態(tài)能源的可持續(xù)性、城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、城市居民的實(shí)際需求、城市綜合效益的提升，本質(zhì)都是為了使城市得到更好的發(fā)展、創(chuàng)造更美好的城市生活。城市規(guī)劃的理念思想對(duì)于智慧城市從規(guī)劃決策到操作落實(shí)的全過程都具有一定的引導(dǎo)作用，每一個(gè)城市規(guī)劃要素都是推動(dòng)智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵，在智慧城市的建設(shè)過程中值得認(rèn)真思考借鑒；而智慧城市則可以看作是城市規(guī)劃理論在新興城市發(fā)展階段的實(shí)踐應(yīng)用，同時(shí)也會(huì)對(duì)促進(jìn)城市規(guī)劃的進(jìn)步產(chǎn)生積極的影響。

圖1 城市規(guī)劃與智慧城市的相互關(guān)系

4 城市規(guī)劃對(duì)我國(guó)智慧城市構(gòu)建過程的啟示

結(jié)合上文可知，從城市規(guī)劃的角度入手，對(duì)于我國(guó)智慧城市建設(shè)過程可以有許多借鑒之處，并且此前所提及的我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃體系中所存在的問題也能夠?yàn)橹腔鄢鞘械慕ㄔO(shè)帶來一定的警示與啟發(fā)。從城市規(guī)劃對(duì)智慧城市的規(guī)劃方式、規(guī)劃理念、規(guī)劃決策、組織機(jī)制、城市形態(tài)和城市管理這一建設(shè)全過程的各個(gè)方面所帶來的啟示與建議進(jìn)行詳細(xì)說明。

4.1 規(guī)劃方式： 由藍(lán)圖靜態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)向過程漸進(jìn)式規(guī)劃

智慧城市不是一蹴而就的，而是一個(gè)長(zhǎng)期的循序漸進(jìn)的過程。隨著智慧城市的推進(jìn)，總體規(guī)劃所面對(duì)的城市整體環(huán)境在不斷更新，參與規(guī)劃決策的利益各方的態(tài)度、觀點(diǎn)、認(rèn)識(shí)也會(huì)不斷發(fā)生變化，因此“過程論”以及“漸進(jìn)式規(guī)劃”對(duì)于智慧城市非常重要。

智慧城市的規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)“動(dòng)態(tài)”和“彈性”，即規(guī)劃目標(biāo)要根據(jù)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化以及智慧城市的具體推進(jìn)情況而進(jìn)行動(dòng)態(tài)變化調(diào)整，規(guī)劃方法要有彈性和應(yīng)變能力，規(guī)劃控制指標(biāo)也要從剛性控制向彈性引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

在這一點(diǎn)上維也納的智慧城市總體規(guī)劃方式十分值得借鑒。維也納在智慧城市的規(guī)劃目標(biāo)上注重遠(yuǎn)近結(jié)合，制定了多層次分步實(shí)施的目標(biāo)體系（圖2）。其“展望2050”規(guī)劃將目標(biāo)制定到2050年，具有超前的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃理念；并進(jìn)一步制定了“路線圖2020”中期計(jì)劃和“行動(dòng)計(jì)劃2012—2015”短期計(jì)劃，保證規(guī)劃目標(biāo)具有現(xiàn)實(shí)可操作性的同時(shí)也使得規(guī)劃目標(biāo)更具靈活性，可以根據(jù)實(shí)際實(shí)施情況進(jìn)行及時(shí)的修正。

圖2 維也納智慧城市規(guī)劃目標(biāo)體系

4.2 規(guī)劃理念： 由單一物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)向綜合統(tǒng)籌規(guī)劃

隨著城市化進(jìn)程的日益加快，城市形態(tài)和功能在不斷發(fā)生變化，城市問題也日趨復(fù)雜。就城市規(guī)劃而言，城市空間表現(xiàn)出前所未有的新特點(diǎn)，單靠物質(zhì)空間的修補(bǔ)已經(jīng)無濟(jì)于事，不能解決本質(zhì)上由社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化等引起的空間問題，規(guī)劃不可避免地要走向多維綜合的社會(huì)化進(jìn)程中。

借鑒于智慧城市的建設(shè)上，智慧城市也不能一味單獨(dú)強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的應(yīng)用或僅僅著眼于信息技術(shù)的進(jìn)步推廣，信息技術(shù)有助于實(shí)現(xiàn)智慧城市的功能，但只強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)會(huì)使得智慧城市的實(shí)現(xiàn)路徑過于片面。智慧城市是城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和諧發(fā)展的新模式，智慧城市的內(nèi)涵包含經(jīng)濟(jì)、人口、治理、交通、環(huán)境、生活等多個(gè)維度，在規(guī)劃及建設(shè)過程中要將各個(gè)維度進(jìn)行系統(tǒng)化整合，從公眾的實(shí)際需求入手，從單一功能主義轉(zhuǎn)向全面綜合的統(tǒng)籌。

4.3 規(guī)劃決策： 由精英主導(dǎo)的封閉式規(guī)劃轉(zhuǎn)向公眾參與的開放式規(guī)劃

智慧城市以“以人為本”為原則，“人”包含所有現(xiàn)在以及未來的城市居民，因此單靠少數(shù)精英的閉門造車很難制訂出符合大多數(shù)人需求的合理可行的規(guī)劃建設(shè)方案。智慧城市的規(guī)劃決策需要廣泛的公眾合議，在公正、平等、公開的前提下集合全民的智慧與思考。規(guī)劃過程應(yīng)是在公眾參與下，在與公眾的交往中綜合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多向維度考慮，推動(dòng)目標(biāo)不斷完成的“社會(huì)動(dòng)員”與“社會(huì)學(xué)習(xí)”的漸進(jìn)過程。

這一方面在紐約智慧城市的規(guī)劃編制上得到了很好的體現(xiàn)。在其自下而上的規(guī)劃編制過程中，依法制定了詳盡的公眾參與計(jì)劃，形式包括公民咨詢會(huì)、公眾聽證會(huì)、訪談、問卷調(diào)查、媒體討論、社區(qū)講座等，讓專家學(xué)者、社區(qū)民眾提意見，反復(fù)討論協(xié)商，盡量達(dá)成一個(gè)多方都能接受的方案。規(guī)劃付諸實(shí)施后，公民還可以隨時(shí)提出修改意見。

4.4 組織機(jī)制： 由政府單一主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多領(lǐng)域、跨組織交叉與集成

智慧城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)之系統(tǒng)，城市中的市民、交通、能源、商業(yè)等構(gòu)成了一個(gè)個(gè)的功能子系統(tǒng)，這些功能子系統(tǒng)形成一個(gè)普遍聯(lián)系、相互促進(jìn)、彼此影響的整體。智慧城市涉及個(gè)人、企業(yè)、組織、政府、自然和社會(huì)之間的互動(dòng)，通常包括政府、企業(yè)、公眾、媒體、第三方等參與主體，它們與城市功能組成復(fù)雜的相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)，亟待建立相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)和協(xié)同創(chuàng)新。

智慧城市可以用ISGBP 模型進(jìn)行描述，該模型由5 個(gè)部分組成：公共基礎(chǔ)設(shè)施（Infrastructure）、 服 務(wù)（Service）、 政府（Government）、企 業(yè)（Business）、公 眾（Public）。其中，政府、企業(yè)、公眾是城市的主體，他們?nèi)咄ㄟ^智慧化服務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)形成良好的互動(dòng)，從而降低行政成本，提高綜合效益。在這個(gè)模型中，服務(wù)是核心，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公眾三者的協(xié)作，四者之間存在多種相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系，如：G-I 關(guān)系、B-I 關(guān)系、P-I關(guān)系、G-B關(guān)系、G-P 關(guān)系、B-P 關(guān)系、B-B關(guān)系、P-P 關(guān)系等，這些關(guān)系都是通過智慧化服務(wù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，而各種具體的服務(wù)之間又可能相互組合形成更高層次的服務(wù)和更復(fù)雜的關(guān)系，最終形成一個(gè)立體交叉的智能服務(wù)體系（圖3）。

綜合來看，智慧城市的建設(shè)需要建立多專業(yè)、多領(lǐng)域、多參與主體構(gòu)成的協(xié)同機(jī)制，其資源共享與協(xié)同作業(yè)的過程應(yīng)體現(xiàn)智慧的集成與集成的智慧，通過各方的共同努力有效降低社會(huì)交易成本，以順利實(shí)現(xiàn)智慧城市的建設(shè)目標(biāo)。

4.5 城市形態(tài) : 由單一集中或疏散轉(zhuǎn)向集中和疏散相結(jié)合

在城市規(guī)劃的理論中，沙里寧的有機(jī)疏散與柯布西耶的集中論可謂相互對(duì)立，為城市的發(fā)展從分散式和集中式兩個(gè)角度提出了單一機(jī)械的建設(shè)構(gòu)想。但是城市的發(fā)展是紛繁復(fù)雜的，智慧城市更是在探尋多元化發(fā)展的道路，城市在逐步脫離自然空間的過程中會(huì)遇到越來越多的問題。這些問題涵蓋面廣、極其復(fù)雜。無論是集中式和分散式都不能完善地解決這些問題而不引發(fā)其他問題。因此無論是集中還是分散，單一的城市形態(tài)都無法適應(yīng)智慧城市的發(fā)展需求。

智慧城市需要在“集中論”和“分散論”之間，在“功能分區(qū)”和“功能復(fù)合”之間取得最佳平衡，對(duì)土地開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、社區(qū)規(guī)劃、交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配置、環(huán)保綠地分布等方面進(jìn)行合理規(guī)劃，并注重其綜合利用與交錯(cuò)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“部分集中、有機(jī)分散”，控制城市過度蔓延的同時(shí)也防止城市過于集聚。從而既滿足城市發(fā)展的需求，也最大程度上滿足人們生活的需要，滿足城市和人類的可持續(xù)發(fā)展需要。

4.6 城市管理： 由傳統(tǒng)粗放型管理手段轉(zhuǎn)向現(xiàn)代網(wǎng)格化管理

城市規(guī)劃涵蓋了城市管理的方法與內(nèi)容，智慧城市最終也需要落實(shí)到建設(shè)管理的領(lǐng)域，城市管理是智慧城市在運(yùn)行過程中最能夠直接反映與檢驗(yàn)整個(gè)規(guī)劃效能的一環(huán)，也是智慧城市能否健康發(fā)展下去的直接體現(xiàn)，在智慧城市的建設(shè)中具有重要的地位。

由于智慧城市的建設(shè)使得互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，城市功能也日趨龐雜，傳統(tǒng)的粗放型管理手段已經(jīng)無法有效地在智慧城市背景下對(duì)城市進(jìn)行全方位的把控，需要尋求更先進(jìn)的現(xiàn)代化管理方式來對(duì)智慧城市進(jìn)行全面管理。城市網(wǎng)格化管理便是值得借鑒的新興現(xiàn)代化城市管理模式。

網(wǎng)格化管理是處理當(dāng)前復(fù)雜管理事務(wù)的一種數(shù)字化城市管理模式，在控制論的基礎(chǔ)上，綜合利用移動(dòng)通訊和網(wǎng)絡(luò)地圖等手段實(shí)行全方位、高效率的城市管理活動(dòng)。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及治安、社保、環(huán)保、工商、社區(qū)建設(shè)等諸多方面，城市管理可能遇到的所有事件都將納入網(wǎng)格化管理范疇，一旦出現(xiàn)問題將迅速得到響應(yīng)并協(xié)調(diào)處理，權(quán)責(zé)清晰且流程標(biāo)準(zhǔn)，具有極大的延展性和動(dòng)態(tài)包容性。由于網(wǎng)格的資源共享性，這種管理模式也為政務(wù)公開和群眾監(jiān)督開辟了有效的新渠道，對(duì)于服務(wù)型政府的建設(shè)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義（圖4）。

5 結(jié)語

城市規(guī)劃與智慧城市都旨在使城市得到健康可持續(xù)的發(fā)展，為城市居民創(chuàng)造更美好的生活。城市規(guī)劃發(fā)展歷程中的諸多理念都與智慧城市的內(nèi)涵、目標(biāo)相通，兩者之間存在著互惠互補(bǔ)、交叉影響的關(guān)系。鑒于我國(guó)智慧城市的建設(shè)才剛剛起步，而城市規(guī)劃的各項(xiàng)發(fā)展卻已經(jīng)趨于成熟，因此在我國(guó)智慧城市的建設(shè)過程中可以借鑒城市規(guī)劃領(lǐng)域的一些思想與方法，同時(shí)規(guī)避現(xiàn)行城市規(guī)劃體系中所存在的問題，采用過程漸進(jìn)式的規(guī)劃方式，綜合統(tǒng)籌的規(guī)劃理念，公眾參與的開放式規(guī)劃決策，多領(lǐng)域、跨組織交叉與集成的組織機(jī)制，集中與疏散相結(jié)合的城市形態(tài)布局，以及現(xiàn)代化城市網(wǎng)格管理手段，從而有效指導(dǎo)我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)智慧城市建設(shè)的目標(biāo)。

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