魏后凱 王 寧

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京 100028）

參與式反貧困：中國(guó)城市貧困治理的方向

魏后凱 王 寧

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京 100028）

隨著城市化的快速推進(jìn)和市場(chǎng)化改革的不斷深化，中國(guó)的城市貧困問(wèn)題日益凸顯。近年來(lái)，中國(guó)城市貧困治理取得了較大進(jìn)展，已經(jīng)初步形成了以基本生活保障為基礎(chǔ)，專(zhuān)項(xiàng)救助相配套、應(yīng)急求助、社會(huì)互助為補(bǔ)充的綜合性、多層次的社會(huì)救助體系。同時(shí)，參與式規(guī)劃逐步得到重視。未來(lái)中國(guó)的城市貧困問(wèn)題將更加復(fù)雜，并呈現(xiàn)出長(zhǎng)期化趨勢(shì)。為有效應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的城市貧困狀況，應(yīng)在繼續(xù)完善現(xiàn)有相關(guān)反貧困措施的基礎(chǔ)上，認(rèn)真吸取農(nóng)村參與式扶貧的經(jīng)驗(yàn)，重視參與式規(guī)劃的作用，走參與式反貧困的道路。

參與式規(guī)劃；城市貧困；貧困治理

貧困是一個(gè)多維度的綜合性概念。最初人們通常把貧困單純理解為收入貧困。阿瑪?shù)賮啞ど?002）從可行能力的視角擴(kuò)展了人們對(duì)貧困的理解，認(rèn)為貧困是指基本可行能力的被剝奪，而不僅是收入的低下。所謂可行能力，是指一個(gè)人所擁有的、享受自己有理由珍視的生活實(shí)質(zhì)自由。在現(xiàn)實(shí)中，這種可行能力集中體現(xiàn)在就業(yè)方面，因此反貧困的核心在于貧困者就業(yè)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)的提升。當(dāng)然，可行能力是一個(gè)綜合性的概念，并非僅局限于物質(zhì)方面，還應(yīng)擴(kuò)展至居住環(huán)境、權(quán)益保障、精神貧困等方面，應(yīng)重視貧困者的不同需求。過(guò)去中國(guó)的貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，城市貧困并不是突出問(wèn)題，但近年來(lái)隨著城市化的快速推進(jìn)和農(nóng)民市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，城市貧困和低收入群體不斷擴(kuò)大，日益成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。當(dāng)前，中國(guó)已進(jìn)入城市與農(nóng)村反貧困并重的新階段。在新時(shí)期，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)反貧困將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。

一、中國(guó)城市貧困狀況與反貧困進(jìn)展

（一）當(dāng)前中國(guó)的城市貧困狀況

中國(guó)的城市貧困問(wèn)題是在改革開(kāi)放后，隨著城市化進(jìn)程和市場(chǎng)化改革日益凸顯。據(jù)世界銀行（1993）的研究，1981—1990年中國(guó)城市貧困人口在50萬(wàn)至390萬(wàn)之間，貧困發(fā)生率平均為0.5%。而目前中國(guó)的城市貧困人口規(guī)模早已超過(guò)千萬(wàn)：按城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) （較低水平的貧困線(xiàn)）計(jì)算，截至2012年底，中國(guó)共有城市低保對(duì)象1114.9萬(wàn)戶(hù)、2143.5萬(wàn)人；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2011年《城市藍(lán)皮書(shū)》估算，2009年中國(guó)城市貧困人口有5000多萬(wàn)，數(shù)倍于城市低保人口規(guī)模（潘家華、魏后凱主編，2011）?？梢哉J(rèn)為，近年來(lái)中國(guó)的城市貧困人口規(guī)模在不斷擴(kuò)大，城市貧困狀況呈不斷惡化趨勢(shì) （胡鞍鋼和常志霄，2000；林卡和范曉光，2006）。

中國(guó)的城市貧困人口不僅規(guī)模較大，僅城市低保人口就在2000萬(wàn)人以上（見(jiàn)圖1），而且人口分布具有典型的行業(yè)和地域特征（主要集中于偏低技能勞動(dòng)密集型行業(yè)以及分布在中西部地區(qū)，且向中小城市集中），人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。其中，一個(gè)重要變化是以農(nóng)民工群體為主的流動(dòng)勞動(dòng)力正加入城市貧困大軍。截至2012年底，全國(guó)農(nóng)民工總量約為2.63億人，其中外出農(nóng)民工超過(guò)1.63億。農(nóng)民工群體作為城市中的弱勢(shì)群體，在城市既無(wú)固定工作場(chǎng)所，也缺乏社會(huì)保障，不能享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，多居住在環(huán)境較差的城市邊緣；他們的貧困還會(huì)影響到子女的教育和生存環(huán)境，形成“貧困的再生產(chǎn)”（林卡和范曉光，2006）。另一需要關(guān)注的群體就是伴隨中國(guó)快速老齡化而來(lái)的老年人口，這一群體容易受到?jīng)_擊，陷入貧困的可能性較高（于學(xué)軍，2003）。據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2010年中國(guó)城鎮(zhèn)60歲及以上人口達(dá)7829萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?1.7%。城市貧困態(tài)勢(shì)的變化將使中國(guó)城市貧困治理更加復(fù)雜化。

圖1 中國(guó)城市低保人數(shù)、平均標(biāo)準(zhǔn)和人均補(bǔ)助水平

（二）中國(guó)城市反貧困的歷程

城市反貧困是城市治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。根據(jù)各個(gè)時(shí)期貧困主體的不同以及對(duì)城市貧困認(rèn)識(shí)的深化，中國(guó)城市貧困治理的關(guān)注點(diǎn)也在不斷變化?？傮w上看，中國(guó)的城市反貧困大體可分為兩個(gè)階段：

第一階段，20世紀(jì)90年代，中國(guó)城市逐步形成了三條城鎮(zhèn)貧困救助保障線(xiàn)。首先，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度于1993年在上海率先試點(diǎn)，并逐步向全國(guó)普及。1999年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《城市最低生活保障條例》，要求各級(jí)地方政府制定自己的貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，正式通過(guò)法規(guī)形式使之制度化和合法化，城市最低生活保障制度由此“正式定型”（洪大用，2003）。其次，制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)下崗失業(yè)人員的兩條保障線(xiàn)，包括下崗職工基本生活保障（現(xiàn)已取消）和失業(yè)保險(xiǎn)。這一階段城市反貧困主要關(guān)注下崗失業(yè)人員的基本生存問(wèn)題，以減輕經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的陣痛（袁媛等，2006）。除此之外，還有其他的社會(huì)救助形式，如1990年由上海試點(diǎn)推廣到其他城市的醫(yī)療救助（劉智勇等，2009）。工會(huì)和婦聯(lián)對(duì)城市貧困家庭開(kāi)展送溫暖活動(dòng)，部分城市還實(shí)行臨時(shí)救濟(jì)、廉租住房、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)扶持等措施。這一時(shí)期，各項(xiàng)城市救助制度初步形成。

第二階段，自21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)城市貧困治理進(jìn)入鞏固提高和綜合治理、社會(huì)參與的新階段。作為城市貧困治理的基礎(chǔ)，城市最低生活保障制度發(fā)揮了重要作用，力求做到“應(yīng)保盡保”。但在實(shí)際操作過(guò)程中，各地普遍存在“錯(cuò)?！?、“漏保”等現(xiàn)象，由此影響了城市減貧和弱勢(shì)群體救助的效果。對(duì)此，2012年9月國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》，同年12月民政部又出臺(tái)了《最低生活保障審核審批辦法（試行）》等配套文件，以進(jìn)一步完善認(rèn)定條件，規(guī)范審批程序，提高城市低保效率。

城市貧困不僅表現(xiàn)為物質(zhì)匱乏，更重要的是資源、能力、機(jī)會(huì)和社會(huì)權(quán)力的缺乏，是一種“多維度”的綜合現(xiàn)象（成德寧，2007）。隨著人們對(duì)城市貧困的認(rèn)識(shí)不斷深化，中國(guó)城市反貧困逐步向更廣泛領(lǐng)域擴(kuò)展，政策手段也日趨多元化。目前，中國(guó)各城市在醫(yī)療、住房、教育、司法、就業(yè)、災(zāi)害救助以及流浪乞討人員救助等方面實(shí)施了一系列專(zhuān)項(xiàng)救助，并進(jìn)一步完善了臨時(shí)救助、社會(huì)互助等措施，形成了以基本生活保障為基礎(chǔ)，專(zhuān)項(xiàng)救助相配套，應(yīng)急救助、社會(huì)互助為補(bǔ)充的綜合性、多層次的社會(huì)救助體系（蔣貴凰，2011）。

總之，中國(guó)的城市貧困治理經(jīng)歷了一個(gè)從僅保障基本生存，到包含社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范、居住環(huán)境改善、人力資本提升等更為廣泛的內(nèi)容，從消極的物質(zhì)救助轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性扶持和發(fā)展能力提升的更為積極的調(diào)整，從與就業(yè)相關(guān)的“臨時(shí)性支持措施向社會(huì)化的救助體系過(guò)渡，中國(guó)的城市貧困救助體系逐漸成為社會(huì)安全網(wǎng)的有效組成部分”（都陽(yáng)和Park，2007）。

二、中國(guó)城市反貧困的主要做法

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)各級(jí)政府著重從低保、就業(yè)、住房等方面，建立和完善城市反貧困政策體系，以增強(qiáng)城市發(fā)展的包容性。

（一）建立城市最低生活保障制度

目前，中國(guó)針對(duì)城市貧困人口所采取的制度主要是城市最低生活保障制度。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)不斷推廣和完善城市最低生活保障制度，到2002年基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。各城市的最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和人均補(bǔ)助水平也在不斷提高。從2003年到2012年，中國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)由每人每月149.0元增加到每人每月330.1元，人均補(bǔ)助水平由每人每月58.0元增加到每人每月239.1元，分別增長(zhǎng)了121.5%和312.2%（見(jiàn)圖1）。各城市依據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行季度調(diào)整，同時(shí)還注重提高城市低保的瞄準(zhǔn)效果。根據(jù)2012年上半年國(guó)家審計(jì)署公布的《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》，全國(guó)錯(cuò)保率約為4%。

（二）健全就業(yè)扶持和失業(yè)保險(xiǎn)制度

緩解城市貧困的關(guān)鍵在于增加貧困者的就業(yè)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)。自2002年以來(lái)，中國(guó)實(shí)施了積極的就業(yè)政策，先后發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)［2002］12號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國(guó)發(fā) ［2005］36號(hào)）。在這些政策指導(dǎo)下，中國(guó)全部城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員和國(guó)企下崗職工均可享受免費(fèi)職業(yè)介紹服務(wù)；針對(duì)高校畢業(yè)生和城鎮(zhèn)弱勢(shì)家庭（零就業(yè)、就業(yè)困難人員），還相繼完善了就業(yè)扶持政策。2012年1月，國(guó)務(wù)院又批轉(zhuǎn)了《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011—2015年）》，提出加大勞動(dòng)技能培訓(xùn)力度，到2015年全國(guó)技能勞動(dòng)者總量達(dá)到1.25億人，其中高技能人才總量達(dá)到3400萬(wàn)人，占技能勞動(dòng)者的比重達(dá)到27%。同時(shí)，明確提出要完善就業(yè)援助政策，加強(qiáng)對(duì)困難群體的就業(yè)援助。

從城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口看，近年來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直維持在4%左右，2012年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為917萬(wàn)人（見(jiàn)圖2）。在2012年全國(guó)城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員1266萬(wàn)人中，有552萬(wàn)城鎮(zhèn)失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，就業(yè)困難人員就業(yè)人數(shù)182萬(wàn)人；全年全國(guó)共幫助5.86萬(wàn)戶(hù)零就業(yè)家庭實(shí)現(xiàn)每戶(hù)至少一人就業(yè)。除了對(duì)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員和貧困家庭實(shí)行就業(yè)援助外，近年來(lái)中國(guó)政府還逐步加強(qiáng)了對(duì)城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)服務(wù)和援助，以保障其就業(yè)權(quán)益。2003年1月，國(guó)務(wù)院頒布了《做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理與服務(wù)工作的通知》，明確提出取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制、解決拖欠和克扣工資問(wèn)題，做好相應(yīng)的培訓(xùn)和管理等工作。同年，農(nóng)業(yè)部等6部委聯(lián)合頒布《2003—2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，將農(nóng)民工培訓(xùn)作為各級(jí)政府的考核內(nèi)容。近年來(lái)，上海、廣東等地開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)新生代農(nóng)民工骨干的培訓(xùn)；貴州、湖北等地為農(nóng)民工提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)脫貧服務(wù)，積極引導(dǎo)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，為其提供稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、小額貸款等扶持措施。

（三）完善城鎮(zhèn)住房保障制度

近年來(lái)，中國(guó)城市商品房房?jī)r(jià)的快速上漲，加劇了城市低收入家庭的住房困難，抬高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)城門(mén)檻。雖然早在1999年建設(shè)部就針對(duì) “具有城鎮(zhèn)常住居民戶(hù)口的最低收入家庭”制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，但總體上看，中國(guó)保障性住房制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。為此，2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，要求建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房；并明確提出改善集中成片棚戶(hù)區(qū)、舊住宅區(qū)居民和農(nóng)民工的居住條件。2010年中國(guó)基本建成各類(lèi)保障性住房和棚戶(hù)區(qū)改造住房370萬(wàn)套，2011年又基本建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房432萬(wàn)套，2012年則基本建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房601萬(wàn)套。預(yù)計(jì)到“十二五”末，中國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率將達(dá)到20%以上，基本解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房問(wèn)題。同時(shí)，針對(duì)城鎮(zhèn)中低收入群體的需求層次及負(fù)擔(dān)能力，各地積極探索建設(shè)形式多樣的保障性住房 （見(jiàn)表1），如廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房等政策性住房和各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造安置房（魏后凱、李景國(guó)主編，2012）。

圖2 中國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員和失業(yè)率

表1中國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房及其針對(duì)的群體

城中村和棚戶(hù)區(qū)是城市化過(guò)程中低收入群體聚居的地區(qū)。加強(qiáng)對(duì)城中村和棚戶(hù)區(qū)的改造，不僅有助于改善貧困群體的居住條件及環(huán)境，也有利于破解城市內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)，避免形成貧富空間分異格局（見(jiàn)表2）。近年來(lái)，廣州、深圳、杭州等許多城市，都在城中村改造方面進(jìn)行了有益探索。譬如，廣州市按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，積極推進(jìn)城中村改造，同時(shí)實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)“村莊規(guī)劃全覆蓋”工作，對(duì)老城區(qū)范圍內(nèi)“村改居”的138個(gè)城中村以控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋為主，部分城中村規(guī)劃結(jié)合重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃已經(jīng)做到了城市設(shè)計(jì)的深度 （王冠賢和朱倩瓊，2012）。棚戶(hù)區(qū)的改造也在有序推進(jìn)，從2008年到2012年，全國(guó)累計(jì)改造各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)1260萬(wàn)戶(hù)。按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) ［2013］25號(hào)），2013年至2017年還將改造各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)1000萬(wàn)戶(hù)。此外，在深圳、濟(jì)南、南寧等城市，地方政府開(kāi)始把農(nóng)民工納入保障性住房體系，積極探索為農(nóng)民工建設(shè)多種形式的保障性住房（見(jiàn)表3）。

表2 中國(guó)城中村和棚戶(hù)區(qū)改造情況

表3 2012—2013年部分省市推出的針對(duì)農(nóng)民工的保障性住房措施

（四）完善特殊群體救助制度

除了城市低保、就業(yè)援助和住房保障以外，目前城市一些特殊困難群體也需要給予更多的關(guān)注。一是進(jìn)城農(nóng)民工的子女教育問(wèn)題。教育是提升人力資本、打破代際貧困循環(huán)的重要途徑。自2003年以來(lái)，中國(guó)對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育實(shí)行“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的政策。到2012年，在流入地全日制公辦中小學(xué)就讀的農(nóng)民工隨遷子女比例已經(jīng)達(dá)到80.15%。2012年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門(mén)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2012〕46號(hào)），要求各地應(yīng)在2012年年底前出臺(tái)隨遷子女升學(xué)考試的方案。二是城市老齡人口的服務(wù)問(wèn)題。2012年，中國(guó)60歲及以上人口已達(dá)1.94億，占全國(guó)總?cè)丝诘?4.3%，老齡化趨勢(shì)不斷加快。大量“4+2+1”型家庭的出現(xiàn)，空巢老人面臨著無(wú)人贍養(yǎng)、精神孤獨(dú)等問(wèn)題。2008年1月，全國(guó)老齡委辦公室等10個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，提出堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)參與，逐步加大投入，并采取“民辦公助”形式，積極推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)在城市社區(qū)普遍展開(kāi)。

三、中國(guó)城市參與式規(guī)劃與反貧困

現(xiàn)代城市是一個(gè)多元價(jià)值觀交融的社會(huì)，城市規(guī)劃需要在不同的價(jià)值觀間權(quán)衡，既要保護(hù)個(gè)體權(quán)益，也要維護(hù)公共利益，積極鼓勵(lì)并吸引公眾參與到城市規(guī)劃中來(lái)（李慶鈞，2010）。這種參與式規(guī)劃必須與城市反貧困目標(biāo)相結(jié)合，在關(guān)注物質(zhì)環(huán)境改善的同時(shí)，不斷提升貧困者的生存能力與機(jī)會(huì)，探索形成城市參與式反貧困機(jī)制。

（一）參與式規(guī)劃及其在城市反貧困中的作用

參與式規(guī)劃是指公眾通過(guò)合法的途徑與手段，參與到規(guī)劃活動(dòng)的全過(guò)程，通過(guò)雙向溝通和協(xié)商對(duì)話(huà)的方式來(lái)表達(dá)自己的意愿，從而對(duì)規(guī)劃活動(dòng)施加影響的過(guò)程。其本質(zhì)是通過(guò)公眾對(duì)規(guī)劃活動(dòng)全過(guò)程的主動(dòng)參與，協(xié)調(diào)多元的利益主張，提高規(guī)劃的科學(xué)性，更好地保證規(guī)劃決策與執(zhí)行的公平性、公正性和公開(kāi)性，使規(guī)劃能切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益要求，體現(xiàn)以人為本，并確保規(guī)劃的成功實(shí)施（曹建春，2012）。

新中國(guó)成立后一直沿用蘇聯(lián)式的自上而下的封閉式規(guī)劃體系，公眾的意愿并沒(méi)有被考慮進(jìn)來(lái)。到20世紀(jì)90年代后，西方參與式理論與實(shí)踐被介紹到中國(guó)，但實(shí)踐中一直進(jìn)展緩慢。進(jìn)入21世紀(jì)后，通過(guò)國(guó)際NGO和地方政府的合作扶貧項(xiàng)目，參與式扶貧逐步引入到農(nóng)村扶貧工作中，并取得了顯著的成效。如山西晉中通過(guò)加拿大援助項(xiàng)目的實(shí)施，將參與式農(nóng)村扶貧推廣到移民、種養(yǎng)殖業(yè)和小額信貸等扶貧項(xiàng)目，并向全市所有貧困村推開(kāi)，形成全方位多層次的參與式扶貧（仝劉革，2003）。與此同時(shí)，隨著城市化的快速推進(jìn)，城市規(guī)劃領(lǐng)域由于缺乏公眾參與，引發(fā)了許多尖銳的社會(huì)矛盾，最為引人注目的是涉及城市拆遷和土地征用形成的大量貧困人口。多元利益訴求，居民參與意識(shí)的覺(jué)醒，以及媒體和社會(huì)組織的介入，中國(guó)開(kāi)始逐步探索讓公眾參與到城市規(guī)劃中來(lái)。

讓公眾參與到城市規(guī)劃中來(lái)，對(duì)城市反貧困具有多重效益。其一，參與式規(guī)劃使得貧困群體獲得利益表達(dá)渠道，權(quán)益得到尊重及維護(hù)，可以有效防止由于對(duì)利益沖突不加重視而出現(xiàn)在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的矛盾集中爆發(fā)。其二，由于作為規(guī)劃主體的政府與公眾間保持了信息的暢通，使規(guī)劃更為“陽(yáng)光”、“透明”，可以增強(qiáng)市民對(duì)政府的信任。另外，公眾參與將使貧困弱勢(shì)群體的利益得到更多重視，防止出現(xiàn)人為的“空間隔離”，促進(jìn)城市空間的和諧。雖然參與式規(guī)劃只是城市反貧困的手段之一，但公眾的積極參與形成了社會(huì)整體利益的保障，對(duì)公眾深入?yún)⑴c到城市反貧困活動(dòng)中來(lái)形成一定的正向激勵(lì)，激發(fā)他們的城市社區(qū)感、“主人翁”感（蔡定劍主編，2009）。

總之，在城市反貧困方面，中國(guó)城市規(guī)劃從面對(duì)問(wèn)題被動(dòng)地允許公眾參與，到主動(dòng)尋求各方主體的參與，理論和實(shí)踐上都在不斷完善。隨著參與式規(guī)劃的實(shí)踐，政府逐步賦權(quán)于民，使城市規(guī)劃真正恢復(fù)了公共政策的本質(zhì)，體現(xiàn)了公平和正義。

（二）中國(guó)城市參與式規(guī)劃的做法和效果

中國(guó)于2006年4月1日和2008年1月1日起分別實(shí)施的《城市規(guī)劃編制辦法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)定了公眾對(duì)城市規(guī)劃的知情權(quán)和參與權(quán)，從國(guó)家法律層面為公眾參與城市規(guī)劃提供了法律保障。以此為依據(jù)，各地先后制定出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)和辦法，如2006年青島出臺(tái)的《公眾參與城市規(guī)劃管理試行辦法》。在規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中也形成了多種有效形式，如城市規(guī)劃公示制度、聽(tīng)證制度、政務(wù)公開(kāi)制度、規(guī)劃局信訪接待制度等，保障公民的有序參與。而公眾參與到規(guī)劃中來(lái)，也對(duì)政府規(guī)劃過(guò)程形成一定壓力，使其盡量做到公開(kāi)、公正，推動(dòng)城市規(guī)劃朝著城市整體利益的目標(biāo)邁進(jìn)（曹建春，2012）。

在實(shí)踐中，中國(guó)城市規(guī)劃逐步由僅重視城市物質(zhì)實(shí)體設(shè)施和項(xiàng)目布局，向關(guān)注城市不同群體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及生態(tài)城市建設(shè)方向擴(kuò)展。目前公眾主動(dòng)參與多涉及社區(qū)環(huán)保和社區(qū)管理等方面。一是阻止污染項(xiàng)目，防止環(huán)境貧困。2007年福建廈門(mén)市民上街“散步”反對(duì)廈門(mén)海淪建設(shè)投資額108億元的PX化工項(xiàng)目，最終該項(xiàng)目遷建漳州；2013年5月4日又有近3000名昆明市民聚集在昆明市中心南屏廣場(chǎng)，抗議PX煉油項(xiàng)目。二是參與社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院新聞與傳播研究所傳媒調(diào)查中心2005年在北京、上海、廣州、沈陽(yáng)和成都進(jìn)行的社會(huì)意識(shí)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)該參加的社區(qū)活動(dòng)中市民首選“關(guān)注社區(qū)工作”、“參加”和“了解社區(qū)公共事務(wù)”（劉淑妍，2009）。

有一定公民社會(huì)基礎(chǔ)的南京，在公眾參與城市規(guī)劃方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。2007年南京開(kāi)展了新一輪城市總體規(guī)劃修編工作。在修編工作的三個(gè)階段——前期準(zhǔn)備、綱要階段和成果階段——采用不同的方式，讓公眾全過(guò)程參與。整個(gè)過(guò)程累計(jì)參與達(dá)到10余萬(wàn)人次，收到書(shū)面意見(jiàn)9917份，具體意見(jiàn)約2.5萬(wàn)條；其中近三成的非本地人也熱心參與到規(guī)劃中來(lái)。公眾參與的主要渠道有新聞媒體、規(guī)劃進(jìn)社區(qū)活動(dòng)、城市規(guī)劃網(wǎng)站、規(guī)劃展覽館、規(guī)劃宣傳資料等。從最終的效果來(lái)看，群眾積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，這些建議經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究、推敲后形成相關(guān)采納意見(jiàn)，如實(shí)反映在總體規(guī)劃修編的內(nèi)容中（徐明堯和陶德凱，2012）。

總之，城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要公共政策；同時(shí)也是一種優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提高資源空間配置效率的重要手段。公眾參與城市規(guī)劃，并將規(guī)劃與城市反貧困相結(jié)合，對(duì)于保障城市總體目標(biāo)和社會(huì)利益的最大化、保護(hù)弱勢(shì)群體具有重要意義。雖然參與式城市規(guī)劃在城市反貧困實(shí)踐中剛剛起步，但公眾在參與城市規(guī)劃實(shí)踐中逐步提高了參與熱情及能力，加強(qiáng)了政府與公眾間的溝通，對(duì)規(guī)劃的科學(xué)、合理制定以及抑制城市貧困的惡化起到了一定作用。

（三）中國(guó)城市參與式規(guī)劃存在的主要問(wèn)題

中國(guó)的參與式規(guī)劃實(shí)踐起步較晚，目前仍處于探索階段。其出現(xiàn)多是公眾在自身權(quán)益受損而以維權(quán)為目的的被動(dòng)參與；與此同時(shí)，政府作為規(guī)劃的主導(dǎo)者，也力求改變政府形象，減少社會(huì)矛盾，探索將公眾參與到城市規(guī)劃中來(lái)。但目前參與范圍、程度還較低?？傮w上看，中國(guó)在推進(jìn)城市參與式規(guī)劃方面存在的主要問(wèn)題是：

1.法律保障和體制建設(shè)方面有待完善

目前中國(guó)的《城市規(guī)劃編制條例》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然賦予了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，但缺乏具有可操作性的指南，對(duì)公眾參與的內(nèi)容、程度和范圍等也缺乏明確和可操作的規(guī)定。公眾參與多限于成文后的知曉，仍處于被迫參與階段，參與的形式仍停留在新聞發(fā)布會(huì)、規(guī)劃公示會(huì)、規(guī)劃展示會(huì)等“形式主義層面”（郝娟，2007）?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)行的法律制度不能為公民提供可靠的參與渠道，使公眾能夠有效地使用司法和行政程序，保護(hù)自身的合法權(quán)益和社會(huì)公眾利益（蔡定劍主編，2009）。

2.公眾參與能力有限，政府相關(guān)培訓(xùn)不足

受傳統(tǒng)觀念、體制和能力等多方面因素的影響，目前中國(guó)公眾參與城市規(guī)劃的意識(shí)普遍不足。同時(shí)，城市規(guī)劃涉及專(zhuān)業(yè)性的知識(shí)，由于政府對(duì)相關(guān)的培訓(xùn)、引導(dǎo)重視不足，導(dǎo)致公民自身的能力限制了其參與的程度，更不用說(shuō)受規(guī)劃影響的城市貧困群體了。其結(jié)果，最終能夠主動(dòng)參與城市規(guī)劃實(shí)踐的主要是少數(shù)精英階層和利益相關(guān)者。

3.公眾參與的組織機(jī)制缺失

由于公眾參與城市規(guī)劃相關(guān)法律制度不健全，公眾參與渠道不暢通、形式簡(jiǎn)單，加上公眾自身能力有限，沒(méi)能形成整合的力量，尚處于自發(fā)的個(gè)人行為階段，公眾參與對(duì)政策的影響甚微（曹建春，2012）。公眾參與若要達(dá)到?jīng)Q策階段，避免目前零散、隨意的狀態(tài)，就需要有一個(gè)穩(wěn)定有效的組織機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)構(gòu)來(lái)保證參與行為的正常進(jìn)行。但目前缺乏諸如受法律保護(hù)、且不受政府干預(yù)的正式的第三方組織能夠負(fù)責(zé)并代表公眾參與，由此影響了公眾參與城市規(guī)劃的有效性（郝娟，2007）。

4.公眾參與的范圍和程度有限

在城中村和棚戶(hù)區(qū)改造中，公眾參與大多停留在事后公示階段，很少參與到規(guī)劃的全過(guò)程。有的城市，為了趕進(jìn)度和追求高速度，甚至是邊規(guī)劃、邊開(kāi)發(fā)、邊建設(shè)，公眾參與規(guī)劃很難得到落實(shí)。在城市低保、社會(huì)救助、保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域，各城市編制的大多是政府主導(dǎo)型規(guī)劃，而且往往是計(jì)劃多于規(guī)劃，公眾參與程度十分有限。至今為止，中國(guó)城市還缺乏一個(gè)綜合性的反貧困規(guī)劃。

四、促進(jìn)城市參與式反貧困的思路和措施

貧困不僅限于物質(zhì)貧困，還在于缺乏良好的居住環(huán)境、權(quán)益保障、精神貧困等各方面。 從貧困居民生活所需來(lái)看，反貧困政策應(yīng)涉及就業(yè)、居住、社保和權(quán)益保障等諸多方面；從貧困類(lèi)型來(lái)看，城市貧困人群分為生理原因造成的老、弱、病、殘等，由于自身及社會(huì)原因缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)、能力的失業(yè)和下崗人群等，因此，城市反貧困應(yīng)在尊重貧困者不同需求的基礎(chǔ)上，因地制宜地實(shí)行多元化的策略。當(dāng)前，中國(guó)城市貧困問(wèn)題日益嚴(yán)重，呈現(xiàn)出主體多元化、階層分化，并表現(xiàn)出長(zhǎng)期化、固定化的趨勢(shì)（關(guān)信平，2003），而每年流入城市的大量農(nóng)民工和日益增多的老齡人口將成為中國(guó)未來(lái)城市新增貧困人口的兩類(lèi)主要人群。城市貧困格局的變化，需要各級(jí)政府在認(rèn)清城市貧困現(xiàn)狀、把握未來(lái)走向的前提下制定出有前瞻性的政策，創(chuàng)新思維，進(jìn)一步調(diào)整和完善城市反貧困戰(zhàn)略和政策，實(shí)行綜合性的城市貧困治理。在繼續(xù)完善以政府主導(dǎo)反貧困格局的前提下，尊重貧困者的多樣化需求，借鑒農(nóng)村參與式扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)造條件吸引社會(huì)力量、國(guó)際組織參與到城市反貧困活動(dòng)中來(lái)，走參與式反貧困的道路，探索形成具有可持續(xù)性的城市反貧困長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）建立科學(xué)的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系

當(dāng)前，中國(guó)各城市已經(jīng)建立了差別化的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)并非是真正意義上的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，目前中國(guó)的城市反貧困是“九龍治水”，民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等都出臺(tái)了許多政策來(lái)治理城市貧困，但至今為止中國(guó)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的城市反貧困政策，更缺乏一個(gè)城市貧困標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。隨著城市貧困問(wèn)題的日益凸顯，當(dāng)前很有必要建立一個(gè)統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，并從家庭收入、失業(yè)狀況、居住條件、權(quán)益保障、精神貧困等方面，構(gòu)建一個(gè)多維的城市貧困監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。貧困標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系的制定，是做好城市貧困人口統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)，制定科學(xué)的城市反貧困政策的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)然，國(guó)家確定的城市貧困線(xiàn)只是一個(gè)底限。由于中國(guó)地區(qū)差異較大，各個(gè)城市可以根據(jù)各自的物價(jià)和生活水平、財(cái)政實(shí)力以及貧困狀況，確定高于國(guó)家城市貧困線(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)和反貧困措施，由此推動(dòng)形成多維度、多層次、差異化的城市反貧困政策體系。國(guó)務(wù)院扶貧辦要適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)的變化，肩負(fù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)反貧困的重任，逐步把工作重點(diǎn)由農(nóng)村扶貧向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)反貧困轉(zhuǎn)變。

（二）借鑒農(nóng)村扶貧經(jīng)驗(yàn)，走參與式反貧困道路

中國(guó)的貧困狀況目前呈現(xiàn)出農(nóng)村貧困整體下降，而城市貧困逐步上升的態(tài)勢(shì)。由于對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題重視較早，在城市反貧困治理中，可以借鑒農(nóng)村反貧困中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，特別是參與式扶貧模式在農(nóng)村實(shí)踐中獲得的啟示：貧困主體的積極主動(dòng)參與、政府賦權(quán)于民是反貧困工作取得成效的基礎(chǔ)；在項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)督的全過(guò)程實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化的民主參與程序，激發(fā)貧困主體的自我發(fā)展能力。同時(shí)，目前中國(guó)城市化率雖然超過(guò)了50%，但城市化的質(zhì)量有待提升，關(guān)鍵是大量農(nóng)民工的市民化問(wèn)題。這一部分群體由于社會(huì)保障、公共服務(wù)等制度的跟進(jìn)遲滯，收入水平也整體低于城市職工，很可能成為城市貧困的重要構(gòu)成力量。為此，在城市貧困治理中，要充分調(diào)動(dòng)貧困主體的積極性，讓貧困主體、中間機(jī)構(gòu)、NGO和社會(huì)廣泛參與進(jìn)來(lái)，走參與式反貧困的道路，以增加貧困者的發(fā)展機(jī)會(huì)，增強(qiáng)貧困者的自我發(fā)展能力，提高反貧困資源的配置效率，推動(dòng)形成可持續(xù)的城市反貧困長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）以就業(yè)為導(dǎo)向，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中反貧困

反貧困的關(guān)鍵是增加貧困者就業(yè)的機(jī)會(huì)和能力。因而，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、能帶來(lái)穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是重要前提。但單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身并不能帶來(lái)反貧困效果，需要諸多因素的配合才能產(chǎn)生實(shí)效（Seipel，2003；王有捐，2002）。姚毅和王朝明（2010）的實(shí)證分析也表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧（主要指相對(duì)貧困）效果不會(huì)自動(dòng)出現(xiàn)。在實(shí)行以就業(yè)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)，反貧困政策的重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注貧困者人力資本和社會(huì)資本的投資，重視就業(yè)培訓(xùn)、教育補(bǔ)貼、營(yíng)養(yǎng)提升以及社區(qū)建設(shè)等；還需繼續(xù)完善收入分配制度，向低收入者傾斜，使得貧困者能真正享受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，縮小貧困者和非貧困者的收入差距。

（四）進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度

城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的完善，可以提高社會(huì)公平，增強(qiáng)貧困者抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力。其中低保被稱(chēng)為社會(huì)的最后一道安全網(wǎng)，有助于解除貧困者的后顧之憂(yōu)，保障勞動(dòng)力再生產(chǎn)的順利實(shí)現(xiàn)。隨著中國(guó)城市貧困狀況的凸顯及長(zhǎng)期化，今后應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，并妥善處理好城鄉(xiāng)社會(huì)保障的銜接問(wèn)題。首先，擴(kuò)大貧困扶持范圍，并逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步加大城鎮(zhèn)最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)等基本保障線(xiàn)的扶持力度，完善各項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)制度，逐步提高保障水平和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多層次的綜合救助體系。其次，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，向低收入者傾斜，特別是要將農(nóng)民工及尚未就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范圍，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。第三，應(yīng)關(guān)注一些特殊群體的貧困問(wèn)題，如老齡人口、貧困兒童、殘障人群等，開(kāi)發(fā)一批有針對(duì)性的扶貧項(xiàng)目。最后，還應(yīng)加快社會(huì)保障的立法進(jìn)程，完善有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的法律法規(guī)，使社會(huì)保障制度有法可依，推動(dòng)城市反貧困最終走上法制化的軌道（蔣貴凰，2011）。

（五）發(fā)揮參與式規(guī)劃在城市反貧困中的重要作用

城市貧困不僅表現(xiàn)在不同群體的構(gòu)成變化上，在居住上也會(huì)呈現(xiàn)出一定的空間形態(tài)差異。因此，在城市反貧困中，應(yīng)在重視貧困人群基本生活保障、物質(zhì)環(huán)境改善的同時(shí)，嘗試對(duì)地域性集中貧困進(jìn)行綜合治理，充分發(fā)揮參與式規(guī)劃在城市反貧困中的作用：以社區(qū)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、配套設(shè)施完善等實(shí)行綜合性貧困治理；尊重貧困主體需求，鼓勵(lì)貧困者參與到社區(qū)反貧困活動(dòng)中來(lái)，積累貧困者的社會(huì)資本，形成物質(zhì)扶貧與精神扶貧的同步推進(jìn)格局，減少排斥；而貧困社區(qū)整體環(huán)境的改善與提升，也會(huì)吸引社會(huì)力量的注入，形成反貧困的良性循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展，提高反貧困效益（袁媛和伍彬，2012）。畢竟，對(duì)諸如城中村和棚戶(hù)區(qū)之類(lèi)的貧困群體集中區(qū)，僅以推倒重建和改善物質(zhì)環(huán)境的方式不是減貧根本，還需要關(guān)注貧困者的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等根本性需求。

（六）建立多元化反貧困機(jī)制，提高城市反貧困政策效果

隨著中國(guó)逐步邁入城市型社會(huì)，當(dāng)前日益嚴(yán)重的城市貧困問(wèn)題，單靠政府自上而下的財(cái)政援助不可能完全得到有效解決。貧困主體多元化、貧困狀況差異化、社會(huì)階層分化的情況，使得政府不可能拋開(kāi)貧困主體的需求，采用單一的反貧困方式來(lái)解決所有的城市貧困問(wèn)題。而且政府反貧困政策在關(guān)注所有貧困群體的同時(shí)，有可能出現(xiàn)廣撒網(wǎng)，而失去針對(duì)性。為此，應(yīng)關(guān)注重點(diǎn)貧困對(duì)象，提高反貧困資源的利用效率；拓寬貧困者的利益表達(dá)渠道，提高反貧困項(xiàng)目供給與需求的匹配度；創(chuàng)造條件引導(dǎo)各種社會(huì)力量進(jìn)入，形成多元化的城市反貧困機(jī)制。同時(shí)，對(duì)反貧困政策的實(shí)施，應(yīng)制定一套可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，及時(shí)了解政策實(shí)施效果，并根據(jù)實(shí)際情況的變化對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)反貧困政策的動(dòng)態(tài)化跟蹤。這需要在加強(qiáng)政府部門(mén)自我監(jiān)督的同時(shí)，加大媒體、社會(huì)和貧困群體的聲音，以保證反貧困政策實(shí)施的客觀、公正，切實(shí)提高政策實(shí)施效果。

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（責(zé)任編輯 張亨明）

D035．5

：A

：1001－862X（2013）05－0009－009

本文為作者向中國(guó)國(guó)際扶貧中心與亞洲開(kāi)發(fā)銀行于2013年6月在江蘇宿遷聯(lián)合舉辦的“亞洲城市貧困與包容性城市國(guó)際政策研討會(huì)”提交的論文，是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)估與提升路徑研究》的階段性成果。

魏后凱（1963—），中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)、研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西部發(fā)展研究中心主任，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院城市發(fā)展與環(huán)境研究系主任、教授、博士生導(dǎo)師；王寧（1986—），中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士生。