楊 佶

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首416000）

政府信息公開(kāi)法律規(guī)范必須轉(zhuǎn)變視角*
——以公民憲政基本權(quán)利知情權(quán)為宗旨

楊 佶

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首416000）

知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，而政府信息公開(kāi)的效果反映了知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度?！墩畔⒐_(kāi)條例》并未確認(rèn)公民的知情權(quán)，而仍是以政府為中心，這導(dǎo)致了該條例在實(shí)踐中難以起到預(yù)期的良好效果。保障公民知情權(quán)才是政府信息公開(kāi)制度的核心價(jià)值，而其他功能都是附屬性的。應(yīng)當(dāng)摒棄其他類型的政府信息公開(kāi)的立法理念，以保障知情權(quán)為基本價(jià)值取向，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開(kāi)制度。

政府信息公開(kāi)；知情權(quán)；價(jià)值；立法目的

2012年，在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域發(fā)生了一系列引起社會(huì)熱議的事件。在陜西省安監(jiān)局原局長(zhǎng)楊達(dá)才被網(wǎng)絡(luò)曝光其佩戴多個(gè)名貴手表后，大學(xué)生劉艷峰向陜西省有關(guān)部門申請(qǐng)公開(kāi)楊達(dá)才的工資收入。“在2012年的秋天，諸多公眾事件中均出現(xiàn)這樣一群‘較真’的年輕人身影，如哈爾濱斷橋事件里的上海大學(xué)生雷闖；致信鐵道部的甘肅大學(xué)生黃煥婷，他們均希望政府部門公開(kāi)相關(guān)信息。隨后，廣州、重慶、湖北等地的大學(xué)生也就自己關(guān)心的問(wèn)題給政府提出相似的要求?！?然而，在這些事件中，很多政府部門以不屬于政府信息公開(kāi)范圍而對(duì)公開(kāi)的請(qǐng)求予以拒絕。被譽(yù)為“陽(yáng)光法案”的2007年《政府信息公開(kāi)條例》的頒布，以政府的“自我改革”的方式開(kāi)啟了政府信息公開(kāi)的歷史新幕。實(shí)際上，政府有效回應(yīng)公民的信息公開(kāi)申請(qǐng)從而公開(kāi)相關(guān)信息的實(shí)踐，在我國(guó)步履艱難。雖然完善政府信息公開(kāi)的各種技術(shù)性規(guī)定，有助于改善政府信息公開(kāi)，但是，我們?nèi)匀挥斜匾此肌墩畔⒐_(kāi)條例》的立法理念與價(jià)值，因?yàn)檎沁@些理念與價(jià)值指導(dǎo)著政府信息公開(kāi)的立法及其行政行為。

公民知情權(quán)及政府信息公開(kāi)其實(shí)是一個(gè)硬幣的兩面，他們之間是里與表、目的與手段、實(shí)質(zhì)與形式的關(guān)系。僅從字面意義上來(lái)理解，“知悉各種信息情報(bào)的權(quán)利”是知情權(quán)的最簡(jiǎn)單的定義。2對(duì)知情權(quán)的理解有廣義與狹義之分，不過(guò)，“知情權(quán)首先是一個(gè)公法概念，或者說(shuō)私法意義上的知情權(quán)起源于公法意義上的知情權(quán)?！?在公法上，知情權(quán)的權(quán)利主體是公民（法人或其他組織）4，而義務(wù)主體是公權(quán)力部門。有不少學(xué)者正是在“公民知情權(quán)”這一意義上使用狹義的知情權(quán)概念的。5知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。6通過(guò)梳理生效的有關(guān)政府信息公開(kāi)的46部地方政府規(guī)章和《政府信息公開(kāi)條例》的條文，筆者認(rèn)為我國(guó)政府信息公開(kāi)法律規(guī)范的立法目的并不是保障公民的知情權(quán)，而是規(guī)范政府行為、促進(jìn)依法行政。立法目的體現(xiàn)了立法的價(jià)值與理念。它“決定著條文的內(nèi)容、控制著整個(gè)法的價(jià)值指向和結(jié)構(gòu)安排”。7我國(guó)政府信息公開(kāi)法律規(guī)范的立法目的是否存在偏差？而這些偏差又從根本上決定了其實(shí)施效果，如果不對(duì)這些理念與價(jià)值進(jìn)行反思，政府信息公開(kāi)制度就難以完善及推進(jìn)。

一、我國(guó)現(xiàn)行政府信息公開(kāi)法律規(guī)范的立法目的探尋

（一）地方政府規(guī)章中的政府信息公開(kāi)目的：首要規(guī)范政府行為，其次兼顧保障公民知情權(quán)

實(shí)際上，中國(guó)推進(jìn)政府信息公開(kāi)的努力肇始于地方政府的改革，某些比較具有改革意識(shí)的地方政府，出于呼應(yīng)社會(huì)需求以及當(dāng)時(shí)加入WTO的需要，在國(guó)內(nèi)率先進(jìn)行了政府信息公開(kāi)的立法，制定了一批地方政府規(guī)章。從“法律圖書(shū)館”進(jìn)行檢索的結(jié)果看，第一個(gè)政府信息公開(kāi)的地方政府立法是2002年的《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，其第1條將政府信息公開(kāi)的立法目的定位為“為保障個(gè)人和組織的知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開(kāi)，增加行政活動(dòng)的透明度，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，從理念與價(jià)值上看，這無(wú)異于石破驚天之舉。從在“法律圖書(shū)館”進(jìn)行檢索的結(jié)果看，自2002年《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》制定以來(lái)，生效中的有關(guān)政府信息公開(kāi)的地方政府規(guī)章共有46部（檢索時(shí)間2012年6月）。從這些地方政府規(guī)章的第1條均規(guī)定了該規(guī)章的立法目的。由于立法目的是立法理念的體現(xiàn)，從內(nèi)容上看，我們可以將這些地方政府規(guī)章的理念分為以下幾個(gè)類型，并且統(tǒng)計(jì)出其數(shù)量。

地方政府規(guī)章所涵蓋的立法理念?數(shù)量（部）?規(guī)范政府行為（如提高政府工作的透明度，規(guī)范政府信息公開(kāi)工作，促進(jìn)依法行政）? ?保障公民知情權(quán)? ?保障行政相對(duì)人依法獲取政府信息? ?保障公民的其他權(quán)利（參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等）?（包括已規(guī)定知情權(quán)）?發(fā)揮政府信息的社會(huì)功能（如對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用）?未做規(guī)定（僅規(guī)定法律依據(jù)） ?

由于地方政府規(guī)章通常不只指明了一種立法目的，而是幾種目的的交錯(cuò)和綜合，因此，地方政府規(guī)章通常涵蓋了若干種立法理念。根據(jù)觀察，地方政府規(guī)章所涵蓋的立法理念包括：（1）規(guī)范政府行為，幾乎所有的地方政府規(guī)章都做出了此類的規(guī)定。（2）保障公民知情權(quán)。（3）保障行政相對(duì)人依法獲取政府信息，這主要是2007年之后頒布的地方政府規(guī)章沿用了《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定。（4）保障公民的其他權(quán)利，除了保障公民的知情權(quán)之外，通常是規(guī)定了公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（5）發(fā)揮政府信息的社會(huì)功能，如對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，做出此類規(guī)定的地方政府規(guī)章較少，而且基本都是在《政府信息公開(kāi)條例》頒布之后對(duì)它的模仿。此外，還有兩部地方政府規(guī)章未指明立法目的，僅僅規(guī)定了立法的依據(jù)。

（二）《政府信息公開(kāi)條例》：我國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容，頒布的核心動(dòng)力是促進(jìn)依法行政

作為行政法規(guī)的《政府信息公開(kāi)條例》頒布于2007年，其第1條規(guī)定了立法目的，即“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！睆膬?nèi)容上分解，2007年頒布的《政府信息公開(kāi)條例》的立法目的體現(xiàn)為三個(gè)方面：其一，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息；其二，規(guī)范政府行為；其三，發(fā)揮政府信息對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)作用。其中，《政府信息公開(kāi)條例》的立法目的雖然使用了“保障”的字眼，但是仍然很難說(shuō)這是規(guī)定了公民的權(quán)利，并且并未提及公民的知情權(quán)。與《政府信息公開(kāi)條例》相比，上述地方政府規(guī)章可謂是領(lǐng)先之舉。那么，為何《政府信息公開(kāi)條例》并未吸納之前制定的地方政府規(guī)章關(guān)于知情權(quán)的內(nèi)容呢？盡管我們無(wú)法得知立法者的具體想法，但是我們?nèi)匀豢梢詮慕陙?lái)的行政體制改革進(jìn)程中窺知一二。

1999年的憲法修正案首次將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”定為治國(guó)的基本方略。作為最為強(qiáng)大的公權(quán)力，政府的行政權(quán)的規(guī)范化無(wú)疑是建設(shè)法治國(guó)家的重要因素。為此，1999年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào)）指出，“依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分，在很大程度上對(duì)依法治國(guó)基本方略的實(shí)行具有決定性的意義。”這是中央政府首次在政府文件中提出“依法行政”這一概念。2004年，國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（國(guó)發(fā)[2004]10號(hào)），該文件提出，“適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)和依法治國(guó)的進(jìn)程，必須全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府?！边@也是中國(guó)政府首次從官方層面提出了“建設(shè)法治政府”的概念。其中，第10條即規(guī)定，“推進(jìn)政府信息公開(kāi)。除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)政府信息。對(duì)公開(kāi)的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公眾查閱政府信息提供便利條件?！痹谕甑摹秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2004]24號(hào)）中，國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)各個(gè)工作部門如何推進(jìn)依法行政進(jìn)行了工作布置，其第3條規(guī)定，“建立健全政府信息公開(kāi)制度，方便公眾對(duì)公開(kāi)的政府信息的獲取、查閱”，并規(guī)定由國(guó)務(wù)院辦公廳、法制辦、信息辦、信息產(chǎn)業(yè)部、財(cái)政部實(shí)施政府信息公開(kāi)。可見(jiàn)，推進(jìn)政府信息公開(kāi)，被中國(guó)政府視為行政體制改革，尤其是建設(shè)依法行政的法治政府的重要內(nèi)容。從我國(guó)行政體制改革的脈絡(luò)，尤其是近十年來(lái)推進(jìn)依法行政的軌跡來(lái)看，政府信息公開(kāi)其實(shí)是我國(guó)政府推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的組成部分。因此，規(guī)范政府權(quán)力，推進(jìn)依法行政實(shí)際上是我國(guó)政府信息公開(kāi)的核心動(dòng)因。

二、保障公民知情權(quán)是政府信息公開(kāi)的首要和核心制度價(jià)值

在政府信息公開(kāi)制度的立法中，強(qiáng)調(diào)依法行政，規(guī)范行政行為，當(dāng)然具有重大的意義。沒(méi)有這種立法行為，就難以想象在近幾年中可以不斷發(fā)生公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的行為。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府信息公開(kāi)立法中，強(qiáng)調(diào)依法行政，規(guī)范行政行為，在客觀上對(duì)于保障公民知情權(quán)是有積極意義的。但是，從理念上講，政府信息公開(kāi)法律規(guī)范立法的首要目的仍應(yīng)是保障公民的知情權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公民的賦權(quán)，以實(shí)現(xiàn)建立在公民知情權(quán)基礎(chǔ)上的對(duì)公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等的保障，并且使之能夠成為約束政府權(quán)力和建設(shè)民主政治的基礎(chǔ)。因此，盡管依法行政、規(guī)范政府行為與保障公民的知情權(quán)可以是兼容的，但是，這種兼容必須建立在對(duì)政府信息公開(kāi)制度的首要價(jià)值的體認(rèn)之上。就是說(shuō)，以保障公民知情權(quán)為首要價(jià)值的政府信息公開(kāi)制度，才能將兩者兼容起來(lái)并使之良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）不以公民知情權(quán)為政府信息公開(kāi)的主要目的，制度的法必然是管理性的而不是賦權(quán)性的

不以保障公民知情權(quán)為政府信息公開(kāi)法律規(guī)范立法的首要目的，其制度必然是管理性的而不是賦權(quán)性的。如果以保障公民知情權(quán)作為政府信息公開(kāi)法律規(guī)范立法的首要目的，則其制度就會(huì)呈現(xiàn)出賦權(quán)性的特征。

保障公民知情權(quán)的賦權(quán)性立法，其原理來(lái)自于人民主權(quán)的理論。按照近現(xiàn)代的憲政學(xué)說(shuō)，國(guó)家政權(quán)乃是為了人民而存在，國(guó)家的權(quán)力屬于全體人民所有。洛克指出，“人類天生是自由的，歷史的實(shí)證又證明世界上凡是在和平中創(chuàng)建的政府，都以上述基礎(chǔ)為開(kāi)端，并基于人民的同意而建立?！?聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》第21條第3款明確規(guī)定，“人民的意志是政府權(quán)力的基礎(chǔ)。”我國(guó)憲法第2條第1款亦規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！绷⒎?、行政等權(quán)力在終極意義上歸屬于人民，民意代表代表人民組成代議機(jī)關(guān)，制定法律，而行使行政權(quán)力的政府更是被視為接受人民的委托而對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行行政管理。作為接受人民委托行使行政權(quán)的政府，在對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行行政管理時(shí)必須秉持公開(kāi)透明的原則讓作為委托者的人民知曉政府信息，而作為主權(quán)者的人民有權(quán)了解這些政府信息。另一方面，盡管立法機(jī)關(guān)代表人民行使立法權(quán)，但是民意代表們也是接受人民的委托而行使立法權(quán)，他們有義務(wù)通過(guò)立法來(lái)滿足人民對(duì)政府信息的知情權(quán)。作為主權(quán)者的人民，有權(quán)擁有能夠滿足其知情權(quán)的政府信息公開(kāi)法律，而接受人民委托的立法者和政府有責(zé)任保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。作為主權(quán)者的人民，有權(quán)擁有能夠滿足其知情權(quán)的政府信息公開(kāi)法律，而接受人民委托的立法者和政府有責(zé)任保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在權(quán)利與權(quán)力的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，后者應(yīng)當(dāng)是對(duì)前者的保障，而前者是對(duì)后者的制約。由于信息的不對(duì)稱，政府對(duì)信息公開(kāi)的行使實(shí)際上有著相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)，如果沒(méi)有知情權(quán)的存在，則政府信息公開(kāi)行為就很難受到約束而具有較大的隨意性。無(wú)論是政府方面的“依法提供”，還是公民方面的“依法獲取”，如果缺乏知情權(quán)這一根據(jù)，政府信息公開(kāi)就會(huì)失去意義。

（二）政府信息公開(kāi)立法如果沒(méi)有保障公民的知情權(quán)，那么公民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)也就無(wú)法在立法中得到真正的體現(xiàn)

保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息并非對(duì)知情權(quán)的確認(rèn)。《政府信息公開(kāi)條例》雖然規(guī)定了“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，但是條文的重點(diǎn)實(shí)質(zhì)在于“依法獲取”，實(shí)際上并未確認(rèn)某項(xiàng)基本權(quán)利，公民如何獲取政府信息，實(shí)際上仍掌握在立法者所立的法以及政府手里。盡管《政府信息公開(kāi)條例》并沒(méi)有確認(rèn)公民的知情權(quán)和其他權(quán)利，但是，如上所述，有不少地方政府規(guī)章反而在規(guī)定了公民的知情權(quán)之外，還明確規(guī)定了公民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而使政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的公民權(quán)利能夠形成一個(gè)有機(jī)的鏈條。對(duì)于公民的參與權(quán)，監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有知情權(quán)的存在，這些權(quán)利就根本不可能行使。由于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“信息不對(duì)稱”，信息更多地掌握在政府手中，而公民所能夠掌握的信息明顯要少得多?！罢c公眾之間的信息不均勻分布主要表現(xiàn)為作為最大公共信息資源的控制者，政府利用自身的信息優(yōu)勢(shì)地位壟斷信息的傳播，實(shí)施追求自身利益最大化的目標(biāo)，而公眾則處于信息弱勢(shì)地位，難以獲得政府信息，最終可能會(huì)導(dǎo)致其他權(quán)益受損?！?如果公民不掌握比較完整的信息，不僅無(wú)法參與對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理，而且政府也會(huì)容易失去監(jiān)督，滋生腐敗。因此，公民的知情權(quán)是參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等其他權(quán)利能夠得以行使的前提。如果政府信息公開(kāi)立法沒(méi)有保障公民的知情權(quán)，那么公民的其他權(quán)利也就無(wú)法在立法中得到真正的體現(xiàn)。只有確認(rèn)公民知情權(quán)，才能讓公民能夠?qū)φ畔⒌墓芾磉M(jìn)行參與和監(jiān)督，公民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)才能在立法中得到真正的體現(xiàn)。

（三）沒(méi)有公民知情權(quán)的保障就難以制約政府權(quán)力，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開(kāi)法律規(guī)范是民主政治的基礎(chǔ)

規(guī)范政府行為系對(duì)行政的管理和規(guī)制，而非對(duì)公民知情權(quán)的直接保障。《政府信息公開(kāi)條例》雖然規(guī)定了“提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政”，但這是對(duì)政府的要求，其著力點(diǎn)仍在于法治政府的建設(shè)。盡管這對(duì)公民權(quán)利的保障有正面的影響，但是在未先行確認(rèn)某項(xiàng)基本權(quán)利的情況下，政府工作透明度的提高只是相對(duì)的，仍然可能導(dǎo)致大量的政府信息基于種種理由而無(wú)法公開(kāi)。正如有學(xué)者所指出的，把人民主權(quán)和知情權(quán)歸結(jié)起來(lái)就是，公民有獲得政府信息的權(quán)利，政府信息公開(kāi)時(shí)政府必須履行的義務(wù)。10缺乏知情權(quán)保障的法律，就會(huì)演變成限制公民獲取政府信息，或者擴(kuò)張政府在政府公開(kāi)上的裁量權(quán)的法律，這樣就會(huì)與政府信息的本來(lái)目的背道而馳。相反，建基于保障公民知情權(quán)的基本價(jià)值理念基礎(chǔ)上的政府信息公開(kāi)立法，使知情權(quán)成為政府信息公開(kāi)的依據(jù)，才是政府信息公開(kāi)制度的準(zhǔn)確定位。

從宏觀的角度上講，知情權(quán)對(duì)于政府信息公開(kāi)的意義還在于其對(duì)于民主政治的價(jià)值?！懊裰鞯纳鐣?huì)應(yīng)當(dāng)是有利于公眾參與的社會(huì)。只有政府讓公眾了解政府的信息，公眾才能有效地參與社會(huì)管理?！?1有學(xué)者從民主政治的角度解讀政府信息公開(kāi)的價(jià)值，認(rèn)為政府信息公開(kāi)的最核心的價(jià)值追求是強(qiáng)化民主政治，而其他功能性的作用只能歸屬于附屬價(jià)值。12我國(guó)憲法第2條所規(guī)定的人民“管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，實(shí)際上隱含了公民的知情權(quán)，亦即管理必須包括對(duì)信息的管理，否則就談不上對(duì)其他國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理。毫無(wú)疑問(wèn)，依法行政、建設(shè)法治政府是民主政治的一部分，但是所依之法必須是保障公民權(quán)利之法，這樣的依法行政才具有真正的意義。民主政治的精髓不僅在于多數(shù)決，還在于保障權(quán)利與制約權(quán)力，而這一切的基礎(chǔ)都是公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。只有公民具有知情權(quán)，公民才能知曉他們的權(quán)利，知曉他們所有權(quán)獲取的政府信息，才能有效地參與到對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理中去，才能實(shí)現(xiàn)公共生活的民主化。

三、規(guī)范政府行為并非政府信息公開(kāi)法律制度的主要目的

一項(xiàng)法律制度總有其首要的價(jià)值和目標(biāo)，而如果其制度僅僅是圍繞著其他的價(jià)值和目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)的話，則無(wú)疑會(huì)削弱其應(yīng)有的首要價(jià)值和目標(biāo)的重要性。我國(guó)的政府信息公開(kāi)立法，在實(shí)踐中之所以未能達(dá)到良好的效果就是因?yàn)槠湓谥饕康牡恼J(rèn)知上出了問(wèn)題。例如，諸多公民向政府申請(qǐng)的信息公開(kāi)屢屢遭到政府的拒絕，即是與政府信息公開(kāi)立法系以規(guī)范政府行為為側(cè)重點(diǎn)離不開(kāi)。前述一些大學(xué)生申請(qǐng)公民官員的工資而遭到有關(guān)的政府部門以不屬于公開(kāi)范圍而拒絕即是典型的例子，而這里的邏輯正是：“依法”不予公開(kāi)正是“政府依法行政”的結(jié)果。雖然“依法行政，規(guī)范政府行為”的提出促進(jìn)了公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，但是要讓規(guī)范政府行為真正兼容于保障公民知情權(quán)，政府信息公開(kāi)制度就不能側(cè)重于前者而必須側(cè)重于后者。否則，從實(shí)踐上看，就會(huì)造成政府部門反而以“依法行政”為由而拒絕公開(kāi)信息的情況。前述的諸多例子即是例證。規(guī)范政府行為并非政府信息公開(kāi)法律制度的主要目的，相比起保障公民知情權(quán)來(lái)說(shuō)，規(guī)范政府行為，促進(jìn)依法行政在政府信息公開(kāi)法律制度中居于次要的位置，這是建立在保障公民知情權(quán)的前提下的。

（一）維護(hù)自身權(quán)益是公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的直接動(dòng)力

公民知情權(quán)的主要功能是維護(hù)公民自身的合法權(quán)益，而維護(hù)公民自身的合法權(quán)益恰恰是公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的直接動(dòng)力。在實(shí)踐中，公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的動(dòng)因無(wú)非兩種：一種是公民在社會(huì)生活中直接遇到了所需要的政府信息，另一種是雖然目前暫不需要，但是在社會(huì)生活中又可能隨時(shí)需要到政府的某項(xiàng)信息，而這恰恰又是其他公民所需要的。無(wú)論哪種情形，公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的直接動(dòng)力都是為了維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，政府信息公開(kāi)立法就必須厘定主次，以保障公民知情權(quán)為主，以規(guī)范政府權(quán)力為次。

（二）通過(guò)規(guī)范政府行為來(lái)保護(hù)公民權(quán)益不具有直接性

規(guī)范政府行為只能對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)起到間接的作用，畢竟政府權(quán)力行使的效果如何，還要看如何規(guī)范，所依何法。能夠直接對(duì)公民權(quán)益起到保障作用的，乃是賦權(quán)性的立法，授予公民以權(quán)力并且保障公民有實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的渠道。而規(guī)范政府權(quán)力乃是對(duì)公民權(quán)利的間接保障，它本身是對(duì)政府權(quán)力的約束，而公民知情權(quán)的直接實(shí)現(xiàn)，主要還是要靠打通公民申請(qǐng)政府信息的渠道。

（三）規(guī)范政府行為可以通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)

規(guī)范政府行為可以通過(guò)多種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府信息公開(kāi)立法只是其中的一種。規(guī)范政府行為本來(lái)就是行政法的目標(biāo)之一，行政法的諸多領(lǐng)域，如行政處罰、行政許可、行政復(fù)議、行政征收等領(lǐng)域，都需要有立法來(lái)進(jìn)行規(guī)范，而行政訴訟法更是對(duì)政府權(quán)力的約束。因此，對(duì)政府行為的規(guī)范就通過(guò)多種法律和法規(guī)，并且通過(guò)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，而政府信息公開(kāi)立法只是其中的一種法律規(guī)范，政府信息公開(kāi)也只是規(guī)范政府行為的一種途徑。

（四）以規(guī)范政府行為為首要目的會(huì)忽視對(duì)公民知情權(quán)的救濟(jì)

如果以規(guī)范政府行為為首要目的，就會(huì)忽視對(duì)公民知情權(quán)的全面法律救濟(jì)，而變成了僅僅是對(duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)而已。權(quán)利的存在是救濟(jì)的前提，如果公民權(quán)利受到侵犯，那么法律就需要為公民提供多方面的救濟(jì)渠道，例如，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，還可以提起行政訴訟。但是，如果法律僅僅是規(guī)范行政行為，則法律僅可能設(shè)定問(wèn)責(zé)的規(guī)則，但是這未必與公民權(quán)利相關(guān)，因?yàn)楣裎幢啬軌蛴蟹ǘǖ耐緩綄?duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。所以，規(guī)范政府行為應(yīng)當(dāng)讓位于保障公民知情權(quán)而成為次要的目標(biāo)。

四、構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開(kāi)法律制度是未來(lái)必須改革的方向

（一）政府信息公開(kāi)法律規(guī)范立法目的的偏差：以依法行政為重心而非以保障公民知情權(quán)為重心

如上所述，《政府信息公開(kāi)條例》制定的核心動(dòng)力首先是規(guī)范政府行為，促進(jìn)依法行政，其次才是保障公民獲取信息的權(quán)利，并且后者的意味也是比較模糊的。同時(shí)，關(guān)于政府信息公開(kāi)的地方政府規(guī)章，雖然也有不少將保障公民知情權(quán)置于重要位置，但是大多數(shù)還是以規(guī)范政府行為為主，尤其是在《政府信息公開(kāi)條例》制定之后更是如此。因此，我國(guó)政府信息公開(kāi)法律規(guī)范的立法目的實(shí)際上出現(xiàn)了一定的偏差，即沒(méi)有將保障公民的知情權(quán)至于首要的位置，而是優(yōu)先規(guī)范政府行為，其次才在一定程度上兼顧保障公民的知情權(quán)。但是，“規(guī)范政府行為，依法行政”并不等同于保障公民的知情權(quán)，其要害就在于所依之法如何。如果所依之法是保障公民知情權(quán)的話，那么政府信息公開(kāi)立法就能起到保障公民知情權(quán)的作用；反之，如果所依之法并未保障公民知情權(quán)或者保障不足，則政府信息公開(kāi)立法就滿足不了保障公民知情權(quán)的需要。政府信息公開(kāi)領(lǐng)域當(dāng)前實(shí)踐的艱難，與政府信息公開(kāi)法律規(guī)范立法目的的這種偏差有著密切的關(guān)系。

1.以依法行政為重心取代對(duì)公民權(quán)利的保障

從《政府信息公開(kāi)條例》的立法目的上看，它所反映的價(jià)值乃是圍繞著依法行政及建設(shè)法治政府的目標(biāo)而進(jìn)行的?！疤岣哒ぷ鞯耐该鞫?，促進(jìn)依法行政”是依法行政的直接表述，“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”的著力點(diǎn)仍在于“依法獲取”，實(shí)際上也是依法行政的一個(gè)側(cè)面，而政府信息對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)作用所突出的仍是政府。因此，可以認(rèn)為，《政府信息公開(kāi)條例》的立法理念仍然是以政府為重心的。的確，依法行政不等于直接保障公民權(quán)利，但是能夠從依法行政進(jìn)一步推導(dǎo)出條例的目的可以延伸到保障公民的知情權(quán)呢？從條例的立法目的條款來(lái)看，顯然無(wú)法直接推導(dǎo)出對(duì)公民知情權(quán)的保障，因而，我們必須把眼光擴(kuò)大到條例的正文中。遍查《政府信息公開(kāi)條例》的全文，我們僅能從第14條4款13查到“權(quán)利”一詞一次，另在第25條第2款14查到“有權(quán)”一詞兩次。此外，還在全文查得“可以”一詞十一次，但其中六次主語(yǔ)為政府，僅五次主語(yǔ)為申請(qǐng)人。因此，從條例正文的內(nèi)容上看，條例對(duì)公民權(quán)利的保障也顯得不夠，而重心還是在政府的行政權(quán)上?！墩畔⒐_(kāi)條例》的價(jià)值理念之重心放在政府之上，這與以公民權(quán)利為重心的立法理念還有存在顯著區(qū)別。

2.依法行政難以有效保障公民知情權(quán)

事實(shí)上，保障公民知情權(quán)不同等于依法行政，依法行政也并不意味著保障公民的知情權(quán)。我們應(yīng)當(dāng)肯定依法行政理念的積極作用，但如果依法行政并非以保障公民權(quán)利為前提，那么這種對(duì)政府行為所進(jìn)行的規(guī)范就可能僅僅偏離了正當(dāng)?shù)姆较?，即保障公民?quán)利的方向。因?yàn)?，未以保障公民?quán)利為前提的依法行政，其所依之法就不是以公民權(quán)利為重心的法，而可能是以政府為重心的法。在這種情況下，無(wú)論如何依法行政，只要“法”的方向有偏差，依法行政的效果都會(huì)對(duì)公民不利。

其一，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息并非對(duì)知情權(quán)的確認(rèn)。《政府信息公開(kāi)條例》雖然規(guī)定了“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，但是條文的重點(diǎn)實(shí)質(zhì)在于“依法獲取”，實(shí)際上并未確認(rèn)某項(xiàng)基本權(quán)利，公民如何獲取政府信息，實(shí)際上仍掌握在立法者所立的法以及政府手里。

其二，規(guī)范政府行為系對(duì)行政的規(guī)制，而非對(duì)公民知情權(quán)的直接保障。《政府信息公開(kāi)條例》雖然規(guī)定了“提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政”，但這是對(duì)政府的要求，其著力點(diǎn)仍在于法治政府的建設(shè)。盡管這對(duì)公民權(quán)利的保障有正面的影響，但是在未先行確認(rèn)某項(xiàng)基本權(quán)利的情況下，政府工作透明度的提高只是相對(duì)的，仍然可能導(dǎo)致大量的政府信息基于種種理由而無(wú)法公開(kāi)。

其三，政府信息對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)作用與保障公民知情權(quán)在價(jià)值取向上不屬于同一位階，是一種次要的作用。保障公民知情權(quán)，是對(duì)公民權(quán)利的確認(rèn)和保障，是更為根本的價(jià)值，而發(fā)揮政府信息對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)作用僅僅是一種客觀上的功效，而這種服務(wù)作用是公民權(quán)利得到保障的結(jié)果，是一種延伸的作用。

（二）權(quán)利保障型政府信息公開(kāi)制度的完善措施

我國(guó)的政府信息公開(kāi)立法仍然是偏重于以依法行政為重心的立法理念，而保障公民知情權(quán)的理念僅僅是附屬性的，而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)的理念則法律意義不大。欠缺公民權(quán)利的政府信息公開(kāi)制度是有缺陷的，它使政府信息公開(kāi)的運(yùn)作失去了一個(gè)中心點(diǎn)，即政府信息究竟是為何而公開(kāi)。從立法目的到條文內(nèi)容及其相互間的邏輯關(guān)系看，《政府信息公開(kāi)條例》的立法目的及其價(jià)值取向均存在不足，應(yīng)當(dāng)以“保障公民權(quán)利”為重心取代以“依法行政”為重心，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開(kāi)制度。

1.明確權(quán)利主體的無(wú)限性

應(yīng)當(dāng)去除套在申請(qǐng)人身上的枷鎖，明確權(quán)利主體的無(wú)限性。確立權(quán)利主體是構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開(kāi)制度的前提，而相對(duì)應(yīng)的，確立了權(quán)利主體也就確立了相應(yīng)的義務(wù)主體。政府信息公開(kāi)的權(quán)利主體所涉及的問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：其一是是否十分明確地確立了權(quán)利主體；其二是權(quán)利主體的范圍如何。前者涉及政府信息公開(kāi)立法的價(jià)值取向，后者則涉及在具備該種價(jià)值取向之后的立法質(zhì)量。有學(xué)者指出，我國(guó)現(xiàn)有政府信息公開(kāi)立法關(guān)于信息公開(kāi)權(quán)利主體的范圍界定規(guī)定得比較模糊。例如，當(dāng)時(shí)的《政府信息公開(kāi)條例（草案）》第5條規(guī)定，“政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公民、法人或其他組織平等提供政府信息?！?5又如，有學(xué)者起草的《中華人民共和國(guó)行政公開(kāi)法（專家建議稿）》第2條第1款（信息自由原則）規(guī)定：“任何公民、法人或其他組織均有權(quán)依法向行政公開(kāi)義務(wù)人獲得行政信息，了解與自己有關(guān)的行政行為的真實(shí)情況。”16然而，“草案“的該條規(guī)定在正式通過(guò)的《政府信息公開(kāi)條例》中卻沒(méi)有出現(xiàn)，更沒(méi)有“專家建議稿”的表述，反而在第13條中規(guī)定了“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！边@相當(dāng)于給公民、法人和其他組織等權(quán)利主體套上了“據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的條件。相比之下，不少地方政府規(guī)章卻徑直使用了“權(quán)利人”或者“權(quán)利”的表述，例如，最早的《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》（2002年）第4條即規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權(quán)的組織是公開(kāi)義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)依法履行公開(kāi)政府信息的義務(wù)。個(gè)人和組織是公開(kāi)權(quán)利人，依法享有獲取政府信息的權(quán)利?！庇秩?，新近的《貴陽(yáng)市政府信息公開(kāi)規(guī)定》（2011年）第8條規(guī)定：“自然人、法人和其他組織（以下統(tǒng)稱‘權(quán)利人’）依照國(guó)家法律、法規(guī)和本規(guī)定，享有獲取和利用政府信息的權(quán)利?！贝颂帍街笔褂昧恕皺?quán)利人”和“權(quán)利”的表述。

有關(guān)權(quán)利主體的規(guī)定“是信息公開(kāi)制度的核心?！比毡尽缎畔⒐_(kāi)法》第3條對(duì)此作出了規(guī)定：“任何人都可以依據(jù)本法的規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)（……）請(qǐng)求公開(kāi)該行政機(jī)關(guān)擁有的行政文件”。因此，公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)的主體具有“無(wú)限性”。17根據(jù)美國(guó)的信息自由法，“任何人”均可以提出信息申請(qǐng)，包括個(gè)人（包括外國(guó)公民）、合伙、公司、協(xié)會(huì)、外國(guó)與國(guó)內(nèi)的政府機(jī)關(guān)?！叭魏稳恕币部梢酝ㄟ^(guò)律師或者其他代理人提出信息申請(qǐng)。18相比之下，我國(guó)政府信息公開(kāi)立法的權(quán)利主體相對(duì)模糊，應(yīng)明確權(quán)利主體的無(wú)限性，即任何自然人、法人和其他組織都是政府信息公開(kāi)的權(quán)利主體，這一無(wú)限性并不應(yīng)當(dāng)有例外，亦即犯罪嫌疑人和服刑犯在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的權(quán)利也不能被剝奪。19

2.概括規(guī)定公開(kāi)范圍并明確列舉不予公開(kāi)范圍

應(yīng)當(dāng)拓寬信息公開(kāi)的范圍，其途徑是概括規(guī)定公開(kāi)的范圍，而明確列舉不予公開(kāi)的范圍。權(quán)利保障型的政府信息公開(kāi)制度，應(yīng)當(dāng)貫徹“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的原則，這也是世界各國(guó)對(duì)于政府信息公開(kāi)所普遍遵循的原則。盡管《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定了政府信息公開(kāi)以及不應(yīng)公開(kāi)的范圍，但是，從條文的表述看，條例并沒(méi)有完全貫徹“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”?！墩畔⒐_(kāi)條例》第7條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要批準(zhǔn)的，未經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)布?！钡?條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！睏l例第9-12條以列舉方式公開(kāi)了政府信息公開(kāi)的范圍，然而卻在第14條規(guī)定了不得公開(kāi)的范圍，即涉及“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”。其主要的問(wèn)題在于：

其一，以列舉的方式規(guī)定政府信息公開(kāi)的范圍，而以概括的方式規(guī)定不公開(kāi)的范圍，這實(shí)際上與“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”存在一定的差距。條例的這種立法模式使政府能夠在模糊地位擴(kuò)張其自有裁量權(quán)，從而容易使政府信息公開(kāi)的實(shí)施效果打上折扣。由于“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的宗旨在于盡量做到公開(kāi)的最大化，因而信息公開(kāi)的范圍應(yīng)當(dāng)主要以概括式為宜，因?yàn)楦爬ㄊ降囊?guī)定可以盡量擴(kuò)大公開(kāi)的范圍。在這里可以分成兩類：對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息來(lái)說(shuō)，立法應(yīng)當(dāng)采取列舉的方式，以便對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息之外的其他信息，公眾有權(quán)申請(qǐng)公開(kāi)，亦即依申請(qǐng)公開(kāi)的信息，應(yīng)當(dāng)采用概括式的方式予以規(guī)定，以盡量擴(kuò)大公開(kāi)的范圍，保障公民知情權(quán)。

其二，在政府信息公開(kāi)與保守國(guó)家秘密之間，政府信息公開(kāi)經(jīng)常會(huì)讓位于保密的規(guī)定?！墩畔⒐_(kāi)條例》對(duì)信息公開(kāi)的例外必須與《保守國(guó)家秘密法》（以下簡(jiǎn)稱《保密法》）想銜接。有學(xué)者指出，《保密法》強(qiáng)調(diào)的是保密而不是公開(kāi)，《保密法》的規(guī)定過(guò)于寬泛，政府權(quán)力過(guò)大，就可以把不愿意公開(kāi)的信息定位秘密。20還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明細(xì)在政府信息公開(kāi)中不予以公開(kāi)的國(guó)家秘密信息。21的確，如果對(duì)不公開(kāi)的例外情形的規(guī)定過(guò)于概括和寬泛，就容易造成政府部門以保密為由而拒絕公開(kāi)信息，因此，對(duì)不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的情形予以明確的列舉，是比較恰當(dāng)?shù)淖龇ā?/p>

3.設(shè)立專門信息委員會(huì)以疏通行政救濟(jì)渠道

無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利。以公民知情權(quán)來(lái)看待政府信息公開(kāi)，救濟(jì)渠道對(duì)于知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)就顯得十分重要?！霸趯?shí)踐層面，信息公開(kāi)法律制度的不健全集中表現(xiàn)為政府執(zhí)行信息公開(kāi)時(shí)的人治環(huán)境，在各種救濟(jì)手段中，司法審查，即訴訟被認(rèn)為是最權(quán)威的救濟(jì)機(jī)制?？v觀世界各國(guó)信息立法和司法實(shí)踐，大多國(guó)家在信息公開(kāi)的執(zhí)行上面都納入了司法審查手段，以修正行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的不作為?！?2但是對(duì)于行政復(fù)議來(lái)說(shuō)，由于復(fù)議的對(duì)象本來(lái)就是政府不予公開(kāi)的信息，而這與行政復(fù)議的當(dāng)事人參與制度來(lái)說(shuō)是存在內(nèi)在的邏輯矛盾的，因此傳統(tǒng)的行政復(fù)議渠道并無(wú)法滿足對(duì)公民知情權(quán)的救濟(jì)。而傳統(tǒng)的行政訴訟程序也會(huì)遇到類似的問(wèn)題，例如與公開(kāi)審理的矛盾，以及與當(dāng)事人參與的矛盾。因而，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開(kāi)制度，就必須建立特殊的信息公開(kāi)救濟(jì)制度。

由于政府信息公開(kāi)正義內(nèi)容的特殊性，國(guó)外設(shè)立了不同的救濟(jì)制度，如德國(guó)樹(shù)立了區(qū)別對(duì)待公權(quán)力機(jī)關(guān)和市場(chǎng)主體的信息行為的立法模式。23以及很多英聯(lián)邦國(guó)家采用獨(dú)立信息專員制度，它是解決信息公開(kāi)爭(zhēng)議的非司法程序制度，在行政救濟(jì)之后的非司法救濟(jì)程序中發(fā)揮作用。而專門信息委員會(huì)制度是指在政府內(nèi)部設(shè)立的、由專家和部門信息官員組成的委員會(huì)，專門處理信息公開(kāi)申請(qǐng)人不服政府信息公開(kāi)機(jī)關(guān)不予公開(kāi)信息決定的行政爭(zhēng)議申訴問(wèn)題，或?yàn)樾畔⒐_(kāi)申請(qǐng)人提供信息相關(guān)問(wèn)題咨詢的制度。24這種屬于行政救濟(jì)性質(zhì)的專門機(jī)構(gòu)獨(dú)立于被申請(qǐng)公開(kāi)的政府部門，有助于保證救濟(jì)的相對(duì)公正。鑒于我國(guó)的行政傳統(tǒng)，設(shè)立專門的政府信息公開(kāi)委員會(huì)以保障公民知情權(quán)是比較合適的選擇。我國(guó)可以考慮將政府信息公開(kāi)和個(gè)人信息保護(hù)兩領(lǐng)域的管理機(jī)構(gòu)合二為一，設(shè)立一個(gè)信息保護(hù)委員會(huì)。25委員會(huì)獨(dú)立于各政府部門，直接隸屬于全國(guó)人大，由專家和信息管理官員組成，其職責(zé)是對(duì)行政復(fù)議中存在爭(zhēng)議的政府信息進(jìn)行審查以決定是否應(yīng)予公開(kāi)。當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人所申請(qǐng)的信息不應(yīng)公開(kāi)時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)自動(dòng)將案件提交政府信息公開(kāi)委員會(huì)進(jìn)行審查，以決定是否公開(kāi)。這樣有利于防止部門利益，保障公民知情權(quán)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的制定和實(shí)施，客觀上促進(jìn)了公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，客觀上對(duì)公民知情權(quán)有所促進(jìn)和保障。但是，由于其主要價(jià)值理念和目標(biāo)仍然是以“依法行政，規(guī)范政府行為”為主的，這造成實(shí)踐上政府部門以“依法行政”為由而對(duì)公民的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)不予公開(kāi)的邏輯悖論。這與立法上的價(jià)值目標(biāo)的偏差是密切相關(guān)的。政府信息公開(kāi)制度的出發(fā)點(diǎn)和歸宿應(yīng)當(dāng)是對(duì)公民權(quán)利的保障，這些公民權(quán)利應(yīng)是以知情權(quán)為中心，包括參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的一系列權(quán)利。立法目的是對(duì)立法理念的反映，我國(guó)不少關(guān)于政府信息公開(kāi)的地方政府規(guī)章確認(rèn)了公民知情權(quán)及其他權(quán)利，但是，從總體上講，我國(guó)的政府信息公開(kāi)立法仍然是以行政機(jī)關(guān)為重心的，其價(jià)值理念尚缺乏對(duì)公民知情權(quán)的重視，這影響了立法的內(nèi)容以及對(duì)知情權(quán)的保障效果和信息公開(kāi)的質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)摒棄其他類型的政府信息公開(kāi)的立法理念，以保障知情權(quán)為基本價(jià)值取向，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開(kāi)制度。

注：

1雷磊、梁建強(qiáng)、蘇嘉鵬：《勇氣來(lái)自寬容——熱點(diǎn)事件中的年輕建言者》，載《南方周末》2012年10月11日A8版。該文報(bào)道了2012年以來(lái)發(fā)生，因公眾熱議的事情而引發(fā)的大學(xué)生向有關(guān)政府部門申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)信息的事件。這些事件引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和多家媒體的報(bào)道。

2何生根：《知情權(quán)屬性之學(xué)理研究》，《法律科學(xué)》2005年第5期。

3王平正：《公法意義上的知情權(quán)解讀》，《河北法學(xué)》2007年第7期。

4下文用“公民知情權(quán)”來(lái)簡(jiǎn)稱“公民、法人和其他組織的知情權(quán)“。

5邵春霞：《公民知情權(quán)：和諧社會(huì)的合法性基礎(chǔ)》，《政治與法律》2007年第3期。

6 “知情權(quán)是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利?！保◤埈偅骸墩搼椃▽W(xué)視野下的知情權(quán)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第5期。）又有學(xué)者徑直認(rèn)為，“知情權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)?！保ǘ配摻ǎ骸吨闄?quán)制度比較研究——當(dāng)代國(guó)外權(quán)利立法的新動(dòng)向》，《中國(guó)法學(xué)》1993年第2期。）

7黃學(xué)賢、雷娟：《〈政府信息公開(kāi)條例〉立法目的之檢討》，《浙江學(xué)刊》2012年第1期。

8[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)，商務(wù)印書(shū)館1964年版，第64頁(yè)。

9王少輝：《邁向陽(yáng)光政府——我國(guó)政府信息公開(kāi)制度研究》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第12頁(yè)。

10石國(guó)亮：《國(guó)外政府信息公開(kāi)探索與借鑒》，中國(guó)言實(shí)出版社2011年版，第4頁(yè)。

11張明杰：《開(kāi)放的政府——政府信息公開(kāi)法律制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第59頁(yè)。

12涂四溢：《<政府信息公開(kāi)條例>的價(jià)值缺陷》，《行政法學(xué)研究》2010年第1期。

13《政府信息公開(kāi)條例》第14條4款用了“權(quán)利人”一詞，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)?！?/p>

14《政府信息公開(kāi)條例》第25條第2款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)提供的與其自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確的，有權(quán)要求該行政機(jī)關(guān)予以更正。該行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)更正的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)更正的行政機(jī)關(guān)處理，并告知申請(qǐng)人?！?/p>

15王少輝：《邁向陽(yáng)光政府——我國(guó)政府信息公開(kāi)制度研究》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第40頁(yè)。

16《行政公開(kāi)制度研究》課題組：《中華人民共和國(guó)行政公開(kāi)法（專家建議稿）》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版》2004年第6期。

17朱芒：《開(kāi)放型政府的法律理念和實(shí)踐——日本信息公開(kāi)制度》（上），載《環(huán)球法律評(píng)論》2002年秋季號(hào)。

18周漢華：《美國(guó)政府信息公開(kāi)制度》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2002年秋季號(hào)。

19根據(jù)《刑法》第54條的規(guī)定，剝奪政治權(quán)利是指剝奪以下權(quán)利：（一）選舉權(quán)和被選舉權(quán)；（二）言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利；（三）擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利；（四）擔(dān)任國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利。因此，知情權(quán)并不屬于《刑法》中政治權(quán)利的范疇，并不能被剝奪。

20張明杰：《開(kāi)放的政府——政府信息公開(kāi)法律制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第203頁(yè)。

21包括：有關(guān)國(guó)防和國(guó)家安全的信息、有關(guān)國(guó)家重大外交禮儀的信息、正在制定中的有關(guān)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策信息、有關(guān)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的保密信息。參見(jiàn)王少輝：《邁向陽(yáng)光政府——我國(guó)政府信息公開(kāi)制度研究》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第108-109頁(yè)。

22何四海：《媒體視野中的政府信息公開(kāi)———兼評(píng)《政府信息公開(kāi)條例》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第3期。

23楊佶：《域外個(gè)人信息保護(hù)立法模式比較研究——以美德為例》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》2012年第6期。

24石國(guó)亮：《國(guó)外政府信息公開(kāi)探索與借鑒》，中國(guó)言實(shí)出版社2011年版，第175-177頁(yè)。

25楊佶：《論個(gè)人信息的法律保護(hù)》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。

（責(zé)任編輯：）

A

1005-9512（2013）02-

楊佶，吉首大學(xué)講師。

*本文系湖南省教育廳課題《我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法疑難問(wèn)題研究》（11C1019）資助項(xiàng)目。