袁達松 盧伊麗

（北京師范大學法學院，北京100875）

系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管法律問題研究

袁達松 盧伊麗

（北京師范大學法學院，北京100875）

自2008年全球金融危機爆發(fā)以來，系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管問題成為國際社會關注的焦點。系統(tǒng)重要性金融機構，作為一類特殊的金融機構，其發(fā)生危機或無序倒閉將會對金融系統(tǒng)和經濟活動造成重大破壞。由于系統(tǒng)重要性金融機構存在引發(fā)負外部性、溢出效應以及道德風險等問題，對它的有效監(jiān)管有賴于建立一套特殊的監(jiān)管法律機制。從目前情況來看，系統(tǒng)重要性金融機構法律監(jiān)管的重難點，體現在系統(tǒng)重要性金融機構的認定標準、監(jiān)管主體、監(jiān)管規(guī)則以及監(jiān)管合作上。在此背景之下，我國應根據國際金融監(jiān)管改革進程，結合本國金融業(yè)發(fā)展的實際情況，適時推進系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管法制的構建。

系統(tǒng)重要性；金融機構；監(jiān)管法律；法制構建

一、金融危機引發(fā)對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管法制反思

2008年起源于美國的全球金融危機，造成全球經濟的重創(chuàng)。與以往金融危機不同，在本輪金融危機中，大型復雜的金融機構扮演了主角，是金融風險和金融危機的制造者、傳遞者和受害者。1金融危機使得這些大型復雜的金融機構——系統(tǒng)重要性金融機構——的監(jiān)管問題浮出水面。

在本輪金融危機之后，系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管問題，成為與影子銀行的監(jiān)管及金融消費者保護并列的國際金融治理最重要的三項議題之一。相比于影子銀行的監(jiān)管及金融消費者保護，系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管問題更為棘手。對于系統(tǒng)重要性金融機構，各國政府在危機前缺乏有效監(jiān)管。本輪金融危機爆發(fā)后，大量金融機構陷入困境，包括諸多系統(tǒng)重要性金融機構。對于一般的金融機構，各國政府尚可從容應對，根據相關法律法規(guī)的規(guī)定實施有序清算；但對危機之中陷入困境的系統(tǒng)重要性金融機構，各國政府無不應對乏策，最終只能訴諸政府救助。從美國到英國再到德國、法國乃至其它諸多西歐國家，針對特定大型金融機構的數額龐大的救助計劃連續(xù)推出。

以作為金融風暴的始作俑者和重災區(qū)的美國為例，2008年9月其放任雷曼兄弟破產，立即引發(fā)美國乃至全球金融市場的劇烈動蕩，金融危機進一步加重。美國政府為挽救頹勢，不得不采取史無前例的救助計劃，不遺余力地對其他陷入困境的大型金融機構展開救助。2008年9月，美國財政部向美國兩大住房抵押貸款公司房利美(FannieMae)和房地美(FreddieMac)提供多達2000億美元的救助資金；2008年10月，美國財政部與9家主要銀行（美國銀行、美林公司、紐約梅隆銀行、花旗集團、高盛、摩根大通、摩根士丹利、道富銀行和富國銀行）簽訂協議，陸續(xù)注資1250億美元；2009年1月，美國財政部再次向花旗集團注資200億美元，美國財政部聯合聯邦存款保險公司還宣布向美國銀行注資200億美元，此外美國財政部為美國銀行和花旗集團超過4000億美元的資產提供虧損擔保。除此之外，美聯儲和美國財政部自2008年9月起先后三次對美國國際集團（AIG）施以援手，救助金額更是達到了史無前例的1823億美元。2

與救助這些大型金融機構形成鮮明對比的是，在金融危機中陷入困境的其它諸多金融機構，尤其是大量的中小銀行，并未獲得政府的有力救助，最終陷入破產倒閉的境地。從2007年到2011年8月，美國共有402家銀行倒閉。資料顯示，本輪金融危機中倒閉的402家銀行大多為資產規(guī)模10億美元以下的中小銀行，占倒閉銀行總數的81.84，其中資產規(guī)模1億美元以下的80家，占倒閉總數的19.90；相反的資產規(guī)模大于100億美元的大型銀行僅為20家，占比4.98，且有11家受到政府救助。3

美國政府有選擇性地救助一些大型金融機構，但同時放任其他中小型金融機構的破產倒閉，其原因在于，這些大型金融機構的發(fā)展已經遠遠超出監(jiān)管法律所能處置的范圍，它們是具有系統(tǒng)重要性的金融機構，其無序破產將對金融體系與經濟活動造成嚴重干擾。為此，各國政府不得不從實用主義的角度實施一系列大規(guī)模的救助行動。政府的及時介入，確實給了諸多大型金融機構以重獲新生的機會，這也有利于盡快穩(wěn)定金融市場，恢復金融體系秩序。但政府耗費納稅人巨額的資金去拯救那些冒險的金融機構，令本已沉重的財政支出預算負擔進一步加重，更引發(fā)了公眾的廣泛質疑乃至憤怒。

危機過后，國際社會對現有的金融監(jiān)管法律制度進行了深刻的反思。在后危機時代，國際社會開始努力探索新的金融業(yè)監(jiān)管與危機應對制度，意圖在防范系統(tǒng)重要性金融機構對金融體系乃至整個經濟體系帶來的威脅的同時，減少或者避免政府救助。從此次金融危機吸取教訓，構建針對系統(tǒng)重要性金融機構的完善的監(jiān)管法律體系，成為國際社會金融監(jiān)管法制變革的重要內容。

二、系統(tǒng)重要性金融機構的法律界定

本輪金融危機爆發(fā)之后，雷曼兄弟以及其他諸多大型金融機構的倒閉引起一系列連鎖反應，對整個金融市場造成巨大沖擊。隨后各國政府在爭議聲中對陷入困境的其它大型金融機構進行大規(guī)模救助。在反思此次金融危機以及提出加強金融監(jiān)管的過程中，國際社會提出了“系統(tǒng)重要性金融機構”的概念來稱呼這些大型金融機構。

盡管人們對系統(tǒng)重要性金融機構已有較多的研究與討論，但是目前國際社會并未形成關于系統(tǒng)重要性金融機構的正式及統(tǒng)一的定義，事實上由于系統(tǒng)重要性金融機構本身的復雜性，也難以對其進行準確定義。

美國作為最早在國內立法中明確系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管與處置的國家，在其2010年7月通過的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（下稱“《多德—弗蘭克法》”）中避免對系統(tǒng)重要性金融機構直接作出定義，甚至都沒有使用系統(tǒng)重要性金融機構的用語，而是籠統(tǒng)地將兩類金融機構——合并資產規(guī)模在500億美元以上的銀行控股公司以及金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）認定的非銀行金融機構（即FSOC認定的其重大財務困境或其性質、經營范圍、規(guī)模、集中度、關聯性或者業(yè)務活動的交叉性可能會給美國金融穩(wěn)定造成威脅的非銀行金融機構），實質上歸為系統(tǒng)重要性金融機構，適用特殊的監(jiān)管和處置規(guī)則。金融穩(wěn)定理事會(FSB)在其發(fā)布的《處置系統(tǒng)重要性金融機構的政策措施》報告中，使用“由于規(guī)模、復雜度和系統(tǒng)關聯性，其發(fā)生危機或無序倒閉將會對更廣范圍的金融系統(tǒng)和經濟活動造成重大破壞的金融機構”來指稱系統(tǒng)重要性金融機構。4目前，FSB的定義得到廣泛使用。

從監(jiān)管立法的角度來看，作為一類特殊的被監(jiān)管對象，系統(tǒng)重要性金融機構可被界定為由相關監(jiān)管部門依據法律法規(guī)所規(guī)定的標準而認定的特殊金融機構。從這一定義出發(fā)，可以從兩個方面來理解系統(tǒng)重要性金融機構的概念。

一方面，系統(tǒng)重要性金融機構，本質上仍是金融機構。雖然被冠之以“系統(tǒng)重要性金融機構”的稱謂，但其基本屬性仍舊是金融機構，并以銀行、證券公司、保險公司乃至影子銀行等形式呈現。因此，系統(tǒng)重要性金融機構受到現有的相關金融監(jiān)管法律的規(guī)管。根據其表現形式的不同，系統(tǒng)重要性金融機構受到不同類型的金融法律制度的規(guī)管：系統(tǒng)重要性銀行，受到適用于銀行的相關法律制度的規(guī)范；系統(tǒng)重要性證券公司，則受到適用于證券公司的相關法律制度的規(guī)范；系統(tǒng)重要性保險公司，則受到適用于保險公司的相關法律制度的規(guī)范。當然，如果系統(tǒng)重要性金融機構以影子銀行的形式呈現，則可能游離于現有金融監(jiān)管法律制度之外，不受或只受到較少的監(jiān)管。

另一方面，系統(tǒng)重要性金融機構，有別于一般的金融機構，是一類特殊的金融機構。系統(tǒng)重要性金融機構的特殊性體現在，其身份必須經相關監(jiān)管部門依據法律法規(guī)所規(guī)定的標準而予以認定：

首先，系統(tǒng)重要性金融機構必須符合法律法規(guī)所規(guī)定的系統(tǒng)重要性標準。理論上而言，任何金融機構都潛在地具備某種程度的系統(tǒng)重要性。5但是，只有當這種系統(tǒng)重要性達到法律法規(guī)所規(guī)定的標準之時，該金融機構才可能被認定為系統(tǒng)重要性金融機構。美國在《多德—弗蘭克法》中對不同類型的金融機構加以區(qū)分：對于銀行控股公司，以規(guī)模大小為標準，判定合并資產規(guī)模在500億美元以上的銀行控股公司屬于系統(tǒng)重要性金融機構；對于非銀行金融機構，則列出了包括杠桿程度、可替代性、性質、范圍、規(guī)模、集中度、關聯性以及業(yè)務活動的交叉性等在內的11項因素，作為評估系統(tǒng)重要性的標準。國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）以及金融穩(wěn)定理事會（FSB）于2009年10月共同發(fā)布的《金融機構、市場及工具的系統(tǒng)重要性評估指引：初步考慮》提出以規(guī)模（size）、可替代性（substitutability）和關聯性（interconnectedness）作為系統(tǒng)重要性的三個關鍵評估標準。6目前，規(guī)模、可替代性和關聯性成為國際社會評估金融機構系統(tǒng)重要性最為通行的標準。

其次，系統(tǒng)重要性金融機構必須由相關監(jiān)管部門予以特別認定。監(jiān)管部門作出的認定，在法律性質上屬于行政確認。一旦獲得確認，被確認的金融機構將會受到特殊對待——適用特殊的監(jiān)管法律制度。對于那些未被監(jiān)管部門認定的金融機構，盡管其在事實上可能也具備系統(tǒng)重要性，但是其并不構成法律上的系統(tǒng)重要性金融機構，從而不被納入系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管法制框架范圍內進行特殊管理。當然，監(jiān)管部門的認定具有時效性，只在一定期限內有效。監(jiān)管部門發(fā)布的系統(tǒng)重要性金融機構的名單，需要定期復審及更新，以反映金融機構發(fā)展的最新狀況。此外，為規(guī)范和限制監(jiān)管部門的裁量權，監(jiān)管部門必須適用法律法規(guī)所規(guī)定的系統(tǒng)重要性評估標準對系統(tǒng)重要性金融機構進行認定。

三、系統(tǒng)重要性金融機構的特殊監(jiān)管法制需求

作為一類特殊的金融機構，系統(tǒng)重要性金融機構所引發(fā)的巨大風險是一般性的金融監(jiān)管法律所無法有效應對和處置的，因此對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管法制應當有別于非系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管法制。

一方面，系統(tǒng)重要性金融機構存在負外部性（NegativeExternalities）。巴塞爾委員會（BCBS）認為，負外部性是系統(tǒng)重要性金融機構的本質特征，因為系統(tǒng)重要性金融機構的倒閉可能產生系統(tǒng)性金融風險，給其他金融機構乃至整個金融體系帶來不利影響。7不僅如此，系統(tǒng)重要性金融機構還會引發(fā)溢出效應（SpilloverEffect），即系統(tǒng)重要性金融機構的危機或倒閉不僅會在金融系統(tǒng)內部產生動蕩，其威力還會波及實體經濟，對實體經濟的運行造成嚴重沖擊。這一對實體經濟的溢出效應，會“通過對其它商品和服務的供求的影響體現出來，且是在一段較長時間內逐漸體現的”8。

另一方面，系統(tǒng)重要性金融機構容易引發(fā)道德風險（MoralHazard）?；谄渥陨淼奶厥獾匚唬到y(tǒng)重要性金融機構陷入危機之時，往往會獲得政府救助。由此導致的結果是：一方面，政府的救助或對政府救助的預期，直接刺激系統(tǒng)重要性金融機構的冒險行為，引發(fā)其道德風險（即市場參與者因不完全承擔風險后果而采取自身效用最大化的自私行為9），系統(tǒng)重要性金融機構甚至會因此出現逆向選擇行為，即熱衷于從事高風險的經營業(yè)務，成為金融市場中的風險偏好者；另一方面，政府救助對系統(tǒng)重要性金融機構的其他利害關系方（例如債權人）形成激勵，導致其將系統(tǒng)重要性金融機構視為政府庇護下的“永不沉沒的金融航母”，放松或忽視對系統(tǒng)重要性金融機構高風險行為的外部約束，從而市場中的優(yōu)勝劣汰機制和自我糾正機制對于系統(tǒng)重要性金融機構而言將在一定程度上失效，10這在一定程度上又助長了系統(tǒng)重要性金融機構冒風險的沖動。從長遠來看，伴隨政府救助而來的系統(tǒng)重要性金融機構對冒風險活動的沖動及其外部約束的降低，客觀上將導致其從事更多冒風險的活動，由此加劇了其自身的脆弱性，增加了其在面臨危機之時倒閉的可能性。

伴隨系統(tǒng)重要性金融機構而來的上述風險和問題，在傳統(tǒng)的金融監(jiān)管法律框架之下，難以得到有效解決。長期以來，對金融業(yè)監(jiān)管的重點一直是微觀審慎監(jiān)管，即側重于對單個機構風險的監(jiān)管，努力防止和避免單家機構因為經營不慎、嚴重違規(guī)和過度承擔風險而倒閉。微觀審慎監(jiān)管政策認為，如果單家金融機構實現了穩(wěn)健經營，那么，作為所有金融機構集合的金融體系就同樣應該是穩(wěn)定的，而忽略了當所有金融機構同時從事諸如拋售問題資產、信用標準緊縮等行為時，一家機構的行為就可以產生“牽一發(fā)而動全身”的影響。同時，微觀審慎監(jiān)管政策也沒有意識到，一家金融機構會對其他金融機構乃至整個金融市場構成威脅。11因此，微觀審慎監(jiān)管，無法充分回應和解決系統(tǒng)重要性金融機構所引發(fā)的宏觀層面和意義上的金融風險：一方面，在微觀審慎監(jiān)管之下，系統(tǒng)重要性金融機構與一般金融機構受到幾乎相同程度的監(jiān)管，其因此而獲得的“監(jiān)管紅利”使其經營更具風險性，增加了其遭遇危機或倒閉的可能；另一方面，面對陷入困境的系統(tǒng)重要性金融機構，在傳統(tǒng)的金融監(jiān)管法律框架之下，政府相應的應對機制和管理工具的缺失使得其只能在承受系統(tǒng)重要性金融機構倒閉的巨大沖擊和承受政府救助所引發(fā)的種種問題兩者之間作出選擇，而這兩者均將使政府面臨巨大的壓力，付出重大的代價。因此，在后危機時代，將系統(tǒng)重要性金融機構納入宏觀審慎監(jiān)管范疇，構建對系統(tǒng)重要性金融機構的特別監(jiān)管法律機制，已經成為國際社會的共識。

四、構建系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管法制的重難點問題

對系統(tǒng)重要性金融機構的特殊監(jiān)管，是在本輪金融危機之后才逐漸為國際社會所重視。迄今為止，國際社會已經開始了諸多探索和嘗試。從目前的情況來看，在監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構方面，包括我國在內，國際社會面臨著諸多需要解決的重難點問題。

首先，系統(tǒng)重要性金融機構的認定標準。審慎認定系統(tǒng)重要性金融機構，是對系統(tǒng)重要性金融機構實施有效監(jiān)管的基礎。早在2009年10月，國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）以及金融穩(wěn)定理事會（FSB）即提出，評估單家金融機構的系統(tǒng)重要性應同時考慮直接和間接影響，直接影響與規(guī)模、可替代性有關，間接影響取決于關聯性。11在此基礎之上，相關國際組織根據不同類型的系統(tǒng)重要性金融機構，進一步提出了不同的認定標準。例如，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）在規(guī)模、關聯性和可替代性的基礎之上，進一步增加全球（跨境）活動和復雜性這兩項標準，作為認定全球系統(tǒng)重要性銀行的標準。12國際保險監(jiān)督官協會（IAIS）則在規(guī)模、關聯性、可替代性和全球（跨境）活動的基礎之上，根據保險行業(yè)的特點，加入“非傳統(tǒng)與非保險活動”（Non-traditionaland non-insuranceactivities）這一標準，作為認定全球系統(tǒng)重要性保險人的標準。13不過，在具體監(jiān)管立法以及實踐中，還必須進一步將這些概念性標準，分解成易于判斷和識別的定量性標準，使得對系統(tǒng)重要性金融機構的認定客觀而公正，不枉不縱。

其次，系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管主體的確定問題。確立系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管主體，是對系統(tǒng)重要性金融機構實施監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，也是系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管法律應解決的重要問題。金融穩(wěn)定理事會（FSB）在其有關系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管措施建議的報告中，首先就要求設立監(jiān)管機構，并且有足夠的專家資源、權力和獨立性，以對系統(tǒng)重要性金融機構實施監(jiān)管，其依法行使監(jiān)管職責的行為應獲得法律的豁免保護，相應的權力和合作機制應當明晰或者有領導機構予以協調。14就此，從目前國際社會的立法實踐來看，大多采取設置專門部門的方式，負責對系統(tǒng)重要性金融機構實施監(jiān)管。例如，美國在《多德—弗蘭克法》中規(guī)定，除了合并資產規(guī)模在500億美元以上的銀行控股公司外，其他非銀行系統(tǒng)重要性金融機構都由金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）負責認定，同時金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會獲得授權，協調和監(jiān)督其他監(jiān)管機構對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管。在瑞士，金融市場監(jiān)管局（FINMA）下專門設有一個特別監(jiān)管部門，來監(jiān)管瑞銀集團（UBS）和瑞士信貸集團（CreditSuisse）這兩大巨頭。15總之，集中監(jiān)管資源和監(jiān)管力量以對系統(tǒng)重要性金融機構實施有效監(jiān)管，已成為國際社會共識。

再次，系統(tǒng)重要性金融機構的相關監(jiān)管法律規(guī)則?；谙到y(tǒng)重要性金融機構自身的特點，要有效控制系統(tǒng)重要性金融機構的風險，有賴于創(chuàng)新監(jiān)管方法，構建一系列特別的監(jiān)管法律規(guī)則。為此，國際社會主要從三個方面，進行了探索。第一，提高資本充足率和損失吸收能力，強化系統(tǒng)重要性金融機構自身抵御危機的能力。系統(tǒng)重要性金融機構必須執(zhí)行更嚴格的資本監(jiān)管標準和具備更高的損失吸收能力已經成為國際共識。在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會新出臺的《巴塞爾協議III》中，就提出系統(tǒng)重要性金融機構需要滿足附加資本要求。第二，改革系統(tǒng)重要性金融機構的損失分擔機制，減少系統(tǒng)重要性金融機構過度承擔風險的誘因?；趯Λ@得政府救助的預期，系統(tǒng)重要性金融機構有良好的誘因去從事高風險活動。系統(tǒng)重要性金融機構將過度承擔風險所獲得的收益私有化，而將其所造成的損失社會化，在經濟繁榮時期，大肆承擔風險所獲得的收入由其自己享有，而在瀕臨倒閉或倒閉時，卻需要花費納稅人的錢財救助，這一機制招致廣泛的批評。16為此，金融穩(wěn)定理事會（FSB）建議，監(jiān)管體系的改革在降低由納稅人承擔損失風險的同時，也必須探討使股東、無擔保和未保險債權人按照優(yōu)先次序吸收損失的途徑，以減少由納稅人承擔風險的情況，同時迫使債權人對金融機構的日常經營進行監(jiān)督，從而強化市場紀律。17第三，構建系統(tǒng)重要性金融機構的特殊危機處置機制?？紤]到系統(tǒng)重要性金融機構無序倒閉的重大負面影響，構建特殊的系統(tǒng)重要性金融機構危機處置機制，可以在其陷入困境時能夠得以恢復或者有序地退出市場而不至于對金融體系造成系統(tǒng)性風險。目前，國際社會對于這種特殊的危機處置機制的探索，主要體現在要求系統(tǒng)重要性金融機構向監(jiān)管機構提交恢復和處置計劃（recoveryandresolutionplans，RRPs）?；謴陀媱澲荚谕ㄟ^業(yè)務剝離、出售資產、籌集新資本、改善治理結構等方式恢復其資本、流動性和經營狀況，以阻止破產的風險；處置計劃則是為了建立有序的市場退出機制，防范系統(tǒng)性風險，減輕納稅人的負擔。18

最后，系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管合作問題。系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管涉及金融體系跨境、跨業(yè)的多種機構、產品、市場和基礎設施的監(jiān)管，是一個高度復雜的過程，僅僅依靠單一行業(yè)或單一國家的金融監(jiān)管部門所獲取的信息和實施的監(jiān)管行為，遠不能滿足對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管需求，需要國內和國際監(jiān)管機構密切合作。19從監(jiān)管合作角度而言，應當通過相關的立法，給予相關的監(jiān)管機構明確的授權，以有效地展開國內監(jiān)管合作以及國際監(jiān)管合作。

五、我國系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管法制的構建

雖然本輪金融危機對我國的沖擊相對較小，但金融危機凸顯出來的對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管漏洞，同樣值得我國重視。我國當前的金融監(jiān)管法律尚未對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管作出充分回應，20系統(tǒng)重要性金融機構引發(fā)的種種風險在現有的監(jiān)管法律體系之下難免得不到有效處置。為此，中國人民銀行在2012年11月2日發(fā)布的《中國貨幣政策執(zhí)行報告（2012年第三季度）》中，在做出下一步貨幣政策部署時，明確提出要“研究提出加強系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的政策措施”。21

我國可考慮從以下幾個方面，進一步加強和完善對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管：

首先，在借鑒國際社會關于系統(tǒng)重要性金融機構認定標準的基礎上，結合我國金融發(fā)展現狀以及金融業(yè)內的不同部門的各自特點，制定我國系統(tǒng)重要性金融機構的認定標準。就此，一方面，我國應當吸收國際社會的研究成果，將規(guī)模、可替代性和關聯性三個方面的內容納入系統(tǒng)重要性金融機構的認定標準之中，因為這三個方面基本上反映了系統(tǒng)重要性金融機構的核心特征，同樣適用于我國的系統(tǒng)重要性金融機構；另一方面，鑒于我國金融業(yè)的整體發(fā)展尚處在相對初級的階段，金融監(jiān)管部門的監(jiān)管技術和手段相對滯后，在這種情況下，對于業(yè)務復雜的金融機構的監(jiān)管，金融監(jiān)管部門受到較大的限制和制約，因此應考慮根據我國金融業(yè)發(fā)展的這一現實情況，將復雜性這一要素納入認定標準之中，以實現對這類金融機構的專門、有效的監(jiān)管；此外，根據具體行業(yè)的不同，還應考慮對系統(tǒng)重要性金融機構的認定標準進行一定的調整，例如，對于保險行業(yè)的系統(tǒng)重要性金融機構，應考慮將“非傳統(tǒng)與非保險活動”這一因素納入，因為這一因素最可能引發(fā)保險機構的風險。根據媒體報道，銀監(jiān)會就此已經采取了一定的行動：銀監(jiān)會于2011年年末向商業(yè)銀行下發(fā)了關于國內系統(tǒng)重要性銀行劃分標準的征求意見稿，擬通過“規(guī)模、關聯度、不可替代性（金融基礎設施）、復雜性”四個指標衡量國內系統(tǒng)重要性銀行，其中每個指標占據25的權重。22下一步，我國應進一步推進系統(tǒng)重要性金融機構認定標準出臺的進程。

其次，立法授予相關部門監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構的權利。在我國，根據《中國人民銀行法》第2條的規(guī)定，中國人民銀行負有防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定的職責，是宏觀金融風險的監(jiān)管和調控者。此外，2008年7月10日發(fā)布的《國務院辦公廳關于印發(fā)中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕83號）進一步明確了中國人民銀行的主要職責，其中包括“完善金融宏觀調控體系，負責防范、化解系統(tǒng)性金融風險，維護國家金融穩(wěn)定與安全”。鑒于系統(tǒng)重要性金融機構主要引發(fā)的也是宏觀層面上的金融風險，在我國當前的金融監(jiān)管體制之下，只有中國人民銀行才有足夠的權力和資源去監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構（相比之下，證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會主要著眼于微觀監(jiān)管，如由其負責系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管，存在先天性的權力和資源的欠缺），因此，可以考慮立法明確由中國人民銀行負責直接監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構。根據中國人民銀行內設機構的分工，金融穩(wěn)定局的職責與系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管任務密切相關，23因此具體可由中國人民銀行內設的金融穩(wěn)定局負責系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管。

再次，由相關監(jiān)管部門逐步起草和完善相應的監(jiān)管法規(guī)，從提高資本充足率和損失吸收能力、改革系統(tǒng)重要性金融機構的損失分擔機制以及建立系統(tǒng)重要性金融機構的特殊危機處置機制這三個角度入手，構筑嚴密的金融監(jiān)管網，以實現對系統(tǒng)重要性金融機構風險的有序處置。具體而言，可由中國人民銀行根據《中國人民銀行法》的授權，制定“系統(tǒng)重要性金融機構管理辦法”，對系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的如上基本內容作出原則性的規(guī)定。在此基礎之上，包括證監(jiān)會、銀監(jiān)會以及保監(jiān)會在內的微觀金融監(jiān)管部門，根據各自所監(jiān)管的金融機構的不同特點，制定相應的具體監(jiān)管規(guī)則，進一步落實上述“系統(tǒng)重要性金融機構管理辦法”的內容。

最后，在監(jiān)管合作方面，應通過立法進一步完善國內以及國際監(jiān)管合作。就國內監(jiān)管合作而言，在我國目前“一行三會”的監(jiān)管體制之下，為實現對系統(tǒng)重要性金融機構風險的有效監(jiān)管，在由中國人民銀行負責宏觀層面的統(tǒng)籌監(jiān)管的同時，還必須由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會為中國人民銀行監(jiān)管權的行使提供協助，包括對各自領域的金融機構實施微觀審慎監(jiān)管和信息共享機制。從國際監(jiān)管合作來看，可考慮立法授權前述中國人民銀行內設的金融穩(wěn)定局統(tǒng)一負責相關的國際監(jiān)管合作，包括由其負責參與有關系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的國際標準和規(guī)則的制定、傳遞相關數據和信息以及協調國內監(jiān)管法律使之與國際標準和規(guī)則保持一致。

注：

1鄭聯盛：《大而不倒、系統(tǒng)重要性與金融宏觀審慎管理》（2011年10月25日），載中國社會科學院世界經濟與政治研究所網站：http://www.iwep.org.cn/info/content.asp?infoId=5366。

2SeeFinancialCrisisInquiryCommission,GovernmentalRescueof“Too-Big-To-Fail”Financial Institutions,PreliminaryStaffReport,August31,2010,availableathttp://fcic-static.law. stanford.edu/cdn_media/fcic-reports/2010-0831-Governmental-Rescues.pdf.

3王去非、應千凡、焦琦斌、易振華：《美國中小銀行“倒閉潮”的回顧與啟示》，《銀行家》2012年第1期。

4SeeFSB,PolicyMeasurestoAddressSystemicallyImportantFinancialInstitutions(November4, 2011),availableathttp://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111104bb.pdf.

5、6、11SeeIMF,BISandFSB,GuidancetoAssesstheSystemicImportanceofFinancialInstitutions, MarketsandInstruments:InitialConsiderations,October28,2009,availableatwww.financialstabilityboard.org/publications/r_091107c.pdf.

7李文泓，吳祖鴻：《系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管：目標和政策框架》，《中國金融》2011年第3期。

8陳軍：《系統(tǒng)重要性金融機構評估標準的構建》，《西部金融》2012年第1期。

9道德風險是對一種由保險而產生的動機的描述，即保險引導了那些受保人去承擔比他們沒有受保時更大的風險，因為這種風險的負面結果是由保險人來承擔。SeeCongressionalBudgetOffice,ReformingFederalDepositInsurance,September1990,p.163.

10張顯球：《系統(tǒng)重要性金融機構的含義及其風險防范》，《金融時報》2011年1月31日第011版。

11SeeLuisI.JácomeandErlendW.Nier,Macro-prudentialPolicy:ProtectingtheWhole,availableathttp://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/basics/macropru.htm.

12SeeBCBS,GlobalSystemicallyImportantBanks:AssessmentMethodologyandtheAdditionalLoss AbsorbencyRequirement,November2011,availableatwww.bis.org/publ/bcbs207.htm.

13SeeIAIS,GlobalSystematicallyImportantInsurers:ProposedAssessmentMethodology(Public ConsultationDocument),May31,2012,availableathttp://www.iaisweb.org/view/element_href. cfm?src=1/15384.pdf.

14SeeFSB,ReducingtheMoralHazardPosedbySystemicallyImportantFinancialInstitutions, October20,2010,availableatwww.financialstabilityboard.org/publications/r_101111a.pdf.

15孫芙蓉：《強化系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管——訪瑞士金融市場監(jiān)管局首席執(zhí)行長帕特里克·拉夫勞伯》，載《中國金融》2011年第8期。

16、19劉福毅、鄧大海：《系統(tǒng)重要性金融機構的國際監(jiān)管趨勢淺析》，《金融發(fā)展研究》2012年第3期。

17SeeFSB,EffectiveResolutionofSystemicallyImportantFinancialInstitutions:RecommendationsandTimelines(ConsultativeDocument),July19,2011,availableatwww.financialstabilityboard.org/publications/r_110719.pdf.

18管斌：《系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管問題研究》，《武漢金融》2012年第6期。

20雖然銀監(jiān)會陸續(xù)發(fā)布過相關文件（例如《關于中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標準的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)[2011]44號）、《商業(yè)銀行貸款損失準備管理辦法》、《商業(yè)銀行杠桿率管理辦法》以及《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》），對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管予以規(guī)定，但是這些規(guī)定相對粗疏，所適用的范圍也非常有限。我國尚未出臺針對系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的系統(tǒng)性的法律制度設計。

21中國人民銀行貨幣政策分析小組：《中國貨幣政策執(zhí)行報告（2012年第三季度）》（2012年11月2日），載中國人民銀行銀行網站：http://www.pbc.gov.cn/publish/goutongjiaoliu/524/2012/20121102180612519935265/20121102180612519935265_.html。

22由曦：《銀監(jiān)會擬框定四大指標篩選國內系統(tǒng)重要性銀行》，載一財網（第一財經日報）：http://www.yicai.com/news/2012/01/1323009.html。

23根據2008年7月10日發(fā)布的《國務院辦公廳關于印發(fā)中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕83號），金融穩(wěn)定局的職責為：綜合分析和評估系統(tǒng)性金融風險，提出防范和化解系統(tǒng)性金融風險的政策建議；評估重大金融并購活動對國家金融安全的影響并提出政策建議；承擔會同有關方面研究擬訂金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則和交叉性金融業(yè)務的標準、規(guī)范的工作；負責金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測；承辦涉及運用中央銀行最終支付手段的金融企業(yè)重組方案的論證和審查工作；管理中國人民銀行與金融風險處置或金融重組有關的資產；承擔對因化解金融風險而使中央銀行資金機構的行為的檢查監(jiān)督工作，參與有關機構市場退出的清算或機構重組等工作。

（責任編輯：）

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1005-9512（2013）02-

袁達松，北京師范大學法學院副教授；盧伊麗，北京師范大學法學院碩士研究生。