摘要： 土地流轉(zhuǎn)秩序井然可以大大推動(dòng)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群化的發(fā)展。近年來(lái)，河南省的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化，提高了農(nóng)業(yè)效益。但也存在土地流轉(zhuǎn)收益低、法律和政策的桎梏、農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)等一系列問(wèn)題，亟待破題。

Abstract： Orderly land transfer greatly promotes the development of the characteristic agricultural industrial cluster. In recent years， the land transfer process of Henan Province is accelerated， and land transfer realizes the industrialization and scale of agriculture， and improves the efficiency of agriculture. But there are many problems in land transfer， such as low income， the shackles of law and policy， weak will.

關(guān)鍵詞： 特色農(nóng)業(yè)；產(chǎn)業(yè)集群化；土地流轉(zhuǎn)

Key words： characteristic agriculture；industrial clusters；land transfer

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）03-0149-02

1 現(xiàn)狀

2008年10月國(guó)家發(fā)布了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這有利于農(nóng)村生產(chǎn)要素在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的優(yōu)化配置，改變“農(nóng)村很窮，農(nóng)業(yè)很苦，農(nóng)民很可憐”的狀況。

自《決定》公布后，河南省土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程進(jìn)一步加快。截至2011年底，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積1982萬(wàn)畝，占家庭承包面積的20.6%。農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積比2010年增長(zhǎng)50.9%，增速居全國(guó)第二。流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地中，用于糧食生產(chǎn)的占流轉(zhuǎn)總面積的62.7%，用于經(jīng)濟(jì)類作物生產(chǎn)的占流轉(zhuǎn)面積的37.3%。規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積在百畝以下的有近5萬(wàn)戶，100～500畝的1.5萬(wàn)戶，500～1000畝的2900戶，千畝以上的有2600多戶。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群化和專業(yè)化生產(chǎn)的水平，實(shí)現(xiàn)了土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二是流轉(zhuǎn)對(duì)象更趨多元化。除純農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)外，工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作組織、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為受讓方參與流轉(zhuǎn)越來(lái)越常見(jiàn)，在整體流轉(zhuǎn)中占比達(dá)30％，“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”、“合作社+基地+農(nóng)戶”、“種養(yǎng)大戶+農(nóng)戶”、“企業(yè)+基地+合作社+農(nóng)戶”等流轉(zhuǎn)模式逐步發(fā)展，并日趨成熟。

三是流轉(zhuǎn)形式多樣化。已經(jīng)由早期農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)包、代耕等方式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、代耕等形式外，有些地方還出現(xiàn)了股份合作等形式。其中農(nóng)地轉(zhuǎn)包是當(dāng)前最主要的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，約占2/3，主要是農(nóng)戶因外出打工或缺少勞動(dòng)力，將承包地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶或親戚耕種，其優(yōu)點(diǎn)是就近尋找合適的農(nóng)戶以口頭方式即可轉(zhuǎn)包，操作簡(jiǎn)單且快捷；其缺點(diǎn)則是缺乏轉(zhuǎn)包合同，流程不規(guī)范，易發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛；同時(shí)因土地承包面積較小，仍是分散經(jīng)營(yíng)，不利于規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

2 問(wèn)題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍然存在一些問(wèn)題。

2.1 農(nóng)戶從中獲益較少 通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，一些地方原本零散或閑置廢棄的土地向有資金、有技術(shù)、有管理經(jīng)驗(yàn)的種養(yǎng)大戶或企業(yè)集中，實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。土地流入方通過(guò)不斷引進(jìn)新品種、新技術(shù)，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的品牌效應(yīng)，每年的年均利潤(rùn)可達(dá)數(shù)十、上百甚至上千萬(wàn)元。土地流出方的農(nóng)民從“土地流轉(zhuǎn)”中收益過(guò)少，每畝每年租金少則只有幾百多則幾千元。雖也有農(nóng)戶在基地打工獲得了工資性收入，但農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的收入，初始既未以市場(chǎng)手段作價(jià)，也未按供需關(guān)系適時(shí)調(diào)整，農(nóng)民未從土地流轉(zhuǎn)中獲取應(yīng)有的更多的收益，農(nóng)民的收入還有待進(jìn)一步提高。

2.2 法律和政策的桎梏 2005年施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)期限應(yīng)小于承包期。而特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期比較長(zhǎng)，常常大于承包期。雖然《辦法》規(guī)定，受讓方在流轉(zhuǎn)期提高土地生產(chǎn)能力的，土地流轉(zhuǎn)合同到期或未到期由承包方依法收回土地時(shí)，受讓方有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，但沒(méi)有相應(yīng)的核算標(biāo)準(zhǔn)，受讓方應(yīng)獲得的補(bǔ)償難以計(jì)量，易出現(xiàn)爭(zhēng)端。土地流轉(zhuǎn)受讓方也因擔(dān)心未來(lái)利益失衡而缺乏足夠投資開(kāi)發(fā)的動(dòng)力，因此《辦法》制約了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了保護(hù)基本農(nóng)田、禁止用基本農(nóng)田栽植果樹(shù)、挖塘養(yǎng)魚(yú)等一系列的政策，確保了國(guó)家的糧食安全，但也限制了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展大規(guī)模開(kāi)發(fā)土地的要求。

管理機(jī)制不健全，農(nóng)民對(duì)訂立合同不重視，不少農(nóng)戶間的合同不規(guī)范，易產(chǎn)生權(quán)益糾紛，不易協(xié)調(diào)和仲裁。仲裁制度及工作程序不規(guī)范，仲裁決定的執(zhí)行困難。

2.3 流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善 河南省土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不完善，服務(wù)機(jī)構(gòu)欠缺。河南省的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地供求信息未能統(tǒng)一搜集、整理與發(fā)布，農(nóng)民很難找到土地的流入方，種植大戶、龍頭企業(yè)又很難同分散的農(nóng)戶協(xié)商，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)低效。加之很多農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)弱，很盲目，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)多以分散、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，未真正形成特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群化。

河南部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能定位不準(zhǔn)，存在兩種極端：放任自流和過(guò)度干預(yù)。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不少基層政府宣傳乏力；另有基層政府忽視農(nóng)民意愿，通過(guò)行政手段強(qiáng)制推行，侵犯了農(nóng)戶土地使用的自由行使權(quán)。

3 對(duì)策

3.1 保障農(nóng)民的利益 要保障農(nóng)民的合法的土地權(quán)益，避免土地流轉(zhuǎn)只為少數(shù)人服務(wù)，帶來(lái)極端的或灰色的收益。相關(guān)的管理部門(mén)要落實(shí)監(jiān)管細(xì)節(jié)，減少信息不對(duì)稱，提高土地流轉(zhuǎn)的透明度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易程序及服務(wù)，規(guī)定相關(guān)利益方的回避制度，嚴(yán)禁有可能成為土地流入方的代表農(nóng)戶議價(jià)。充分發(fā)揮市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，加大政策支持，真正提高農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益。目前各個(gè)地方的土地流轉(zhuǎn)租金有很大差別，政府的職責(zé)更多的應(yīng)是制度建設(shè)，不應(yīng)以行政手段決定租金，而應(yīng)繼續(xù)細(xì)化土地流轉(zhuǎn)合同條款，增加流轉(zhuǎn)地塊肥力、位置等條款，為級(jí)差地租提供依據(jù)等。應(yīng)積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推行土地股份合作制，讓農(nóng)民享受土地參股的年終分紅，從土地增值中獲益，真正做到富農(nóng)，保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯。為防止龍頭企業(yè)操控市場(chǎng)，壓低租金或因經(jīng)營(yíng)不善拖欠租金，政府可規(guī)定租金“下限”、收取保證金或建立流轉(zhuǎn)基金；進(jìn)一步完善懲罰細(xì)則，對(duì)拖欠租金的用地單位，依法討租或收取抵押等。

3.2 健全法律法規(guī) 政府要嚴(yán)格按照國(guó)家頒布的《土地法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)持按照“依法、自愿、有償”的原則，規(guī)范農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。制定合理程序規(guī)范操作土地流轉(zhuǎn)，各村的土地流轉(zhuǎn)要經(jīng)村民代表會(huì)議八成以上通過(guò)才能開(kāi)始流轉(zhuǎn)；制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)促進(jìn)農(nóng)民增收效果顯著的大規(guī)模的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的前提是保護(hù)好基本農(nóng)田的耕種。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)亟待被納入到法制化軌道，要從法律上保證農(nóng)戶持續(xù)的農(nóng)地使用權(quán)。應(yīng)禁止施行行政手段頻頻調(diào)整承包地，對(duì)于以特色農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)，承包期小于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期的，可允許農(nóng)戶繼續(xù)出讓延期承包的原有農(nóng)地，保障土地流轉(zhuǎn)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。還應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的仲裁法，明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和公信度，便于解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)端。建立健全管理機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理機(jī)構(gòu)應(yīng)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的合同，建檔并逐步設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，及時(shí)調(diào)解糾紛，妥善處理好流轉(zhuǎn)糾紛。加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)督與管理。

3.3 完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng) 要建立起開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序和規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展土地使用權(quán)交易的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如用地咨詢機(jī)構(gòu)、土地使用權(quán)交易經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)和土地估價(jià)機(jī)構(gòu)等，通過(guò)這些機(jī)構(gòu)規(guī)范市場(chǎng)交易秩序，降低土地流轉(zhuǎn)交易成本。建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息的發(fā)布、咨詢、預(yù)測(cè)和評(píng)估等服務(wù)機(jī)構(gòu)，減少市場(chǎng)的信息不對(duì)稱。

加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)雙方的價(jià)格觀念，使其在土地流轉(zhuǎn)時(shí)能合理確定價(jià)格。加大財(cái)政扶持力度，多渠道籌措資金。提高土地出讓金中提取農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金的比例；由政府或村集體擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)貸款，提高低息貸款的額度；政府加大農(nóng)資補(bǔ)貼力度。

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