■ 羅文標(biāo)

（廣州科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣州 510550）

馬來西亞旅游業(yè)的發(fā)展歷程與旅游政策

（一）馬來西亞旅游業(yè)的發(fā)展歷程

自二十世紀(jì)九十年代以來，馬來西亞蓬勃發(fā)展的旅游業(yè)受到全世界的矚目。從1990年開始受宏觀經(jīng)濟(jì)以及相應(yīng)的旅游政策的推動，馬來西亞旅游業(yè)保持持續(xù)增長。1997年的亞洲金融危機(jī)對馬來西亞旅游業(yè)造成了較大影響。在1997年馬來西亞接待入境游客680萬人次，比1996年下降20.7%；1998年持續(xù)下降，為520萬人次，比1997年又下降了23.5%。此后，馬來西亞采取了一系列應(yīng)對措施，入境旅游業(yè)迅速恢復(fù)。1999年-2002年馬來西亞接待入境游客分別為793萬人次、1022萬人次、1278萬人次、1329萬人次，與1998年相比增幅高達(dá)52.5%、96.5%、145.6%、155.6%。入境旅游收入則分別為1999年的123億林吉特，2000年的173億林吉特，2001年的242億林吉特，2002年的259億林吉特。

在此之后的2003 -2009年間，受國際環(huán)境影響旅游業(yè)的波動性加大。“非典”、“禽流感”、“美伊戰(zhàn)爭”、印度洋海嘯以及世界金融危機(jī)等都給旅游業(yè)帶來危機(jī)，受外圍環(huán)境的不利影響，馬來西亞2003年入境旅游人數(shù)和旅游收入曾出現(xiàn)過短暫的下跌，在隨后的2004年就從危機(jī)中恢復(fù)過來，當(dāng)年接待入境游客1570萬人次，比2003年增長了48.5%。在2001-2005年的“八五計(jì)劃”期間，馬來西亞旅游業(yè)總收入增加了近一倍。由于長期保持了快速增長的趨勢，目前旅游業(yè)已經(jīng)是馬來西亞第二大外匯收入來源，第三大經(jīng)濟(jì)支柱，2007年馬來西亞國際游客人數(shù)更高達(dá)2097萬人次，位列東南亞第一（見圖1）。

根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇出版的《2009年旅游競爭力報(bào)告》對全球130多個(gè)國家的旅游競爭力排名，馬來西亞旅游競爭力在全球排32位，在亞太地區(qū)的25個(gè)國家中排第7位，在東南亞僅次于新加坡。這說明無論是從全球范圍還是從區(qū)域范圍來看，馬來西亞的旅游競爭力都是較強(qiáng)的。該報(bào)告認(rèn)為，推動馬來西亞的旅游業(yè)繼續(xù)發(fā)展，是因?yàn)樵搰鴵碛新糜握叻ㄒ?guī)方面的優(yōu)勢：“馬來西亞政府在政策上對旅游業(yè)的優(yōu)先度較高，其政策制定的透明度、旅游政策的完善和便于實(shí)施等方面都做得較好。這樣的優(yōu)勢將在一段時(shí)間內(nèi)使馬來西亞東南亞國際旅游人次保持在第一的位置”。由此可見，除了豐富的旅游資源、良好的商業(yè)環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施，旅游政策的正確制定和實(shí)施是馬來西亞旅游業(yè)取得成功的另外一個(gè)重要原因。

（二）馬來西亞旅游政策實(shí)施概況

在旅游政策的含義上，國外學(xué)者認(rèn)為旅游政策是一套規(guī)章、規(guī)則、準(zhǔn)則、指示、發(fā)展或促進(jìn)的目標(biāo)和戰(zhàn)略，它們?yōu)榧w或個(gè)人制定了直接影響某個(gè)旅游目的地旅游發(fā)展及日?；顒拥臎Q策框架（查爾斯·R·戈?duì)柕履偷龋?003）。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，旅游政策是政府部門根據(jù)特定時(shí)期旅游業(yè)發(fā)展的需要，為實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的旅游發(fā)展目標(biāo)而制定的一系列行動準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則既包括宏觀性的指導(dǎo)思想以及發(fā)展方向，也包括對某一具體問題的明確意見（魏小安，2009）。由此可見，旅游政策的目的在于引導(dǎo)和促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，并通過旅游業(yè)的發(fā)展最終實(shí)現(xiàn)外交、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等一系列目標(biāo)，因此政府部門必須在宏觀層面為旅游發(fā)展提供基本保障，同時(shí)采取多種措施提高旅游供給水平。

馬來西亞二十幾年來旅游政策的制定和實(shí)施就體現(xiàn)了旅游政策的這一內(nèi)涵。馬來西亞實(shí)行政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展模式，政府對旅游業(yè)的宏觀調(diào)控以政策性調(diào)節(jié)為主，其旅游發(fā)展的目標(biāo)和主要措施體現(xiàn)在國家經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)中，圍繞這一政策目標(biāo)制定有關(guān)國家旅游發(fā)展政策、專項(xiàng)旅游政策并加以實(shí)施。

馬來西亞國家經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)中促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的措施

1956-1990年間，馬來西亞先后執(zhí)行了7個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“五年計(jì)劃”（2個(gè)馬來亞“五年計(jì)劃”，5個(gè)馬來西亞“五年計(jì)劃”）。作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件，歷次“五年計(jì)劃”的主要目的在于改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，開發(fā)資源，建設(shè)并改善基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終提高人民的物質(zhì)生活水平和縮小國民收入差距等（馬燕冰，2011）。雖然每個(gè)“五年計(jì)劃”有所側(cè)重，但都留有重要篇幅，對發(fā)展旅游業(yè)提出了明確的發(fā)展目標(biāo)和措施、政府投資方向等內(nèi)容。

表1 馬來西亞政府歷次五年計(jì)劃中對旅游業(yè)發(fā)展的投資總額

受二十世紀(jì)八十年代中期全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響，馬來西亞經(jīng)濟(jì)遭受了嚴(yán)重打擊，隨后其政府認(rèn)識到不能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴單一的外向型制造業(yè)，決定對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向進(jìn)行調(diào)整，并把旅游業(yè)作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要部門。為了更好地發(fā)展旅游業(yè)，馬來西亞政府在1991 -2010年期間的四個(gè)“馬來西亞五年計(jì)劃”（即“六五計(jì)劃”、“七五計(jì)劃”、“八五計(jì)劃”和“九五計(jì)劃”）中提出了旅游業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和具體措施。表1為馬來西亞政府歷次五年計(jì)劃中對旅游業(yè)發(fā)展的投資總額。

（一）“六五計(jì)劃”和“七五計(jì)劃”

1991年6月，馬來西亞政府頒布《1991-2000年經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要》，這個(gè)發(fā)展綱要包括了兩個(gè)五年計(jì)劃即“六五計(jì)劃”（1991-1995年），“七五計(jì)劃”（1996-2000年）。

馬來西亞在“六五計(jì)劃”中專門提到了國家形象問題，并決定通過發(fā)展旅游業(yè)，達(dá)到改進(jìn)馬來西亞國家形象并促進(jìn)國家統(tǒng)一的目標(biāo)。

在“七五計(jì)劃”中，馬來西亞將國家旅游業(yè)形象建設(shè)目標(biāo)確定為“馬來西亞人的生活方式”（Malaysian way of life）；并進(jìn)一步計(jì)劃確定了新的旅游產(chǎn)品，包括鄉(xiāng)村旅游、社區(qū)旅游和自然旅游；并特別重視發(fā)展生態(tài)旅游，認(rèn)為通過生態(tài)和農(nóng)業(yè)資源等旅游業(yè)項(xiàng)目，能使馬來西亞所獨(dú)特的熱帶氣候和自然資源得到有效的開發(fā)和利用。

（二）“八五計(jì)劃”

在第八個(gè)五年計(jì)劃（2001-2005年）中馬來西亞政府提出了搶占新的國際性旅游戰(zhàn)略市場的目標(biāo)，并且提出將吉隆坡國際機(jī)場發(fā)展成區(qū)域航運(yùn)中心；同時(shí)還主動提出了發(fā)展休閑、航海、游艇等新的旅游項(xiàng)目，以對應(yīng)亞洲新的增長需求；該計(jì)劃還進(jìn)一步建議通過發(fā)展飛機(jī)-游輪包價(jià)旅游，加強(qiáng)與中遠(yuǎn)距離旅游市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；并主動提出了東盟在航海旅游及營銷上進(jìn)行區(qū)域合作的計(jì)劃?！鞍宋逵?jì)劃”首次顯示了馬來西亞對發(fā)展旅游業(yè)的自信，因?yàn)樵谶@個(gè)五年計(jì)劃中，馬來西亞而是將自身定位為東南亞旅游業(yè)的合作者、開拓者，而不再是新加坡和泰國的副手。

（三）“九五計(jì)劃”

由于受伊拉克戰(zhàn)爭和SARS等事件的影響， 2003-2004年旅游收入和旅游人數(shù)都出現(xiàn)較大幅下跌，這讓馬來西亞政府在“九五計(jì)劃”（2006-2010年）中，特別強(qiáng)調(diào)維持區(qū)域內(nèi)外和平穩(wěn)定對發(fā)展旅游業(yè)的重要性，并第一次把發(fā)展旅游業(yè)，與擴(kuò)大出口、吸引投資和開拓新的市場視為馬來西亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四個(gè)重點(diǎn)。馬來西亞在“九五計(jì)劃”中提出了到2010年，每年吸引2460萬游客的目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，“九五計(jì)劃”甚至提出國際市場營銷方面的具體措施：例如“改造專門負(fù)責(zé)馬來西亞旅游業(yè)對外宣傳和市場營銷工作的馬來西亞旅游促進(jìn)局（Malaysia Tourism Board），實(shí)行私有部門的經(jīng)營和管理方式，以增加該部門的活力，提升營銷效率”。

為了實(shí)現(xiàn)歷次“五年經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”中發(fā)展旅游業(yè)的目標(biāo)，馬來西亞政府從1971年“二五計(jì)劃”開始就投入專項(xiàng)資金發(fā)展旅游業(yè)，資金用于旅游目的地基礎(chǔ)設(shè)施、旅游配套設(shè)施的建設(shè)，和港口、機(jī)場等入境場地的升級改造工程。1990年以后為了繼續(xù)建設(shè)和維護(hù)國內(nèi)旅游設(shè)施，開拓國際旅游新的市場，實(shí)現(xiàn)對外宣傳馬來西亞形象的目的，馬來西亞政府不斷加大對旅游業(yè)的專項(xiàng)投入，“六五計(jì)劃”為533.9百萬林吉特，“七五計(jì)劃”為605.5百萬林吉特，“八五計(jì)劃”為1009百萬林吉特，“九五計(jì)劃”更高達(dá)1847.9百萬林吉特（Azizan Marzuzi，2010）。政府對旅游業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入的快速增長，體現(xiàn)了馬來西亞政府對發(fā)展旅游業(yè)的重視和決心。

國家層面政府主導(dǎo)制定的國家旅游發(fā)展政策

二十世紀(jì)八十年代，雖然馬來西亞有旅游資源上的優(yōu)勢，政府也主動發(fā)展旅游業(yè)，但在如何發(fā)展旅游業(yè)的問題上，中央政府各部門之間，馬來西亞各州之間有著明顯的分歧（R.J.G.Wens，1982）。這種因地域和部門差異導(dǎo)致的矛盾，曾在一段時(shí)期內(nèi)嚴(yán)重影響了旅游業(yè)的發(fā)展。為了解決這一問題，馬來西亞政府宏觀旅游政策上的另外一個(gè)舉措就是出臺國家旅游發(fā)展政策，規(guī)劃旅游業(yè)的未來發(fā)展方向，同時(shí)協(xié)調(diào)馬來西亞政府部門與各州的權(quán)限。

馬來西亞的國家旅游發(fā)展政策包括：1975年的《馬來西亞旅游發(fā)展計(jì)劃》（Malaysia Tourism Development plan），1989年的《國家旅游業(yè)發(fā)展指引》（Guidelines for National tourism development），1990年出臺的的馬來西亞旅游政策文件（Malaysia tourism policy document），1992年的《國家旅游政策研究》（National Tourism Policy Study），2003年出臺的國家旅游政策（The Second National Tourism Policy）。其中，1992年的《國家旅游政策研究》影響最廣。

1992年，馬來西亞政府出臺的《國家旅游政策研究》內(nèi)容包括旅游業(yè)的規(guī)劃、開發(fā)和營銷、協(xié)調(diào)政府部門與各州權(quán)限等廣泛的政策。引人注目的是，這份國家旅游政策中，設(shè)立了發(fā)展旅游業(yè)的一系列經(jīng)濟(jì)、社會和政治目標(biāo)：在經(jīng)濟(jì)上要解決就業(yè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、推動經(jīng)濟(jì)公平發(fā)展等目標(biāo)；在政治上要發(fā)展外交、改進(jìn)國際形象、促進(jìn)國家統(tǒng)一等目標(biāo)；同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展、推動文化交流等社會目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一系列目標(biāo)，馬來西亞提出對其“海洋、沙灘”等旅游產(chǎn)品格局進(jìn)行突破，決心發(fā)展一系列的新形態(tài)產(chǎn)品，包括生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游、文化遺產(chǎn)旅游、會議與展覽等。同時(shí)通過大量投資旅游購物業(yè)和舉辦“銷售嘉年華”活動，將馬來西亞建成著名的旅游購物目的地。

通過出臺專門的旅游發(fā)展政策，確立發(fā)展旅游業(yè)的目標(biāo)，開發(fā)新形態(tài)的旅游產(chǎn)品，馬來西亞中央政府各部門之間都為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展的目標(biāo)承擔(dān)一部分任務(wù)，有利于從中發(fā)揮各自的作用，也有利于旅游資源差異較大的各州根據(jù)自身實(shí)際，開發(fā)優(yōu)勢旅游項(xiàng)目或產(chǎn)品。

政府制定和實(shí)施的專項(xiàng)旅游政策

除宏觀旅游政策以外，馬來西亞還比較重視專項(xiàng)旅游的發(fā)展，制定實(shí)施了很多具體的專項(xiàng)旅游政策。

（一）鄉(xiāng)村旅游總體規(guī)劃

2001年馬來西亞藝術(shù)文化和旅游部下屬的一個(gè)專家咨詢小組，代表聯(lián)合國開發(fā)署和世界旅游組織，起草了一份鄉(xiāng)村旅游總規(guī)劃，為發(fā)展馬來西亞的鄉(xiāng)村旅游設(shè)定了諸如：提高鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，使旅游者能通過參加鄉(xiāng)村旅游獲得全新的旅游體驗(yàn)；使鄉(xiāng)村旅游收入在5年內(nèi)由現(xiàn)有的3.5億林吉特增加到10億林吉特等一系列目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，這份規(guī)劃制定了一系列保證安全、提供舒適的住宿接待設(shè)施的主要措施，并把鄉(xiāng)村旅游和熱帶風(fēng)情進(jìn)行結(jié)合，讓游客參與一些諸如種植水稻等體驗(yàn)性活動。

通過鄉(xiāng)村旅游，讓旅游業(yè)受惠人群遍及到廣大鄉(xiāng)村社區(qū)，而且能讓旅游者加強(qiáng)和鄉(xiāng)村社區(qū)的互動、吸引更多游客在馬來西亞游覽。實(shí)踐證明，馬來西亞著力推廣鄉(xiāng)村旅游，有利于完成國家旅游政策中所提到的城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，有利于實(shí)現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）國家生態(tài)旅游計(jì)劃

1996年，馬來西亞的非政府組織—馬來西亞世界自然基金會提出了國家生態(tài)旅游計(jì)劃。這份計(jì)劃較為詳細(xì)地涵蓋了如何管理自然保護(hù)區(qū)、整合政府資源、獲取財(cái)政支持、吸引當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c、聯(lián)合營銷等，如今該計(jì)劃成為了馬來西亞發(fā)展生態(tài)旅游的實(shí)際指導(dǎo)準(zhǔn)則。通過此計(jì)劃，馬來西亞在生態(tài)旅游的實(shí)踐中走在了國際的前列。

（三）學(xué)生旅游項(xiàng)目

隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，馬來西亞開始重視對特殊群體的旅游獎(jiǎng)勵(lì)，并出臺一系列的項(xiàng)目，當(dāng)中影響最大的是2001年由旅游部門和教育部聯(lián)合推出的，旨在讓更多學(xué)生參與旅游的學(xué)生旅游項(xiàng)目（Student Tourism Programme）。政府希望通過這一項(xiàng)目培養(yǎng)青少年的旅游、愛國熱情，并希望通過旅游活動解決這一群體的種種不良嗜好，進(jìn)而培養(yǎng)全民的旅游意識。

（四）第二家園項(xiàng)目

為了吸引外資，也為了鼓勵(lì)更多的外國游客頻繁地訪問馬來西亞，馬來西亞2002年在全球范圍推出了“馬來西亞第二家園項(xiàng)目”。符合資格的外國人加入該項(xiàng)目后除給予10年有效期的護(hù)照自由出入外，還將在馬來西亞享受自由購置房產(chǎn)、免稅購買汽車、定期存款利息免稅、子女就讀當(dāng)?shù)貙W(xué)校等一系列的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“馬來西亞第二家園項(xiàng)目”自2002年啟動以來，至2010年3月為止共有15816人/戶加入，其中以中國、孟加拉、英國和日本等國國民居多。不少人認(rèn)為該項(xiàng)目有較大的吸引力，因?yàn)椤爸恍鑼€(gè)人22萬元人民幣或家庭33萬元人民幣，折合成林吉特，存入馬來西亞境內(nèi)的任意一家銀行，就如同瞬間獲得一張‘綠卡’，可以一邊享受存款利息，一邊擁有在馬來西亞的定期居住權(quán)，并在當(dāng)?shù)赝顿Y”（王博，2007）。

在旅游業(yè)發(fā)展得比較成熟之后，馬來西亞將視野由傳統(tǒng)的旅游活動向扶貧、生態(tài)、修學(xué)和移民等專項(xiàng)旅游方面拓展，不僅為旅游市場提供了多樣化的旅游產(chǎn)品供給，也提高了馬來西亞旅游業(yè)發(fā)展的水平。

馬來西亞旅游政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示

國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、國家旅游發(fā)展政策、專項(xiàng)旅游政策構(gòu)成了馬來西亞旅游政策的主框架，在這一框架以外，馬來西亞政府還采取一些旅游基礎(chǔ)設(shè)施基金、旅游專項(xiàng)發(fā)展基金和稅收優(yōu)惠等財(cái)政手段促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。基于上文對馬來西亞旅游政策的分析，可以總結(jié)出以下經(jīng)驗(yàn)及啟示：

第一，從馬來西亞近20年歷次的“五年經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”中可以發(fā)現(xiàn)，馬來西亞旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)始終在國家戰(zhàn)略層次之上，并且具有明顯的延續(xù)性。旅游業(yè)在國家經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)性文件中不但占據(jù)一定的地位，還往往有專門的目標(biāo)和措施的描述，始終處于較為重要的地位。政府對發(fā)展旅游業(yè)的財(cái)政投入的快速增長，更體現(xiàn)了馬來西亞政府對發(fā)展旅游業(yè)的重視和決心。

第二，發(fā)展旅游業(yè)要有利于國家的整體發(fā)展。發(fā)展旅游業(yè)必然有一系列經(jīng)濟(jì)、社會和政治目標(biāo)，馬來西亞政府對旅游業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮的作用有明確的定位和預(yù)期，雖然制定一系列旅游政策的目的在于引導(dǎo)和促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，但沒有僅因經(jīng)濟(jì)收益把旅游業(yè)單純視為一個(gè)需要著力推動的產(chǎn)業(yè)，而是希望旅游業(yè)能夠嵌入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中，解決包括政治、教育、社會和文化在內(nèi)的一系列問題，通過發(fā)展旅游業(yè)達(dá)到國家的整體發(fā)展。許多發(fā)展中國家的旅游業(yè)過度重視經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視了社會的發(fā)展，顯現(xiàn)出諸多問題，馬來西亞旅游政策的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

第三，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展理念，立足自身優(yōu)勢，實(shí)行差異化的戰(zhàn)略。與泰國、印度尼西亞等東南亞鄰國相比，馬來西亞也擁有海灘、陽光、島嶼等熱帶自然景觀，但馬來西亞堅(jiān)持適度發(fā)展的思路，沒有一味追求發(fā)展速度和擴(kuò)張規(guī)模，而是尋求保護(hù)和發(fā)展共贏的中間道路，其生態(tài)旅游的實(shí)踐走在世界的前列，許多旅游景區(qū)雖然經(jīng)過多年經(jīng)營仍然保持著完好的原生態(tài)景象，在世界自然環(huán)境不斷惡化的今天，這是吸引旅游者的最大賣點(diǎn)。更為可貴的是，馬來西亞政府以該國多元的文化和自然遺產(chǎn)優(yōu)勢作為發(fā)展旅游業(yè)的基礎(chǔ)，并精心開發(fā)各種專項(xiàng)旅游產(chǎn)品以滿足各種不同的旅游需求，在國際旅游市場競爭日益激烈的環(huán)境下，馬來西亞成為越來越受歡迎的旅游目的地。

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