華生

中國(guó)財(cái)政體制首要問(wèn)題在于賣(mài)地財(cái)政

下面我先講財(cái)政體制。中國(guó)的財(cái)政體制現(xiàn)在首要面對(duì)的是什么問(wèn)題？我認(rèn)為中國(guó)財(cái)政體制現(xiàn)在有三大問(wèn)題：

第一個(gè)問(wèn)題，就是要解決賣(mài)地財(cái)政問(wèn)題。財(cái)政收入中相當(dāng)大一塊是非稅收入，而不是稅收收入。稅收是國(guó)家的法定收入，非稅收入本來(lái)就是不夠正規(guī)，只能是偶然性和零星性質(zhì)的。非稅收入搞這么大，這就很不正常。同時(shí)，我們這個(gè)非稅收入非常主要的一塊是靠倒賣(mài)土地來(lái)的。我們學(xué)的是香港的辦法，香港的地本來(lái)就是官地，就是港府的地，我們這還不是自己的地，是征收了農(nóng)民的地倒賣(mài)，所以準(zhǔn)確的說(shuō)咱們不是土地財(cái)政，我們是“倒地財(cái)政”。

這個(gè)“倒地財(cái)政”我覺(jué)得是財(cái)政體制要改革的第一件事情。有沒(méi)有這個(gè)決心，有沒(méi)有這個(gè)毅力來(lái)動(dòng)這個(gè)“倒地財(cái)政”，這是對(duì)新一屆領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)上第一個(gè)大的挑戰(zhàn)。很可惜媒體包括學(xué)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題說(shuō)法也不一，起碼沒(méi)有把它作為重要問(wèn)題更不是首要問(wèn)題，而去扯一些什么分權(quán)之類(lèi)的雞毛蒜皮。在我來(lái)看新一屆政府改革如果說(shuō)在政治上是反腐敗，在經(jīng)濟(jì)上面能不能有突破，第一個(gè)試金石、最重大的考驗(yàn)，就是對(duì)“倒地財(cái)政”采取什么態(tài)度。不先對(duì)自己開(kāi)刀，土地亂局就不能撥亂反正。就目前來(lái)看，可以說(shuō)倒地財(cái)政在新型城鎮(zhèn)化的口號(hào)下還在繼續(xù)蓬勃發(fā)展，我看媒體上也在推波助瀾，市場(chǎng)上炒作的基本也都是這一套。

其實(shí)，原來(lái)倒賣(mài)土地的財(cái)政是和舊式城市化配套的東西，新型城市化是不能搞這個(gè)的，這是財(cái)經(jīng)媒體并沒(méi)有搞清楚的事情。財(cái)政體制要為新型城市化服務(wù)，我認(rèn)為要打的第一個(gè)大仗就是改變倒賣(mài)土地的財(cái)政，但是現(xiàn)在這方面可以說(shuō)還沒(méi)有什么準(zhǔn)備。所以，我認(rèn)為財(cái)政體制要改革的核心，第一仗就是要?jiǎng)訐u倒賣(mài)土地的財(cái)政。動(dòng)搖這個(gè)東西后帶出來(lái)的一系列問(wèn)題。因?yàn)榕u(píng)它是容易的，但是要替代它，問(wèn)題是復(fù)雜的。我們現(xiàn)在土地還在招拍掛，如果按照中央文件里面說(shuō)的“嚴(yán)格區(qū)分公益性和非公益性用地”（當(dāng)然這個(gè)口號(hào)其實(shí)也是有問(wèn)題的），很快就沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性土地可賣(mài)了，現(xiàn)在我們?cè)谶@方面可以說(shuō)沒(méi)有做任何準(zhǔn)備。沒(méi)有準(zhǔn)備就只能沿著現(xiàn)在這條老路走下去，一方面被迫付出的土地補(bǔ)償越來(lái)越高，一方面招拍掛又進(jìn)一步推高城市土地和房產(chǎn)價(jià)格，結(jié)果只會(huì)造成土地資源的集中和一部分人的暴富，從而堆積越來(lái)越大的資產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)財(cái)富榜上有那么多大開(kāi)發(fā)商，這在世界上都是少有的——只有香港有，因?yàn)槲覀兪菑南愀蹖W(xué)來(lái)的拍地模式。這個(gè)模式就是把土地資源集中給少數(shù)大開(kāi)發(fā)商，所以中國(guó)財(cái)富排行榜才會(huì)有這么多地產(chǎn)商，政府一說(shuō)新型城鎮(zhèn)化，地產(chǎn)股都上漲。新型城鎮(zhèn)化的口號(hào)其實(shí)首先是對(duì)財(cái)政體制的重大挑戰(zhàn)，即我們的財(cái)政體制用什么來(lái)替代過(guò)去我們稱(chēng)之為“土地財(cái)政”的舊模式？土地如果不用征收和拍賣(mài)的方式是用什么方式？現(xiàn)在又有新的建議，說(shuō)可以搞城郊農(nóng)民自主城市化，還有人推薦深圳原住民自發(fā)城市化的模式。但深圳富起來(lái)只是城中村的農(nóng)民，他們成了千萬(wàn)富翁，甚至億萬(wàn)富翁，深圳外來(lái)打工者是本地戶(hù)籍人口的近10倍，房?jī)r(jià)那么高，有幾個(gè)能安居？擠在工棚、握手樓和地下室里能叫安居嗎？我們不能打著農(nóng)民的旗號(hào)，為只占很少數(shù)的城郊農(nóng)民謀利益。如果只是讓少數(shù)人受益，只是讓政府、開(kāi)發(fā)商、城市精英和城中村和城郊村的這些既得利益者做進(jìn)一步分贓，是解決不了新型城市化問(wèn)題的。

這就是我說(shuō)的第一個(gè)問(wèn)題，就是我們倒賣(mài)土地的財(cái)政問(wèn)題。因?yàn)榭可贁?shù)人發(fā)財(cái)拉動(dòng)不了中國(guó)的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。只有幾億農(nóng)民工和他們?cè)谵r(nóng)村的家屬、留守的兒童，還有大量從中小城鎮(zhèn)到沿海一線大城市轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的外來(lái)人口，這些若干億人的安置，這些人分享土地權(quán)利、住房權(quán)利，完全融入城市生活的權(quán)利，才會(huì)真正拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，才能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)。從根本上說(shuō)，這本來(lái)并不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，而是他們自己的選擇和不可剝奪的權(quán)利。他們是國(guó)民，他們?cè)谶@個(gè)城市有工作，就有給自己搭一個(gè)窩的權(quán)利。

財(cái)政資源的歧視性分配與特權(quán)分配

財(cái)政體制的第二個(gè)問(wèn)題，就是財(cái)政資源歧視性的分配。這些可能都不是現(xiàn)在媒體上討論的熱點(diǎn)，但是我認(rèn)為這是主要問(wèn)題。我們中國(guó)之所以現(xiàn)在貧富差距大到今天的程度，除了市場(chǎng)本身的馬太效應(yīng)以外，很重要的是因?yàn)樨?cái)政資源分配加重了一部分人更好、一部分人更差的境況。財(cái)政資源的分配首先跟剛才說(shuō)的我們的住房分配有關(guān)系。我們的城市保障房主要是對(duì)戶(hù)籍人口，外來(lái)就業(yè)人口基本上住在地下室和工棚里面；教育方面現(xiàn)在還在爭(zhēng)論外來(lái)人口能不能參加本地高考的問(wèn)題；醫(yī)療更是向城市人口，特別是向體制內(nèi)傾斜，社會(huì)保障體系也是如此。

這一切就大大加劇了我們整個(gè)財(cái)產(chǎn)和收入分配的不平等。客觀地說(shuō)，這一點(diǎn)是跟我們國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)歷史是相關(guān)聯(lián)的。當(dāng)年很困難的時(shí)候，城市戶(hù)籍人口有布票、有糧票、有油票，保證了至少最基本的供應(yīng)，但是其他人是沒(méi)有的。我們的公共醫(yī)療資源主要是集中在城市，而且主要是集中在體制內(nèi)，用掉了醫(yī)療資源絕大部分。所有這些過(guò)去習(xí)以為常的東西，跟我們財(cái)政體制都是有關(guān)系的，就像廣州市財(cái)政稍微公開(kāi)一點(diǎn)，馬上暴露出來(lái)說(shuō)他的財(cái)政里面有一部分資金，有幾千萬(wàn)是撥給省級(jí)或者市級(jí)機(jī)關(guān)幼兒園的，其實(shí)像這類(lèi)財(cái)政資源分配嚴(yán)重不公平的現(xiàn)象太多了。其他國(guó)家的財(cái)政資源的分配可以減弱市場(chǎng)本身分配所造成的差距，而我們的財(cái)政分配從整體上強(qiáng)化資源分配的不平等，這是我們財(cái)政體制的一個(gè)主要的問(wèn)題。

當(dāng)然，這個(gè)改起來(lái)非常不容易。這樣會(huì)觸動(dòng)巨大的既得利益，其中就包括我們各界精英的利益。而且這絕不僅僅是權(quán)力精英，還包括我們的財(cái)經(jīng)精英、藝術(shù)精英、體育精英、文化精英都是這個(gè)體制的受益者，要?jiǎng)訐u這個(gè)體制是難度很大的。所以，我一直說(shuō)收入分配的改革第一步不能盲動(dòng)，要放到后面逐步去撼動(dòng)。

第三個(gè)問(wèn)題，這個(gè)就更難了，就是我們財(cái)政資源的特權(quán)分配?，F(xiàn)在新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子開(kāi)始了新一波的反腐敗浪潮，受到了各方面的歡迎和好評(píng)。反腐敗本來(lái)就很難了，但腐敗還只是非法的權(quán)力濫用，而特權(quán)是合法的權(quán)力濫用。因?yàn)樘貦?quán)是法規(guī)承認(rèn)因而可說(shuō)是合法的。而反腐敗要深入，最后肯定要觸及特權(quán)。實(shí)際上從一開(kāi)頭已經(jīng)涉及到了，比如說(shuō)過(guò)去領(lǐng)導(dǎo)一出門(mén)要封路，現(xiàn)在不封路了。這個(gè)碰的是什么？這個(gè)碰的不是腐敗，碰的是特權(quán)。當(dāng)然這二者既有區(qū)別又有聯(lián)系?？傊?，一個(gè)反腐敗，一個(gè)反特權(quán)，后者可謂更難。這兩件事真做到了，政治改革就已經(jīng)完成一多半了。

所以，真正的財(cái)政體制改革在我來(lái)看是這三大問(wèn)題。首先要突破的我認(rèn)為是第一個(gè)土地財(cái)政問(wèn)題，因?yàn)樗仁墙?jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)還是政治問(wèn)題，而且它的收益很明顯，我們現(xiàn)在想要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，想要持續(xù)發(fā)展，不解決“倒地財(cái)政”的問(wèn)題就不能前進(jìn)，其他的問(wèn)題只能是循序漸進(jìn)。所以財(cái)政體制的真正問(wèn)題，根本不是什么中央和地方分權(quán)，地方的錢(qián)是不是少了一點(diǎn)，我想全世界都有這樣的問(wèn)題，其他國(guó)家都是轉(zhuǎn)移支付的，中央財(cái)政占大頭，各個(gè)國(guó)家都是如此，這是很正常的現(xiàn)象，我們不值得在這上面耗費(fèi)腦筋。關(guān)于財(cái)政問(wèn)題我就簡(jiǎn)略的說(shuō)這些。

中國(guó)稅制不是總量問(wèn)題，而是結(jié)構(gòu)問(wèn)題

下面我再講稅制。如果說(shuō)財(cái)政問(wèn)題上是一片混亂，稅制問(wèn)題上基本上是錯(cuò)誤思潮占主導(dǎo)。我要說(shuō)實(shí)際上中國(guó)稅收體制主要問(wèn)題，并不是現(xiàn)在人們主要攻擊的國(guó)家稅負(fù)太重。在我來(lái)看并不多，中國(guó)的稅收現(xiàn)在占GDP20%多，從國(guó)際上無(wú)論怎么比也是非常正常的水平。我們的問(wèn)題出在稅收以外的非稅收入很多，所以加起來(lái)以后到了30%多。

現(xiàn)在媒體上能看到的全部意見(jiàn)可以歸納為兩句話：第一，要求減稅，這所有人都?xì)g迎，是個(gè)時(shí)髦的口號(hào)；第二，要求增加福利，大家也很高興。要提高低收入人群狀況怎么辦？要增加補(bǔ)貼和福利，所謂提低擴(kuò)中。限高增稅呢？那就難了，太多的人出來(lái)說(shuō)這個(gè)不行那個(gè)有負(fù)作用，富人會(huì)移民之類(lèi)等等，反正征不得。其實(shí)放眼全球，現(xiàn)在美國(guó)和歐洲都是這個(gè)問(wèn)題。美國(guó)和歐洲的全部難題就是一邊要減少稅收，一邊要增加福利。所以美國(guó)出了財(cái)政懸崖，歐洲出了債務(wù)危機(jī)。因?yàn)槿绻前颜晕蚁闹卸喑远嗾嫉哪菈K擠出來(lái)以后，政府本身實(shí)際上只是一個(gè)過(guò)路財(cái)神，他收多少就干多少。你可以增加稅收，然后增加福利，也可以減少稅收減少福利，但是唯一不能持續(xù)的就是減少稅收增加福利，這個(gè)是混不下去的，這也是今天美國(guó)和歐洲撐不下去的原因。他們至少在這一點(diǎn)上肯定不是我們學(xué)習(xí)的榜樣。我們要在這么低的發(fā)展水平上學(xué)美國(guó)和歐洲的寅吃卯糧，靠堆積如山的借債過(guò)日子，我們肯定是死定了。

因此，盡管這話不受歡迎，我覺(jué)得稅收上的問(wèn)題，在解決了非稅收入以后，稅收本身這個(gè)水平恐怕降不下來(lái)的。按照現(xiàn)在政府所承擔(dān)的職能，包括對(duì)農(nóng)村、對(duì)醫(yī)療、對(duì)方方面面大家所要求他花的那些錢(qián)，他這個(gè)稅收減不下來(lái)。就像美國(guó)現(xiàn)在一樣，共和黨說(shuō)稅是絕對(duì)不能加了，砍不砍福利你們看著辦。但如果稅真不能加，只能砍福利。所以民主黨和奧巴馬說(shuō)福利一定不能砍，因此必須增加稅收，現(xiàn)在還在討價(jià)還價(jià)、內(nèi)斗糾結(jié)。

因此中國(guó)稅收最主要的問(wèn)題是結(jié)構(gòu)問(wèn)題，我們現(xiàn)在是以間接稅為主體，基本上沒(méi)有直接稅。像調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一樣，稅收制度最主要是調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從間接稅向直接稅的轉(zhuǎn)變。但是所謂間接稅，就是沒(méi)有直接從你口袋里面掏。真從口袋里面拿的時(shí)候，大家都不愿意。所以，中國(guó)現(xiàn)在工薪階層當(dāng)中只有7%的人交個(gè)人所得稅，7%的人當(dāng)中有90%的人只交5%，真正交超過(guò)5%的個(gè)人所得稅的人不到1%。

個(gè)人所得稅如此，我們直接的財(cái)產(chǎn)稅也是幾乎沒(méi)有。中國(guó)稅收制度是世界上最熱愛(ài)資本主義的稅收制度了。因?yàn)槲覀冎饕獙?duì)勞動(dòng)和消費(fèi)大眾征稅，對(duì)財(cái)產(chǎn)和資本基本不征稅。勤勞不能致富，財(cái)產(chǎn)可以暴富，中國(guó)何來(lái)創(chuàng)新發(fā)展？從稅制來(lái)看，我們沒(méi)有遺產(chǎn)稅，沒(méi)有贈(zèng)與稅，也沒(méi)有固定資產(chǎn)保有稅。當(dāng)然我們中國(guó)沒(méi)有這個(gè)調(diào)節(jié)，貧富差距一定很大，而且越來(lái)越大。不少人愛(ài)說(shuō)所有這些問(wèn)題是因?yàn)槭袌?chǎng)化改革不徹底造成的，其實(shí)市場(chǎng)化發(fā)展到今天的美國(guó)和歐洲，其貧富差距在稅收和福利調(diào)節(jié)之前仍然是很大的。我們的財(cái)政體制的再分配是強(qiáng)化了一次分配當(dāng)中的不平等，稅收該調(diào)節(jié)的完全沒(méi)有，而且我們也不喜歡調(diào)節(jié)。所以中國(guó)現(xiàn)在的基尼系數(shù)，在0.5以上恐怕是沒(méi)有什么疑問(wèn)的。因?yàn)檫B人家完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在二次分配之前也是0.5左右，我們肯定比他們高得多。

所以，我覺(jué)得我們稅收體制要解決的真正問(wèn)題不是大家喜歡聽(tīng)的自欺欺人的減稅，而是怎樣實(shí)現(xiàn)從間接稅向直接稅的轉(zhuǎn)變。因此坦率地說(shuō)，如果我們的稅收制度還停留在18世紀(jì)原始資本主義的稅收制度，我們必然有一個(gè)越來(lái)越大的貧富差距。如果我們想改變這個(gè)狀態(tài)，我們就必須在稅收制度上做根本的重大的變革。

有話語(yǔ)權(quán)的人都在既得利益集團(tuán)當(dāng)中

在財(cái)政稅收體制方面，我們面臨的挑戰(zhàn)實(shí)際上是非常大的，其中有政府的阻力，還有包括我們自己在內(nèi)的各界精英的阻力。因?yàn)橹v既得利益集團(tuán)，那不是別人，中國(guó)有話語(yǔ)權(quán)的人都在既得利益集團(tuán)當(dāng)中。我們現(xiàn)在設(shè)想的收入分配制度改革方案，包括我們唱高調(diào)，說(shuō)套話，講市場(chǎng)化、攻擊別人都可以，但是當(dāng)所有這些東西落到我們自己頭上的時(shí)候，落到有話語(yǔ)權(quán)的精英的頭上的時(shí)候，我們到底是什么態(tài)度？這是中國(guó)能不能真正前進(jìn)的關(guān)鍵。

財(cái)稅體制確實(shí)是整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵之所在，所以有領(lǐng)導(dǎo)感嘆過(guò)，翻開(kāi)真實(shí)的財(cái)政史，那才是真正的驚心動(dòng)魄。我覺(jué)得財(cái)政稅收體制是經(jīng)濟(jì)改革的核心所在，但是這里面的難度我們要有充分的預(yù)計(jì)，它不僅是經(jīng)濟(jì)，也是社會(huì)，也是政治，解決好它既需要智慧，也需要勇氣，而這些我們基本上準(zhǔn)備的都很差。

我個(gè)人覺(jué)得剛才我說(shuō)的這些改革三五年內(nèi)都很難，我希望能夠在一兩個(gè)問(wèn)題上突破，比如在倒賣(mài)土地財(cái)政上突破，因?yàn)橥恋厥找嬲嘉覀冐?cái)產(chǎn)和收入不平等的很大一塊。要使這塊收益不被我們政府、開(kāi)發(fā)商、城市精英、城中村、城郊村的農(nóng)民瓜分，而真正把城市化的成本降下來(lái)，讓城市化的主體即農(nóng)民工和其他外來(lái)就業(yè)人口獲益，能夠走出這一步，大局就會(huì)有比較根本性的扭轉(zhuǎn)。其他事情有待于我們統(tǒng)一思想，逐步形成共識(shí)，設(shè)計(jì)好制度然后再下決心慢慢去做。

（作者燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)，這是作者在一次公共會(huì)議的講演稿，文字稿經(jīng)本人修訂。編輯有刪改）