秦志強(qiáng)

（上海大學(xué)法學(xué)院，上海寶山 200444）

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，社會(huì)保障制度逐步完善，但由于家庭困難、意外事件、個(gè)體選擇等原因，流浪乞討現(xiàn)象仍有發(fā)生，尤其是生活無著的外來流浪乞討人員居多。及時(shí)救助城市生活無著的流浪乞討人員，保障其基本生活權(quán)益，維護(hù)其人格尊嚴(yán)，是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、完善社會(huì)保障體系的重要舉措，更是構(gòu)建和諧社會(huì)、提升國(guó)民幸福指數(shù)、圓中國(guó)夢(mèng)的必然要求。

一、我國(guó)城市流浪乞討人員救助制度發(fā)展歷程

新中國(guó)成立以來，我國(guó)城市乞討人員救助管理經(jīng)歷了收容改造、強(qiáng)制遣送、救助管理三個(gè)階段。第一階段是從1949年建國(guó)初到60年代的收容階段。新中國(guó)剛成立后，國(guó)家就十分重視對(duì)流浪乞討人員的管理工作，在全國(guó)先后設(shè)立了近千所教養(yǎng)院，收容約40萬(wàn)流浪乞討人員，并對(duì)他們進(jìn)行教育改造，直到60年代改造基本完成。第二階段是從1982年到2003年的遣送階段。隨著改革開放的深入，大量務(wù)工人員涌入城市，給城市的治理帶來了諸多問題。1982年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡(jiǎn)稱《收容遣送辦法》，該辦法對(duì)城市流浪乞討人員實(shí)行強(qiáng)制遣送。2003年發(fā)生了震驚全國(guó)的“孫志剛事件”，并在社會(huì)上掀起了對(duì)收容遣送制度的大討論，《收容遣送辦法》一時(shí)飽受詬病，遭廢除已不可避免。第三階段是2003年至今的救助管理階段。2003年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下稱《救助管理辦法》），并于2003年8月1日起施行，1982年5月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《收容遣送辦法》同時(shí)廢止。這標(biāo)志著我國(guó)城市流浪乞討人員管理制度發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，救助目標(biāo)從維護(hù)城市穩(wěn)定向尊重和保障人的生命及公民基本權(quán)利轉(zhuǎn)變，更突出了社會(huì)救助性質(zhì)。

二、我國(guó)城市流浪乞討人員制度的不足

1、缺少完善的法律體系

隨著近年來我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，貧富差距有加大趨勢(shì)，城市的流浪乞討等人員也呈增加趨勢(shì)，城市流浪乞討問題也日益突出。盡管2003年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，但它畢竟是行政法規(guī)，行政法規(guī)的效力本來就低于法律；而民政部頒布實(shí)施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下稱《救助管理辦法細(xì)則》）則是部門規(guī)章，其雖然在全國(guó)范圍內(nèi)有效，但效力又低于行政法規(guī)。且兩者內(nèi)容前者十八條后者二十四條，加起來才四十二條，內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。盡管許多地方也制定了有關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章，但因?yàn)樯衔环ù嬖诹⒎┒矗虼?，?shí)施起來也不盡人意。

2、《救助管理辦法》存在諸多缺陷

《救助管理辦法》在立法目的的選擇、執(zhí)法主體的確定、受助對(duì)象的界定、救助主體雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定等方面都發(fā)生了重要變化，相比于《收容遣送辦法》，其進(jìn)步性是毋庸置疑的，實(shí)現(xiàn)了救助工作向規(guī)范化、人性化、便利化的方向發(fā)展，是我國(guó)行政管理和法制建設(shè)的一大進(jìn)步。但從最近國(guó)內(nèi)各大城市反饋情況來看，新辦法在救助原則、救助對(duì)象等方面存在著一些規(guī)定缺陷和不足，并暴露出一些新情況和新問題。如“貴州畢節(jié)”和“河南鄭州”等悲劇案例。

（1）臨時(shí)性和自愿性原則有不合理之處

《救助管理辦法》第二條規(guī)定，救助站對(duì)流浪乞討人員的救助是一項(xiàng)臨時(shí)性社會(huì)救助措施，第十二條規(guī)定，救助站應(yīng)該根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長(zhǎng)的，報(bào)上級(jí)民政主管機(jī)關(guān)備案。這種臨時(shí)性救助原則的確立，雖然充分考慮了流浪乞討人員自身特點(diǎn)及農(nóng)村人口沖擊城市的弊端。但實(shí)踐中卻不利于救助站發(fā)揮“救助”的積極主動(dòng)性。流浪漢本來是在家鄉(xiāng)生活感到不滿意才來城市想改善生活，因此，不論是給予他們一些錢或是返鄉(xiāng)車票根本都不能解決他們的實(shí)際生活問題。雖說“授之以魚不如授之以漁”，但由于有明文規(guī)定，救助期限不得超過10天，超過10天就要走人，即便有特殊情況獲批準(zhǔn)延長(zhǎng)救助時(shí)間，救助站管理人員也因沒有更多的權(quán)利而只能被動(dòng)地接受延長(zhǎng)救助。

《救助管理辦法》第十四條明文規(guī)定，救助站工作人員應(yīng)當(dāng)自覺遵守國(guó)家的法律法規(guī)、政策和有關(guān)規(guī)章制度，不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員；否則要承擔(dān)刑事責(zé)任或給予紀(jì)律處分。這項(xiàng)自愿性救助原則使救助工作人員在面臨不愿被戴上流浪乞討帽子的流浪者拒絕救助或一些年老疾病、殘疾人不愿接受救助等情況時(shí)一籌莫展。面對(duì)這種兩難境地，發(fā)生河南漯河救助站站長(zhǎng)給寒夜里流浪老人單膝下跪，以感動(dòng)老人、請(qǐng)求接收救助的現(xiàn)象也就不足為怪。

（2）救助對(duì)象范圍小且難以甄別

《救助管理辦法》明文規(guī)定，救助對(duì)象是城市流浪乞討人員，因此，不是流浪乞討人員的則不在救助范圍之內(nèi)，對(duì)于其他想獲取救助的生活無著的“流動(dòng)人口”，救助站此時(shí)只能出于道義上的幫助，雖然《救助管理辦管理細(xì)則》第二條、第三條、第十條對(duì)救助對(duì)象做了規(guī)定，但這些規(guī)定在實(shí)際操作中比較困難。第十條可以說是為了防止求助者說謊而作出的規(guī)定，但是，這種聯(lián)系、核查往往是遠(yuǎn)距離的、非直接的、非即時(shí)的，因此，不僅核查成本高，而且由于種種原因而難以核查到真實(shí)情況。即使確認(rèn)求助者說謊而終止救助，但往往他（她）已經(jīng)享受一段時(shí)間救助的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

三、完善我國(guó)城市流浪乞討人員救助制度的立法建議

1、制定《社會(huì)救助服務(wù)管理法》，完善社會(huì)救助法律體系

《救助管理辦法》的制定頒布相對(duì)倉(cāng)促，難免有疏漏之處，自其頒布實(shí)施已近十年，我國(guó)在這方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，隨著社會(huì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，制定出臺(tái)《社會(huì)救助服務(wù)管理法》的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟。社會(huì)救助工作的首要理念是服務(wù)，然后才是管理，因此在制定社會(huì)服務(wù)管理法時(shí)，應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)理念，平等思想，優(yōu)先提供救助服務(wù)后再進(jìn)入管理階段。在內(nèi)容上，有關(guān)法律要做出相對(duì)宏觀的規(guī)定，既包括城市也包括農(nóng)村，對(duì)未成年人的救助服務(wù)管理工作要做出專項(xiàng)規(guī)定，以更好地保障未成年人的合法權(quán)益，使他們健康成長(zhǎng)。至于一些更細(xì)的規(guī)定則可由國(guó)務(wù)院制定專門行政法規(guī)或規(guī)章，地方制定相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章，以建立完善的法律體系，使社會(huì)服務(wù)管理工作真正做到有法可依。

2、修訂完善《救助管理辦法》，豐富救助內(nèi)容

首先，改《救助管理辦法》為《社會(huì)救助服務(wù)管理辦法》，這樣才能與《社會(huì)救助服務(wù)管理法》在名稱、理念等方面相一致。第二，改“臨時(shí)性救助”原則為“靈活性救助”原則，規(guī)定附條件的“善意強(qiáng)制救助制度”。修改《管理辦法細(xì)則》第十二條“救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長(zhǎng)的，報(bào)上級(jí)民政主管部門備案”的規(guī)定，把權(quán)力下放給管理站，讓管理站根據(jù)被救助人員的實(shí)際情況作出決定。賦予管理站一定范圍內(nèi)的“善意強(qiáng)制”權(quán)，并對(duì)這些善意強(qiáng)制特殊情況作出嚴(yán)格規(guī)定，例如，限于“需要救助的病殘老弱幼人員及可能發(fā)生生命危險(xiǎn)的情況要及時(shí)救助”，救助后需要立即向有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，并做好相關(guān)監(jiān)督工作。第三，擴(kuò)大救助對(duì)象范圍和提高甄別能力。規(guī)定需救助的對(duì)象不僅限于流浪乞討人員，還包括其他錢包被偷、暫無工作的農(nóng)民工等其他需救助人員。救助后，工作人員再根據(jù)被救助人員的具體情況作出具體對(duì)策。對(duì)好逸惡勞者、惡意乞討等不良現(xiàn)象要先通過說服教育、技能培訓(xùn)等方式使他們獲得生存技能，對(duì)屢教不改者要采取相應(yīng)懲罰措施。另外，加強(qiáng)管理站工作人員的培訓(xùn)，提高救助甄別能力，使他們通過詢問、觀察、調(diào)查等方法能夠識(shí)別出是否需要救助。

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