華 偉 賀小林

新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的保障房建設(shè)與城中村改造

華 偉 賀小林

農(nóng)民從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程首先要解決的是住房保障問(wèn)題。當(dāng)前保障房建設(shè)和城中村改造普遍面臨融資難、拆遷難、農(nóng)民利益保障難和保障性住房的供需匹配難等問(wèn)題。需要拓展保障房建設(shè)中的多源融資渠道，明確農(nóng)民宅基地的使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，切實(shí)保障城中村改造進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益以及構(gòu)建保障房供需信息平臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化；保障房建設(shè)；城中村改造

華 偉，華東師范大學(xué)東方房地產(chǎn)學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)、副教授，華東師范大學(xué)商學(xué)院房地產(chǎn)系主任；

賀小林，華東師范大學(xué)東方房地產(chǎn)學(xué)院博士后。（上海 200241）

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是第二、三產(chǎn)業(yè)不斷聚集城鎮(zhèn)，農(nóng)民入城轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，從而擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模的一種時(shí)代進(jìn)程。黨的十八大報(bào)告指出，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。“我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成的分配格局導(dǎo)致了內(nèi)需疲軟。而內(nèi)需的擴(kuò)大基于依賴的是大眾消費(fèi)，而不是靠少數(shù)富人的奢侈消費(fèi)。”[1]新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化更加注重城鎮(zhèn)化在擴(kuò)大內(nèi)需方面的內(nèi)生動(dòng)力，更注重質(zhì)量而非數(shù)量。其將人的城鎮(zhèn)化作為第一標(biāo)準(zhǔn)，要求賦予進(jìn)城農(nóng)民以城市居民的身份和平等的權(quán)力，將進(jìn)城的農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障尤其是住房保障體系當(dāng)中。在當(dāng)前我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段以及面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力的形勢(shì)下，研討推進(jìn)新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障房建設(shè)與城中村改造所面臨的問(wèn)題和出路具有十分重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

雖然當(dāng)前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的時(shí)期，但也出現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。“按照常住人口計(jì)算，我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化率是51.3%，但按照戶籍計(jì)算，我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化率只有約35%，二者比例相差 16.3個(gè)百分點(diǎn)，半城鎮(zhèn)化人口的規(guī)模約 2.2億人?！盵2]現(xiàn)行城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑將在城市居住一段時(shí)間的農(nóng)民工也納入城鎮(zhèn)人口范疇，而實(shí)際上這一群體普遍處于“就業(yè)與戶籍分離，勞力與家屬分離，收入與消費(fèi)分離、居住與住宅分離”的局面，并由此帶來(lái)了城鄉(xiāng)保障待遇差距拉大、就業(yè)不穩(wěn)定與農(nóng)村空心化、消費(fèi)受抑制、土地利用效率低等一系列問(wèn)題。這既影響了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和內(nèi)需擴(kuò)大，也不利于農(nóng)村土地的集約利用和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化首要解決的是農(nóng)民入城后的市民化問(wèn)題，讓“半城鎮(zhèn)化”人群在城鎮(zhèn)能夠享受保障性住房的政策福利?！爸袊?guó)城鎮(zhèn)化的典型特征是政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動(dòng)?！盵3]一方面，需要國(guó)家在土地問(wèn)題上完善征地制度和用地制度，改變征地過(guò)程中產(chǎn)生的各種扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為，切實(shí)保障農(nóng)民的基本利益；另一方面，要求政府在推進(jìn)新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加大保障房的建設(shè)，為農(nóng)民提供保障性住房及其他福利，使其生活與城市居民生活并軌。

一、保障房建設(shè)與城中村改造的創(chuàng)新模式

保障性住房是與商品性住房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。我國(guó)保障房概念及類型的制度設(shè)計(jì)主要針對(duì)的是城市居民的保障性住房，而沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況針對(duì)農(nóng)村居民制定住房保障計(jì)劃。筆者認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)大保障房的覆蓋范圍，保障性住房針對(duì)的主體應(yīng)該是全國(guó)所有中低收入家庭，凡符合條件者均可享有。因此，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中更需要重視對(duì)于農(nóng)民的住房保障建設(shè)，對(duì)于農(nóng)民可以采用不同的住房保障模式予以保障。當(dāng)前我國(guó)在農(nóng)民住房保障方面面臨如下問(wèn)題：第一，農(nóng)民的住房產(chǎn)權(quán)不明晰，流轉(zhuǎn)范圍非常有限；第二，農(nóng)民宅基地配置效率低；第三，農(nóng)村居民總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力低于城市居民，各項(xiàng)配套及社會(huì)福利較低，因此農(nóng)民也需要住房保障，改善自己的住房環(huán)境。

新型城鎮(zhèn)化背景下各地正在就保障房建設(shè)的模式進(jìn)行政策試點(diǎn)。其中，溫州市的保障房建設(shè)與“城中村改造”聯(lián)動(dòng)模式較好地解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民與外來(lái)流動(dòng)農(nóng)民的住房保障問(wèn)題，具有明顯的政策價(jià)值和借鑒意義。溫州市是我國(guó)市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)發(fā)展最快的地區(qū)之一，但近年來(lái)卻在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面動(dòng)力不足。“為了破解近年來(lái)由于體制改革方面滯后所帶來(lái)的發(fā)展緩慢問(wèn)題，解決城鄉(xiāng)二元改革滯后所造成的要素市場(chǎng)化程度和配置效率不高，半城市化所導(dǎo)致的社會(huì)形態(tài)松散狀況等問(wèn)題”[4]，2012年7月，溫州市政府將城中村改造（包括在建制鎮(zhèn)以上實(shí)施的農(nóng)房改造集聚建設(shè)）全面納入保障性安居工程，重點(diǎn)發(fā)展公租房，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種社會(huì)力量參與城中村改造，推動(dòng)住房保障方式向“以租為主”轉(zhuǎn)變。[5]“十二五”期間，溫州市保障性住房覆蓋面達(dá)到22%左右，完成“1650”大都市主中心城區(qū)70%的城中村改造，每年為社會(huì)提供不少于1萬(wàn)套的公共租賃住房?！盵6]

從城中村改造項(xiàng)目的進(jìn)展來(lái)看，截至2013年3月底，我國(guó)共拆除舊房6457戶、104.12萬(wàn)平方米；新開(kāi)工城中村改造安置房6425套、91.53萬(wàn)平方米；市區(qū)續(xù)建城中村改造安置房項(xiàng)目116個(gè)、903.86萬(wàn)平方米。[7]溫州市城中村改造建起更加現(xiàn)代化的居民住宅，配備完善的商業(yè)、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施，大大提升村民的生活質(zhì)量，讓村民不僅從居住，更從生活的方方面面快速地與“市民”生活接軌，不僅拓展了城市面積，提高了城市化水平，也挖掘出更充分的發(fā)展?jié)摿ΑＭ瑫r(shí)，城中村改造讓農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，改變其現(xiàn)有與城市發(fā)展不和諧的生活環(huán)境，促進(jìn)各方面的發(fā)展，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。此外，城中村改造使集中規(guī)劃更方便，提高了管理效率，節(jié)省了用地，利于城市化的可持續(xù)發(fā)展。

因此，各地可以借鑒溫州的城中村改造模式，在城中村改造過(guò)程中由政府建立保障房，此保障房不含土地成本，配套費(fèi)用減免，用來(lái)定向置換農(nóng)民的宅基地。采用公平的置換模式，向農(nóng)民提供2～3倍宅基地面積的住房，并允許其優(yōu)先購(gòu)買政府提供的保障房，這樣既可以滿足農(nóng)民的人均居住面積的需求，也可以將多余的房屋進(jìn)行市場(chǎng)化出租或者市場(chǎng)化銷售。一方面，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民能選擇出租或者銷售置換的商品房，以此作為農(nóng)村城市化、農(nóng)民與城市居民福利接軌的保障。另一方面，可以將農(nóng)民原來(lái)使用的宅基地盤活，使農(nóng)民進(jìn)入城市后騰讓出來(lái)的承包地和宅基地可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約利用和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。也可以進(jìn)行部分的開(kāi)發(fā)利用。其中商品房的開(kāi)發(fā)土地指標(biāo)來(lái)自于宅基地存量，沒(méi)有新占用耕地。例如，一畝容積率為3.0宅基地可以建造2000平米的住房，每平米可以補(bǔ)償800元，即160萬(wàn)元，3戶農(nóng)民即可獲補(bǔ)償160萬(wàn)元的地價(jià)，每戶可以獲得約50萬(wàn)元的補(bǔ)償，按照8萬(wàn)元與城市居民社保并軌，這樣每戶農(nóng)民家庭可以補(bǔ)6～7人的城市社保。這樣既將農(nóng)民的社保與城市居民的社保并軌，又把農(nóng)村的宅基地變成了城市的一部分，擴(kuò)大了城市面積，同時(shí)農(nóng)村各項(xiàng)配套設(shè)施得以完善，農(nóng)民生活環(huán)境得到提升，農(nóng)民接軌市民社保的差額也得到改善。同時(shí)，農(nóng)民可獲得出租房屋或銷售房屋的收入。這一城中村改造模式的創(chuàng)新可以將農(nóng)民原來(lái)使用的宅基地盤活，既提供了低價(jià)的保障房源，減少開(kāi)發(fā)建設(shè)資金投入，又解決了農(nóng)民居住房的產(chǎn)權(quán)不明晰、流轉(zhuǎn)范圍不寬的難題。

二、現(xiàn)階段城中村改造中面臨的瓶頸問(wèn)題

當(dāng)然，任何政策在獲得收益的同時(shí)也一定需要相應(yīng)的政策投入，并承擔(dān)相應(yīng)的政策風(fēng)險(xiǎn)。目前城中村改造中也面臨著一些亟待解決的瓶頸問(wèn)題，其中最為關(guān)鍵的問(wèn)題包括城中村建設(shè)的融資、農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)中的土地利用、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益的保護(hù)以及保障房供需均衡與分配中資格認(rèn)定的信息化平臺(tái)缺失問(wèn)題。

（一）保障房建設(shè)的融資問(wèn)題

保障房建設(shè)具有任務(wù)重、周期長(zhǎng)、回報(bào)低的特點(diǎn)，因此僅靠政府財(cái)政投入的方式很難完全承擔(dān)起住房保障建設(shè)所需的資金。滿足保障房資金需求，既要加大政府投入，也要?jiǎng)?chuàng)新融資方式。為加快保障性安居工程建設(shè)，融資是必須解決的問(wèn)題，破解資金制約將是推進(jìn)保障性安居工程的首要工作。傳統(tǒng)保障房建設(shè)資金的主要來(lái)源包括：第一，各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)助；第二，地方政府舉債；第三，銀行貸款；第四，住房公積金；第五，土地出讓金凈收益；第六，保險(xiǎn)資金；第七，企業(yè)直接投資；第八，房產(chǎn)稅。[8]雖然有眾多融資方式，但是在實(shí)際融資過(guò)程中還是會(huì)由于保障房的特殊性而出現(xiàn)融資困難。

溫州市在保障房金融創(chuàng)新過(guò)程中推出了政府引導(dǎo)基金，以此來(lái)解決融資難題。溫州市積極爭(zhēng)取國(guó)家投資、政策性銀行和各類金融機(jī)構(gòu)資金支持，并通過(guò)組建市級(jí)融資主平臺(tái)、發(fā)行企業(yè)債券、試點(diǎn)公積金貸款、建立政府平臺(tái)引導(dǎo)基金等多種方式，從間接融資向直接融資和間接融資并重轉(zhuǎn)變，拓寬融資渠道，多元化解決建設(shè)資金缺口。2012年10月，溫州市農(nóng)投集團(tuán)、龍灣區(qū)政府、興業(yè)銀行溫州分行三方達(dá)成組建運(yùn)作溫州市首只保障房引導(dǎo)基金—“龍興1號(hào)保障房股權(quán)投資基金”的方案?；鹨劳行陆M建的龍興保障房投資管理中心，專門投向龍灣區(qū)瑤溪街道等7個(gè)農(nóng)村保障房項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資18.36億元，以解決農(nóng)村保障房建設(shè)項(xiàng)目資本金不足的問(wèn)題。為了進(jìn)一步加強(qiáng)城中村改造的資金保障，“溫州市政府又與中信證券、工行、交行、興業(yè)、華夏、農(nóng)行及浦發(fā)等銀行，簽訂了一系列的融資意向協(xié)議；同時(shí)明確市名城集團(tuán)為溫州市市級(jí)保障性安居工程建設(shè)綜合融資平臺(tái)，并向中國(guó)人民銀行總行申請(qǐng)，計(jì)劃在中國(guó)銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行總規(guī)模達(dá)100億元的保障房私募債；另外，為解決各地普遍存在的項(xiàng)目資本金不足問(wèn)題，在龍灣區(qū)成功建立首支保障房基金的基礎(chǔ)上，研究在市級(jí)層面建立一支總規(guī)模為50億元的保障房專項(xiàng)基金?！盵7]截至目前初步的方案已經(jīng)基本形成。

由此可以看出，保障性住房建設(shè)資金融資方式，正由政府直接主導(dǎo)向政府引導(dǎo)下的商業(yè)化運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變。這是面臨財(cái)政支出增加、保障房需求量增大雙重壓力的地方政府的現(xiàn)實(shí)選擇。面對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來(lái)的巨大居住需求，融資方式的改革創(chuàng)新可以提高保障房的市場(chǎng)供給，在城市化發(fā)展加速的前提下，是提高社會(huì)保障水平的重要措施。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的土地制度問(wèn)題

隨著新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地制度改革日益顯現(xiàn)出緊迫性。黨的十八大報(bào)告提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，并發(fā)出“農(nóng)民收入增長(zhǎng)力爭(zhēng)超過(guò)城鎮(zhèn)居民收入”的信號(hào)。2012年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，不限制不強(qiáng)制農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)。對(duì)土地征收的補(bǔ)償條文作了較大改動(dòng)，不僅刪除了“年產(chǎn)值30倍”的硬性規(guī)定，同時(shí)還增加了對(duì)農(nóng)民住宅和社會(huì)保障費(fèi)用的補(bǔ)償，并首次提出“公平補(bǔ)償”的基本原則。[9]農(nóng)村土地制度改革會(huì)釋放巨大的正能量，大量農(nóng)民的市民化將騰出更多的農(nóng)村宅基地，耕地也將會(huì)逐步集中于種田大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)手里，此舉對(duì)于中國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都將意義非凡，但是目前對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程還存在著法律缺失和模糊的問(wèn)題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度的理解也呈現(xiàn)出多元化和模糊化的特征。

雖然制度經(jīng)濟(jì)學(xué)教條的黑板經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的 “只要土地確權(quán)，自由流轉(zhuǎn)，將土地私有化并進(jìn)入市場(chǎng)自由交易，就不僅可以解決三農(nóng)問(wèn)題，讓農(nóng)民一夜暴富，而且因?yàn)樽鳛樯a(chǎn)要素的土地資源在市場(chǎng)機(jī)制下得以流動(dòng)和有效配置，可以極大地推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的觀點(diǎn)已經(jīng)被學(xué)界認(rèn)為是不可行的。[10]但是在城中村改造具體的政策執(zhí)行過(guò)程中，由于拆遷和土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的困境和執(zhí)行阻力依然十分巨大，各地打政策擦邊球建立的小產(chǎn)權(quán)房往往只能夠?qū)崿F(xiàn)城郊地區(qū)的部分農(nóng)民的城市化，其利益轉(zhuǎn)化僅局限于部分靠近城市的農(nóng)村，這一模式注定是難以持續(xù)的，而且這樣的農(nóng)村建設(shè)用地未經(jīng)國(guó)家征收和批準(zhǔn)就用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是違法的。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院的 “土地制度改革”課題組在就成都市農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)查之后得出結(jié)論，合法轉(zhuǎn)讓權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)，如何對(duì)現(xiàn)行的土地制度進(jìn)行適度的改革以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，并最終在農(nóng)村建立起真正意義上的市場(chǎng)配置資源的機(jī)制是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

（三）土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的農(nóng)民利益保障問(wèn)題

在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，地方政府通常處于強(qiáng)勢(shì)地位，而分散的農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，因此如何在城中村改造的過(guò)程中確保農(nóng)民的利益也是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題?！爱?dāng)前政府主導(dǎo)的城市化，過(guò)度重視城市的生產(chǎn)功能與財(cái)富擴(kuò)張，而排斥了農(nóng)民的主動(dòng)參與和對(duì)城市化成果的分享?！盵11]在各地城市化發(fā)展進(jìn)程中，由于征地拆遷而造成的對(duì)農(nóng)民利益的侵害和群體性抗?fàn)幨录映霾桓F，在一定程度上影響了城市化進(jìn)程的健康發(fā)展，甚至造成了政府公信力的下降。從理論上來(lái)看，地方政府啟動(dòng)城中村改造的目的除了增加地方財(cái)政收入的利益沖動(dòng)之外，更為重要的是解決農(nóng)村居民的住房保障和收入增加問(wèn)題。因此，這一政策本身并不存在著地方政府和農(nóng)民之間的零和博弈，關(guān)鍵在于如何尊重農(nóng)民意愿，較好地保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，進(jìn)行公平的置換和土地補(bǔ)償，讓農(nóng)民也能平等分享到土地增值帶來(lái)的收益，而要實(shí)現(xiàn)在城中村改造與征地拆遷過(guò)程中的公平談判和博弈，則需要實(shí)現(xiàn)土地利益主體的平等談判。

在當(dāng)前小農(nóng)分散、利益呼聲容易被遮蔽的現(xiàn)狀下，如何在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中構(gòu)建起代表農(nóng)民自身利益的談判組織，避免農(nóng)民通過(guò)上訪、自焚等非正常抗?fàn)幍氖侄蝸?lái)維護(hù)自身的利益是未來(lái)需要解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。“今后需要在地方政府、村集體、農(nóng)民三者的相互作用中，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，盡量減少社會(huì)矛盾，達(dá)成土地管理制度改革的博弈均衡，從而更好促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定?！盵12]

（四）保障性住房的供給與需求匹配問(wèn)題

保障性住房建成后，如何界定 “保障房”的適用范圍，將有需求的群體納入住房保障范圍，并通過(guò)公開(kāi)透明、公平合理的申請(qǐng)流程將供給與需求匹配起來(lái)，是住房保障制度建設(shè)中的一個(gè)十分關(guān)鍵的問(wèn)題。只有將保障房科學(xué)、合理的匹配給符合條件且有需求的居民居住，最大程度地發(fā)揮保障房的制度效用，才能夠更好地保障低收入群體如外來(lái)農(nóng)民工的利益，幫助其實(shí)現(xiàn)真正 “城市化”。

當(dāng)前我國(guó)各地的保障性住房正處于大規(guī)模的建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于如何供應(yīng)這些住房的政策實(shí)踐還沒(méi)有完全展開(kāi)，但各地在住房保障信息平臺(tái)建設(shè)方面滯后的問(wèn)題卻已經(jīng)開(kāi)始凸顯。以往的保障性住房如經(jīng)濟(jì)適用房分配和使用政策中所存在的問(wèn)題便是前車之鑒。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下的保障房建設(shè)和城中村改造應(yīng)該具有更為系統(tǒng)的頂層制度設(shè)計(jì)，不僅需要考慮到建設(shè)和改造過(guò)程中所存在的問(wèn)題，還需要通盤考慮住房建成后的流轉(zhuǎn)與匹配問(wèn)題。目前我國(guó)房地產(chǎn)供應(yīng)市場(chǎng)是一個(gè)限制性住宅市場(chǎng)，政府，住宅開(kāi)發(fā)企業(yè)和消費(fèi)者共同博弈下要實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利、企業(yè)效益和消費(fèi)者權(quán)益之間的均衡非常困難?！艾F(xiàn)階段就中國(guó)限制性住宅市場(chǎng)的實(shí)證研究顯示：限購(gòu)政策下城市房?jī)r(jià)漲幅放緩，多數(shù)大中城市成交量下降。雖然限制性調(diào)控政策取得了一定的效果，但也存在一些局限：限制性政策本身具有階段性和地域性特征，限制性效果有可能偏離預(yù)期。”[13]因而，保障房的建設(shè)、供給和匹配均衡被寄予厚望，是解決我國(guó)城市高房?jī)r(jià)給城鎮(zhèn)化帶來(lái)巨大阻力的治本之策。

三、解決保障房建設(shè)與城中村改造問(wèn)題的出路與政策建議

在當(dāng)前我國(guó)各地保障房建設(shè)和城中村改造進(jìn)程中，融資渠道狹窄，土地流轉(zhuǎn)權(quán)利模糊、農(nóng)民利益保護(hù)不力以及保障房匹配標(biāo)準(zhǔn)和制度缺失已經(jīng)成為阻礙未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的瓶頸問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，需要在具體的政策實(shí)踐中加強(qiáng)和完善以下幾個(gè)方面的工作。

（一）拓展保障房建設(shè)中的多源融資渠道

新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化背景下的保障房建設(shè)首先需要解決城中村改造的資金問(wèn)題。“在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，住房保障遲遲沒(méi)有清晰納入政府的公共財(cái)政體系，缺乏穩(wěn)定的資金渠道。也只有少數(shù)城市建立了制度性的財(cái)政資金供應(yīng)計(jì)劃，這也是為什么各地的保障房建設(shè)進(jìn)展緩慢，覆蓋面狹窄的根源所在?！盵14]如何找到一條政府財(cái)政投入小、農(nóng)村居民受益高的政策路徑是當(dāng)前各地方政府普遍面臨的困境。大部分地方政府采取了土地財(cái)政的方式，通過(guò)拍賣土地來(lái)獲取土地出讓的短期受益，從而籌集城市基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)的資金與城鄉(xiāng)一體化改造的資金。然而，由于可用于出讓的城市用地資源有限，這一政策將面臨難以持續(xù)的問(wèn)題。溫州市政府在保障房建設(shè)和城中村改造的進(jìn)程中與銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)合作，建立起市級(jí)保障性安居工程建設(shè)平臺(tái)，通過(guò)發(fā)展保障房和募債、建立保障房專項(xiàng)基金的創(chuàng)新模式解決了城中村改造的多渠道融資問(wèn)題。

（二）明確農(nóng)民宅基地的使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)

擴(kuò)大城市用地的范圍造成了近年來(lái)各地方政府的拆遷和造城沖動(dòng)。然而，這一模式中補(bǔ)償不公帶來(lái)了大量的上訪和社會(huì)問(wèn)題，其談判成本過(guò)高也壓縮了這一模式的政策選擇空間。一些地方政府默認(rèn)并允許在城郊利用農(nóng)民集體用地建設(shè)小 “產(chǎn)權(quán)房”的方式來(lái)讓城郊農(nóng)民分享城市化帶來(lái)的收益，但小產(chǎn)權(quán)房未能得到國(guó)家法律的承認(rèn)和保障。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中普遍存在著主體無(wú)序易位、收益流失嚴(yán)重、收益分配格局錯(cuò)位等問(wèn)題。這些問(wèn)題源于對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)新實(shí)現(xiàn)形式探索不力、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度頂層設(shè)計(jì)存在缺陷及相關(guān)配套制度的不健全的問(wèn)題。[15]

“農(nóng)村土地的使用權(quán)最終屬于農(nóng)戶或農(nóng)民個(gè)體，個(gè)體化的農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)該受到法律尊重與保障。目前，由于農(nóng)村土地使用權(quán)受到人為的法律約束，農(nóng)地價(jià)值遭到極大貶損，亟須改革中國(guó)農(nóng)村不合理的土地管制主義模式?！盵16]雖然溫州市政府基于迫切希望改造當(dāng)?shù)剞r(nóng)村和城市面貌的目標(biāo)，已經(jīng)在很大程度上公平地保障了被置換土地農(nóng)民的利益，但其用宅基地置換住房和保障的方式依然存在著法律方面的問(wèn)題，因此，需要完善宅基地的產(chǎn)權(quán)體系，明晰農(nóng)民宅基地的持有產(chǎn)權(quán)的法律地位。2012年11月國(guó)務(wù)院討論通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》在一定程度上彌補(bǔ)了土地制度流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方面法規(guī)不足的問(wèn)題，未來(lái)還需要更高的法律來(lái)就土地制度改革進(jìn)行更為明確的界定?！霸趪?yán)格宅基地管理的同時(shí)，通過(guò)確權(quán)登記頒證，還權(quán)賦能，允許農(nóng)村宅基地依法、規(guī)范流轉(zhuǎn)。通過(guò)流轉(zhuǎn)激活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，提高土地集約利用效率，推動(dòng)農(nóng)村宅基地及房屋資產(chǎn)化，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。 ”[17]

（三）切實(shí)保障城中村改造進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)民將自身所擁有的宅基地騰讓出來(lái)，是進(jìn)行城中村改造的前提。因此，在政策執(zhí)行的過(guò)程中，應(yīng)該將保護(hù)農(nóng)民利益放在核心的位置。而不是通過(guò)政府強(qiáng)制的方式來(lái)剝奪本已處于弱勢(shì)的農(nóng)民的利益，形成地方政府與農(nóng)民零和博弈的局面。在溫州市的城中村改造過(guò)程中，政府非常注重對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障。一方面，在公平置換的原則下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民宅基地流轉(zhuǎn)，通過(guò)出臺(tái)貸款優(yōu)惠政策的方式保障置換對(duì)象的權(quán)益，明確安置對(duì)象可通過(guò)安置協(xié)議質(zhì)押、安置房抵押等方式辦理銀行貸款和住房公積金貸款，解決回購(gòu)資金不足的困難；另一方面，在宅基地置換過(guò)程中切實(shí)考慮到居民生活細(xì)節(jié)問(wèn)題。對(duì)于老人、低收入家庭以及外來(lái)戶籍家庭等特殊群體的安置問(wèn)題進(jìn)行更為細(xì)致的政策規(guī)劃和處理。這些政策為城中村改造政策的順利推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

當(dāng)然，要保護(hù)新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民利益，僅靠地方政府的“利益讓步”自覺(jué)是不夠的，筆者認(rèn)為更為重要的是需要建立起農(nóng)民自身的利益共同體，將分散的農(nóng)民組織起來(lái)參與并優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)收益分配，形成合理的收益分配格局。值得注意的是，有學(xué)者就我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的規(guī)范程度和流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行了調(diào)查。“依據(jù)17省調(diào)查數(shù)據(jù)，僅有35.52%的包地大戶或外地工商企業(yè)是直接和農(nóng)民進(jìn)行溝通而簽訂流轉(zhuǎn)合同的。村干部參與了60%以上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，基層行政權(quán)力對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的干預(yù)程度不可小覷。目前仍有有41.89%的受訪農(nóng)民表示最初并不愿意將自己的土地出租，而經(jīng)過(guò)基層組織行政權(quán)力的干預(yù)，最終只有9.47%的農(nóng)戶得以保留繼續(xù)使用自己的土地。”[18]當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中基層政府所發(fā)揮的作用和角色值得反思。

因此，可以考慮完善和修補(bǔ)原有存在的由村民自行組織的村社集體，使其成為村民的利益共同體，切實(shí)承擔(dān)起為農(nóng)民利益談判、代言的重任，可以分散村級(jí)行政組織在征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民利益的“反向侵蝕”，較好地解決土地增值分配過(guò)程中農(nóng)民的弱勢(shì)局面。這一模式還可以將部分土地增值收益保留在村社集體內(nèi)部，既實(shí)現(xiàn)了“失地人員無(wú)后顧之憂”的征地補(bǔ)償機(jī)制設(shè)想，又防止了土地食利階層的產(chǎn)生，從而解決了土地增值收益中的兩對(duì)矛盾，一是積累與分配之間的矛盾，一是保障失地人員無(wú)后顧之憂與形成食利階層之間的矛盾。新集體主義還找回了農(nóng)村土地集體所有制的政策內(nèi)涵，有助于化解征地拆遷過(guò)程中地方政府與釘子戶的惡性博弈。[19]

（四）建立地方保障性住房的供需信息平臺(tái)

在保障房的供給方面，“我國(guó)保障房建設(shè)任務(wù)非常繁重，不僅要依靠中央和地方政府，同時(shí)還需要更多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的參與。”[20]在房地產(chǎn)嚴(yán)厲調(diào)控與保障房建設(shè)力度不斷加大的雙重歷史背景下，許多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)愿意進(jìn)入保障房建設(shè)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。但由于直接收益比較薄弱，加之面臨諸多政策的不確定因素，目前保障房建設(shè)主要還是依靠央企和地方國(guó)企。因此，政府應(yīng)該為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)入保障房領(lǐng)域提供更為完善的配套政策，加大保障房建設(shè)和供應(yīng)能力。

在需求匹配方面，保障性住房建成以后，如何充分實(shí)現(xiàn)其保障作用需要制定更為細(xì)致和完善的保障住房分配和租賃政策。在保障性住房流轉(zhuǎn)的政策過(guò)程中需要充分吸取以往的保障性住房申請(qǐng)、使用和流轉(zhuǎn)過(guò)程中信息不透明的教訓(xùn)，建立起保障性住房供需匹配的信息系統(tǒng)，在擴(kuò)大保障性住房范圍的同時(shí)，重點(diǎn)保障農(nóng)民尤其是外來(lái)戶籍農(nóng)民的住房需求，嚴(yán)格審核保障住房的使用資格和條件，杜絕在流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)力侵蝕保障房福利而導(dǎo)致效率損失的現(xiàn)象。

總而言之，“土地具有社會(huì)保障的功能，由于宅基地模式伴隨著農(nóng)民的市民化，將農(nóng)民與土地逐步分離，故需要對(duì)農(nóng)戶的社會(huì)保障做好配套”[21]。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合的態(tài)勢(shì)面前，新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化的道路要求有序地將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的人的城鎮(zhèn)化。在拓寬保障房概念之后，對(duì)于保障房的建設(shè)和城中村的改造要有全新的認(rèn)識(shí)，即在不占用耕地的前提下滿足農(nóng)民的住房需求，優(yōu)化農(nóng)村土地配置，為農(nóng)民提供保障性住房及其他福利，使其生活與城市居民生活并軌。未來(lái)的改革中，我國(guó)更需要構(gòu)建以土地制度為核心，以社會(huì)保障制度和戶籍制度改革為重點(diǎn)，以就業(yè)制度、教育培訓(xùn)制度和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持為基礎(chǔ)的配套政策體系，進(jìn)一步推動(dòng)新型內(nèi)生城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

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【責(zé)任編輯：葉 萍】

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1004－518X（2013）10－0198－06

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目“我國(guó)房地產(chǎn)稅改革研究”（11JZD017）