李紅浪

新生代農(nóng)民工社會保障問題及對策

李紅浪

健全完善新生代農(nóng)民工群體的社會保障體系，不僅是中國特色社會主義保障制度所提出的必然要求，而且也是當(dāng)代社會民生關(guān)注的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，基于相關(guān)制度與立法等原因，農(nóng)民工的社會保障權(quán)益仍未得到較好保護(hù)。要通過建立符合實(shí)際的社會保障機(jī)制、加大現(xiàn)有戶籍制度的改革力度、強(qiáng)化社會保障法律體系建設(shè)、實(shí)施素質(zhì)培訓(xùn)工程等措施，從而確保農(nóng)民工利益得到有效保障，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

農(nóng)民工；新生代農(nóng)民工；社會保障；城鄉(xiāng)一體化

李紅浪，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生,江西科技師范大學(xué)教授。（湖北武漢 430072）

社會保障是社會和諧的重要保證。黨的十八大報(bào)告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。農(nóng)民工是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，是在社會轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的一個特殊的社會群體。伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，愈來愈多的農(nóng)村年輕勞動力向城市流動，形成新生代農(nóng)民工。這個新興群體一般都不愿回到農(nóng)村，但由于受各種因素制約一時難以在城市定居。城鄉(xiāng)生活差異致使新生代農(nóng)民工迫切希望留在城市的需求與難以留在城市的現(xiàn)實(shí)之間，產(chǎn)生了巨大矛盾。要解決這一矛盾，就要求新生代農(nóng)民工能夠享受到和城市居民一樣的福利和待遇。因此，解決新生代農(nóng)民工的社會保障問題日趨迫切。

一、新生代農(nóng)民工的內(nèi)涵

所謂新生代農(nóng)民工，主要是指1980年之后出生的，具有農(nóng)民身份，在城市中從事工資性收入的一類特殊勞動者，被稱為“第二代農(nóng)民工”、“80后農(nóng)民工”、“外來人員第二代”、“農(nóng)民工第二代”等。這里所說的新生代農(nóng)民工，也就是我們通常所說的80后與90后一代。目前，這一群體在外出打工的農(nóng)民工群體中占到60%左右。如今，新生代農(nóng)民工作為我國制度變遷和社會轉(zhuǎn)型期所出現(xiàn)的一個特殊群體，是我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)當(dāng)中十分重要的一支生力軍。筆者認(rèn)為，新生代農(nóng)民工是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的產(chǎn)物，具有鮮明的時代特征，其綜合素質(zhì)相對較高，具有一定的科學(xué)文化知識和實(shí)踐動手能力，適應(yīng)環(huán)境的能力較強(qiáng)，維權(quán)意識較強(qiáng)，大多生活在城市社會中，與農(nóng)村生活聯(lián)系日益減少。

目前，學(xué)術(shù)界對農(nóng)民工社會保障權(quán)益的研究較多，研究的角度和視角較廣，涉及面也較為寬泛，為全面、系統(tǒng)、深入地研究農(nóng)民工問題提供了扎實(shí)基礎(chǔ)。李偉提出，農(nóng)民工社會保障具有多種模式：城保模式、雙低模式、綜合保險(xiǎn)模式、農(nóng)保模式等，農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀不容樂觀，社會保障程度較低。[1]劉俊彥提出，第二代農(nóng)民工存在勞動就業(yè)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、社會地位、文化生活等問題。[2]（P56－57）郭婭娟認(rèn)為，隨著農(nóng)民工群體不斷壯大和就業(yè)空間的不斷擴(kuò)展，個體風(fēng)險(xiǎn)逐漸演化成社會風(fēng)險(xiǎn),因此,農(nóng)民工社會保障的制度化探索亟待深入。[3]此外，國外一些關(guān)于社會福利、勞動力轉(zhuǎn)移等問題的相關(guān)理論，對研究新生代農(nóng)民工及其社會保障問題也有著一定的啟示和借鑒作用。筆者認(rèn)為，社會保障是民生問題，在農(nóng)民工問題研究中，社會保障必定是新生代農(nóng)民工問題研究的重要內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工的主體，成為推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要力量，對新生代農(nóng)民工社會保障權(quán)益問題的研究必將不斷得到深化和拓展。

二、新生代農(nóng)民工社會保障存在的主要問題

新生代農(nóng)民工為我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)作出了社會公認(rèn)的重要貢獻(xiàn)，但是卻往往游離于城市與農(nóng)村的邊緣地帶，從而被長時間地拒于社會保障的大門之外。怎樣正視新生代農(nóng)民工的社會保障問題，是我們必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）戶籍制度存在歧視傾向

長期以來，我國戶籍管理制度始終是影響農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)行轉(zhuǎn)移就業(yè)的一大障礙，也是當(dāng)前新生代農(nóng)民工在社會保障工作中存在的一個主要問題。盡管目前全國有很多地區(qū)均出臺了旨在打破戶籍壁壘的新政策與措施，但是更多地還是屬于取消表面形式之上的戶籍歧視，依附于戶籍之上的各種不平等的待遇，仍然未能得到實(shí)質(zhì)性的改善。這種現(xiàn)行的對不同人群進(jìn)行區(qū)別對待的戶籍制度，讓新生代農(nóng)民工難以與城市居民享受同等的社會保障，從而極大地影響新生代農(nóng)民工群體的就業(yè)與再就業(yè)，影響其自身的培訓(xùn)以及子女的受教育權(quán)利，導(dǎo)致其難以真正地融入城市之中。

（二）社會保險(xiǎn)制度存在局限性

社會保險(xiǎn)制度是社會保障體系中的核心內(nèi)容，主要包括失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及生育保險(xiǎn)等。當(dāng)前，在新生代農(nóng)民工群體中所實(shí)施的各類保險(xiǎn)中，當(dāng)務(wù)之急是要參加工傷險(xiǎn)。因?yàn)檗r(nóng)民工群體主要分布于建筑業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)等行業(yè)，所從事的是臟、累、差的體力勞動，面臨著十分大的安全風(fēng)險(xiǎn)，容易發(fā)生各類工傷事故，一些不容忽視的職業(yè)病和由此而造成的各類勞資糾紛，均表明了更加全面地推行工傷保險(xiǎn)制度的重要性。在醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，農(nóng)民工群體盡管已經(jīng)有了保障水平比較低的新農(nóng)合和新農(nóng)保，然而還無法滿足其現(xiàn)實(shí)所需，更不要說在全球金融危機(jī)以后，在一些地方又出現(xiàn)了農(nóng)民工群體中斷參保的現(xiàn)象。由于其不能在原來的崗位上繼續(xù)工作，其相應(yīng)的保險(xiǎn)就將中斷，尤其是工傷保險(xiǎn)主要是由雇主進(jìn)行繳費(fèi)的，并且是在當(dāng)期進(jìn)行支付的。如果新生代農(nóng)民工離開了目前的工作崗位，企業(yè)也就不會再為其繳納工傷保險(xiǎn)的費(fèi)用。同時，社會福利與社會救助等方面的不足，也造成新生代農(nóng)民工群體在住房福利或者補(bǔ)貼、繼續(xù)教育或者進(jìn)修、勞動保護(hù)與保健費(fèi)、社區(qū)服務(wù)及生活救助等諸多方面均存在局限性，和城鎮(zhèn)職工相比具有顯著的差別。

（三）社保關(guān)系轉(zhuǎn)移存在較大阻力

新生代農(nóng)民工的流動性比較強(qiáng)，而目前的制度安排又正好在農(nóng)民工社會保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接續(xù)上存在各種形式的障礙，從而極大地抑制了農(nóng)民工群體參加社會保險(xiǎn)的主觀能動性。相對來說，更多的新生代農(nóng)民工愿意去選擇參加能夠在當(dāng)前就受益的醫(yī)療保險(xiǎn)等。如果其離開了目前打工的城市，就常常會選擇退出社會保險(xiǎn)，但是往往也只能夠拿走個人所繳納的那一部分費(fèi)用，由用人單位所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用則成為統(tǒng)籌基金，繼續(xù)留在其打工所在的城市，這就在相當(dāng)大的程度上限制了新生代農(nóng)民工社會保障制度優(yōu)越性的發(fā)揮。這樣一來，農(nóng)民工就會對社會保障產(chǎn)生抵觸情緒，而且其自身收入較低，無法具備如同城鎮(zhèn)居民一樣的繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用的能力，因而農(nóng)民工繳納社會保障費(fèi)用的積極性不高。同時，農(nóng)民工群體外出打工最怕碰到的問題就是疾病，如果出現(xiàn)了意外，就會難以避免地走上因病致貧與因病返貧之路，一部分極端者甚至陷入違法犯罪的深淵，從而造成一系列嚴(yán)重的社會問題。

（四）社會保障供給與需求存在一定矛盾

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法制建設(shè)不斷健全，新生代農(nóng)民工的社會保障供給狀況總體穩(wěn)定，基本能夠滿足需要。國家和地方政府相繼出臺相關(guān)法律和政策，有效地維護(hù)了廣大農(nóng)民工的合法權(quán)益，有力地促進(jìn)了社會勞動關(guān)系的穩(wěn)定與和諧。然而，當(dāng)前新生代農(nóng)民工社會保障供給與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度和需求相比還相對滯后，還不能滿足新生代農(nóng)民工強(qiáng)烈的社會保障需求，政府、社會及用人單位對新生代農(nóng)民工社會保障的供給還存在著一些不足和缺陷?？梢哉f，新生代農(nóng)民工社會保障供需之間存在著一定矛盾，主要表現(xiàn)在新生代農(nóng)民工強(qiáng)烈的社會保障訴求與現(xiàn)實(shí)當(dāng)中社會保障供給不足、社會保障供給效率下降等方面。[4]

三、解決新生代農(nóng)民工社會保障問題的對策

要解決好新生代農(nóng)民工社會保障問題，需要我們正視新生代農(nóng)民工社會保障存在的各種問題和矛盾，深入分析，并努力尋找解決問題的突破口，從而確保農(nóng)民工利益得到有效保障，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

（一）建立符合實(shí)際的新生代農(nóng)民工社會保障機(jī)制

符合新生代農(nóng)民工實(shí)際的社會保障機(jī)制，能很好地緩解農(nóng)民工群體的后顧之憂，從而提升農(nóng)民工及其家庭的消費(fèi)愿望和消費(fèi)能力。我們認(rèn)為，隨著我國社保制度的逐步完善，在社?；饘?shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，再考慮如何將農(nóng)民工納入一體化社保體系，從而進(jìn)一步明確農(nóng)民工社會保障制度中國家、企業(yè)和個人的責(zé)任，促進(jìn)不同社會保障體系的銜接和融合，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化。[5]就總體而言，因?yàn)樾律r(nóng)民工所具有的特殊性，不可能立即建立起一個全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保障機(jī)制，而是要分清輕重緩急，有針對性、有策略性地從最迫切需要解決的問題入手，由點(diǎn)到面，從而建立起新型新生代農(nóng)民工社會保障機(jī)制。

一是要以保障新生代農(nóng)民工群體的基本生活權(quán)益為起點(diǎn)，依據(jù)其職業(yè)特點(diǎn)與收入狀況、流動程度和定居城鎮(zhèn)意愿等各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對這一群體加以細(xì)分，并以此為基礎(chǔ)運(yùn)用分類化的措施確保其社會保障方面的權(quán)益。第一種人是長期生活于城鎮(zhèn)之中，并且打算長期定居下來的，可以將這批人按照富裕型農(nóng)村的社會保障制度來提供，讓其能夠享受到比較高層次的福利型農(nóng)村社保待遇；第二種人是短期在城鎮(zhèn)中工作和生活的，這就需要建立起一整套完整的配套措施以保障其合理的社會保障權(quán)益；第三種人是臨時在城鎮(zhèn)打工的，可以把其納入到相應(yīng)階段的農(nóng)村社會保障制度之中。有鑒于此，我們十分需要建立起包括失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)及養(yǎng)老保險(xiǎn)等在內(nèi)的低水平、全覆蓋、多層次的農(nóng)民工群體社會保障制度，隨后再通過各個層次之間的相互融合，最后建立起城鄉(xiāng)一體化與規(guī)范化管理的現(xiàn)代社會保障制度。二是要從我國實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)新生代農(nóng)民工群體自身的需求特點(diǎn)，首先要解決好其迫切需要得到保障的需求——工傷保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)，隨后再逐漸解決養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)及生育保險(xiǎn)等事項(xiàng)。工傷保險(xiǎn)既不需要由個人進(jìn)行繳費(fèi)，而且也不存在轉(zhuǎn)移與接續(xù)等問題，因而較容易得到用人單位以及新生代農(nóng)民工個人的接受。大病住院最容易讓新生代農(nóng)民工陷入貧困，而現(xiàn)實(shí)之中因工致傷與致殘的事故時有發(fā)生，并由此而出現(xiàn)了一系列的勞資矛盾與糾紛，這就要求將健全專門針對農(nóng)民工群體的工傷保障制度作為我國的一項(xiàng)基本社會保障制度來抓，從而切實(shí)保障新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（二）加大現(xiàn)有戶籍制度的改革力度

新生代農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)，并不能只是單一依賴于我國社會保障制度的完善和創(chuàng)新來加以解決，而是需要進(jìn)行改革，破除現(xiàn)有的一系列阻礙農(nóng)民工社會保障制度建立與發(fā)展的機(jī)制與政策。一是要改革和逐步取消現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理制度，真正取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之間的界限，取消戶籍所帶來的地域歧視以及身份歧視等政策，讓全體公民能夠在戶口身份上保持完全的平等。唯有真正地取消城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，創(chuàng)造出有利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的良好制度環(huán)境，這樣才能讓每一位公民都能夠有平等的機(jī)會來享受經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來的種種好處。

當(dāng)前，我國國內(nèi)已經(jīng)形成了一整套以戶籍制為中心的利益體系，因此，這就需要中央政府和各地方政府積極出臺各類政策，從制度上實(shí)施改革，讓戶籍制度不再成為阻礙新生代農(nóng)民工群體社會保障制度真正落實(shí)的壁壘。同時，戶籍制度改革一定要和其他改革加以配套，要不斷分離附著于戶籍之上的就業(yè)、社會保障以及子女教育等各類公共服務(wù)與社會福利方面的功能，特別是要進(jìn)一步突破享受城鎮(zhèn)社會保障體系一定要以具備城鎮(zhèn)戶口為前提的思想觀念，用人單位不能以勞動者是否具有城鎮(zhèn)戶口為條件而決定是否允許其參保。也就是說，新生代農(nóng)民工只要是在本地城鎮(zhèn)從事有固定收入的工作，均應(yīng)和本地戶籍人員一樣參加相應(yīng)的社會保險(xiǎn)，而不應(yīng)加以區(qū)別對待。

（三）強(qiáng)化新生代農(nóng)民工社會保障法律體系建設(shè)

一些發(fā)達(dá)國家在社會保障制度的實(shí)施上，總是在立法上先行的。在出臺一種社會保障制度之前，均會有一部新法律頒布實(shí)施，對該保障制度的實(shí)施進(jìn)行明確的規(guī)定，使其能夠做到有章可循和有法可依。當(dāng)前，我國尚未制定出一部專門針對農(nóng)民工社會保障的法律制度，而新生代農(nóng)民工群體已成長為我國產(chǎn)業(yè)工人中的主體力量，在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中發(fā)揮著愈來愈重要的積極作用。關(guān)注其社會保障問題，保護(hù)其應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益，幫助其解決社會保障問題已迫在眉睫。因此，有關(guān)部門必須盡快出臺農(nóng)民工群體社會保障層面上的法律、法規(guī)，主要包括針對農(nóng)民工群體的戶籍問題、技能提升、子女教育、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面，從而將保護(hù)新生代農(nóng)民工各項(xiàng)福利待遇與社會權(quán)益納入到法制化的軌道之中。司法部門與執(zhí)法部門等要嚴(yán)格依法監(jiān)督用工單位，為受雇用的新生代農(nóng)民工提供健全的社會保障體系，從而真正地做到有法可依和執(zhí)法必嚴(yán)，并且在法律上確保新生代農(nóng)民工的權(quán)利得到維護(hù)。

（四）實(shí)施新生代農(nóng)民工素質(zhì)培訓(xùn)工程

鑒于中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)增長模式已經(jīng)從原來的粗放型逐步向集約型轉(zhuǎn)變，效率與效益已經(jīng)成為現(xiàn)代企業(yè)生存與發(fā)展的重要生命線。毫無疑問的是，勞動者素質(zhì)對于企業(yè)甚至全社會的發(fā)展均具有至關(guān)重要的推動作用。強(qiáng)化對新生代農(nóng)民工群體的職業(yè)技能、業(yè)務(wù)知識方面的培訓(xùn)，并對其開展心理方面的輔導(dǎo)顯得十分迫切。我國各級政府部門均應(yīng)加大宣傳與引導(dǎo)的力度，積極營造良好的社會氛圍以及政策環(huán)境。通過制定出切實(shí)有效的新生代農(nóng)民工培訓(xùn)政策，激勵這一群體更加積極地參與到培訓(xùn)之中。要積極鼓勵用人單位主動安排組織農(nóng)民工參加培訓(xùn)，鼓勵社會上各類教育機(jī)構(gòu)積極面向農(nóng)民工群體開展培訓(xùn)。政府部門與企業(yè)還應(yīng)不斷加大培訓(xùn)資金的投入，不斷健全完善就業(yè)準(zhǔn)入制度，從而形成以先培訓(xùn)、后就業(yè)為原則的新生代農(nóng)村勞動力群體的轉(zhuǎn)移就業(yè)制度。

四、結(jié) 語

總之，健全完善新生代農(nóng)民工群體的社會保障體系，不僅是中國特色社會主義保障制度所提出的必然要求，而且也是關(guān)注民生的重要內(nèi)容之一。因此，必須學(xué)習(xí)借鑒別的國家好的經(jīng)驗(yàn)和做法，緊密結(jié)合我國國情，充分發(fā)揮政府部門所具有的主導(dǎo)性作用，全面調(diào)動社會各方面的積極性，穩(wěn)步推進(jìn)新生代農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)。

[1]李偉.農(nóng)民工社會保障問題研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013，（6）.

[2]劉俊彥.新生代當(dāng)代中國青年農(nóng)民工研究報(bào)告[M].北京：中國青年出版社，2007.

[3]郭婭娟.農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀及對策分析[J].淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（8）.

[4]樊清.新生代農(nóng)民工“市民化”問題研究——基于社會資本與社會排斥分析的視角[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（5）.

[5]劉斌，孫春雷.我國農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀、難點(diǎn)和出路[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2013，（4）.

【責(zé)任編輯：陳保林】

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1004－518X（2013）10－0194－04