■閔桂林 饒江紅

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題是我國“三農(nóng)”的核心問題。20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題日益突顯，隨著工業(yè)化的不斷推進(jìn)和城市化的加劇擴(kuò)張，與日俱增的用地亢奮不斷沖擊農(nóng)民的土地權(quán)益，愈演愈烈的地權(quán)矛盾與沖突日趨激烈。如何保障農(nóng)民土地權(quán)益以構(gòu)建和諧新農(nóng)村，成為當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重大問題。借鑒西方產(chǎn)權(quán)理論研究農(nóng)地問題對(duì)農(nóng)地政策實(shí)踐產(chǎn)生了積極影響，但由于研究視野局限于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，研究的全面性、系統(tǒng)性和前瞻性方面有失偏頗，因而尋求新的分析工具或理論支撐以求突破就必須拓寬學(xué)科領(lǐng)域。“正義”是一個(gè)涉及倫理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的跨學(xué)科概念，是衡量與評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)制度是否合意的標(biāo)準(zhǔn)或尺度，也是新時(shí)期我國構(gòu)建和諧社會(huì)的基本價(jià)值定位。近年來，部分學(xué)者將“產(chǎn)權(quán)”與“正義”結(jié)合起來研究，如邵曉秋、段建斌認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)正義包括產(chǎn)權(quán)主體平等性、產(chǎn)權(quán)獲得正當(dāng)性和產(chǎn)權(quán)保護(hù)嚴(yán)格性等[1];杜明義則認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)正義包括產(chǎn)權(quán)制度正義、產(chǎn)權(quán)行為正義、產(chǎn)權(quán)程序正義[2]。本文嘗試從產(chǎn)權(quán)正義的基礎(chǔ)條件、實(shí)體要件、形式要件、目標(biāo)要件和行為關(guān)系要件等五方面，來考察農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題，為當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度解困提供有益的思路借鑒或政策參考。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件:明確地權(quán)主體，清晰產(chǎn)權(quán)邊界，解決地權(quán)虛置問題

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，產(chǎn)權(quán)明晰能夠減少交易費(fèi)用，促進(jìn)資源最優(yōu)配置，因而是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)條件。但是，產(chǎn)權(quán)明晰絕不僅僅是微觀主體產(chǎn)權(quán)明確問題，還包括宏觀產(chǎn)權(quán)主體平等排他和產(chǎn)權(quán)客體邊界清晰等。以此觀照我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況，產(chǎn)權(quán)主體多元虛置、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)二元失衡和產(chǎn)權(quán)四至邊界模糊，是制約我國農(nóng)地資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義就必須解決這些問題。

(一)明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，解決橫向主體多元虛置問題

我國法律對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體界定非常模糊，《憲法》籠統(tǒng)將其界定為“集體所有”，其他法律界定為“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”或“村”兩個(gè)層次的“農(nóng)民集體所有”。具體將“集體”落實(shí)到哪個(gè)主體，《民法通則》界定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”或“村委會(huì)”，《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》則為“村集體經(jīng)濟(jì)組織”、“村委會(huì)”和“村民小組”。這種不統(tǒng)一的規(guī)定，使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體在微觀層面呈現(xiàn)多元虛置狀態(tài)。

首先，它虛化了地權(quán)主體的多樣性。農(nóng)地實(shí)際有農(nóng)民“私地”和集體“共地”兩類形態(tài)，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的地理屬性、歷史變遷因素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性，使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“共有”主體呈現(xiàn)多樣化色彩，如有的產(chǎn)權(quán)主體是以家族為單位，有的是以村莊為單位，有的是以經(jīng)濟(jì)共同體或經(jīng)濟(jì)實(shí)體為單位。但是，我們的制度忽略了地權(quán)形態(tài)與地權(quán)多重屬性的函數(shù)關(guān)系:一是以簡單的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”或“村”集體行政區(qū)劃籠統(tǒng)代替多樣性的農(nóng)村地權(quán)主體;二是將早已名存實(shí)亡的原有“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，等同甚至代替現(xiàn)有具有多變性與多樣性的合作經(jīng)濟(jì)或合作社組織。

其次，它虛化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的層次性。由于行政區(qū)劃的層級(jí)分布狀態(tài)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在縱向鏈條上可以隸屬于不同層次的農(nóng)村“集體”:既可以表現(xiàn)為村小組、村委會(huì)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為行政區(qū)劃的不同集體所有，也可以為多個(gè)村小組、多個(gè)以村委會(huì)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為行政區(qū)劃的集體所有?；\統(tǒng)“集體所有”，使我們只能看到不同的行政主體，卻看不到不同層次的多個(gè)地權(quán)主體。

抹殺農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的多樣性與層次性，必然導(dǎo)致?lián)碛袑徟鷻?quán)的縣級(jí)政府與具體執(zhí)行權(quán)的鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府和村委會(huì)，成為事實(shí)上的地權(quán)主體，它們不僅可以憑“主體”名義分享農(nóng)民土地利益，也可以借“集體”名義侵占農(nóng)民土地利益。因此，清晰產(chǎn)權(quán)主體，不僅要明確農(nóng)民是土地實(shí)際主體，也要明確不同層次集體的“共有”產(chǎn)權(quán)主體，讓農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)利益落到實(shí)處。

(二)平等城鄉(xiāng)地權(quán)主體地位，解決縱向產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)二元失衡問題

我國土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在宏觀層面上，采取城鄉(xiāng)兩種不同的制度設(shè)計(jì)，即農(nóng)村土地為“集體所有”，城市土地為“國家所有”。兩種不同所有制形式的產(chǎn)權(quán)主體，從表面上看似乎彼此獨(dú)立運(yùn)行且靜態(tài)平等，然而在工業(yè)化與城市化背景下，農(nóng)地一旦被非農(nóng)化使用，城鄉(xiāng)地權(quán)主體便呈現(xiàn)二元失衡狀態(tài)，即兩者的不平等地位明顯體現(xiàn)出來?！掇r(nóng)村土地承包法》第八條規(guī)定，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè);《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，由縣級(jí)人民政府確認(rèn)公告并組織實(shí)施。這表明，城鄉(xiāng)土地權(quán)利運(yùn)用的內(nèi)涵本質(zhì)不同:城市的土地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，并獲取相應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)值;農(nóng)村土地只能農(nóng)用，不能直接轉(zhuǎn)向非農(nóng)建設(shè)使用，而只有經(jīng)國家或政府征收征用轉(zhuǎn)為城市用地，才能實(shí)現(xiàn)其補(bǔ)償價(jià)值而非市場(chǎng)價(jià)值。這種動(dòng)態(tài)失衡的二元化結(jié)構(gòu)，為政府征地或剝奪農(nóng)民的土地收益找到了冠冕堂皇的理由。所以，賦予城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)主體以同等法律地位，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源互動(dòng)的基礎(chǔ)，也是發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。

(三)清晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“四至”，解決事實(shí)上存在的邊界模糊問題

不管是農(nóng)民“共地”，還是農(nóng)民“私地”，只要產(chǎn)權(quán)四至邊界清晰，產(chǎn)權(quán)的負(fù)外部性就會(huì)減少。然而，我們?cè)诋a(chǎn)權(quán)確認(rèn)問題上，忽略了產(chǎn)權(quán)四至邊界設(shè)置的諸多屬性。一是忽略了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的地理屬性。過去農(nóng)地確權(quán)只是按照農(nóng)戶家庭進(jìn)行分配，具有平均化、細(xì)碎化的特征，沒有考慮到產(chǎn)權(quán)的地理特性，因?yàn)橛械耐恋乜梢约?xì)分為“私地”，如山區(qū)、丘陵土地，有的土地只能界定為“共有”，如水塘、草地、生態(tài)林地。二是模糊了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)四至邊界。目前，農(nóng)民土地使用權(quán)證對(duì)四至邊界的確定是通過文字來定性描述，而沒有具體的數(shù)字量度說明，也沒有宗地位置及宗地圖的確切標(biāo)注。由于土地邊界的經(jīng)常可變性，模糊定性說明只會(huì)留下農(nóng)民間土地紛爭的隱患。三是忽略了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性。由于具有無限包容性的農(nóng)村“集體”，將農(nóng)民“私地”與“共地”的不同和農(nóng)村地權(quán)主體的多樣性和層次性都掩蓋起來，因而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的獨(dú)立性遭到破壞。四是忽略了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會(huì)關(guān)系屬性。改革開放30多年以來，由于人口增減、婚喪嫁娶、求學(xué)升遷、土地拋荒、規(guī)模農(nóng)業(yè)和農(nóng)轉(zhuǎn)非等情況，政府采取了諸多土地權(quán)宜之策，解決了當(dāng)時(shí)的燃眉之急，但是忽略了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地產(chǎn)權(quán)長期性與穩(wěn)定性的迫切要求。如今面目全非的農(nóng)地承包關(guān)系呈現(xiàn)“厘難清，厘還亂”的狀態(tài)，由此導(dǎo)致的權(quán)益紛爭不勝枚舉。所以，明確產(chǎn)權(quán)四至邊界并賦予產(chǎn)權(quán)長久穩(wěn)定的獨(dú)立社會(huì)人格，是土地產(chǎn)權(quán)正義實(shí)現(xiàn)不可或缺的條件。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義實(shí)現(xiàn)的實(shí)體要件:豐富農(nóng)民地權(quán)內(nèi)涵，彌補(bǔ)權(quán)利的缺失與不足

根據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)定義，農(nóng)民擁有的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括由“國家法律、政策或傳統(tǒng)習(xí)慣確定與認(rèn)可的”，土地財(cái)產(chǎn)“所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)和其他派生權(quán)利(如發(fā)展權(quán))等各種權(quán)利的總和”[3](P50)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義的實(shí)質(zhì)就是要讓農(nóng)民充分享有這些權(quán)利。

(一)充分賦權(quán)以彌補(bǔ)農(nóng)民土地權(quán)利的缺失

我國現(xiàn)有土地制度沒有完整地將土地產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民。相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)地為農(nóng)村集體所有，這表明農(nóng)民沒有土地所有權(quán);《農(nóng)村土地承包法》第四條明確規(guī)定，“農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣”，這說明農(nóng)民沒有土地買賣權(quán)。對(duì)于農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，除了政府將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有進(jìn)行開發(fā)或發(fā)展之外，現(xiàn)有的文件尚未提及農(nóng)民可以對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)或發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)正義，就是要在明確農(nóng)民為實(shí)際產(chǎn)權(quán)主體基礎(chǔ)上，將土地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、買賣權(quán)和發(fā)展權(quán)等相關(guān)權(quán)利束賦予農(nóng)民。

(二)科學(xué)賦權(quán)以解決農(nóng)民已有地權(quán)的不足

農(nóng)民已有的土地承包經(jīng)營權(quán)存在兩方面不足:一是農(nóng)民土地承包權(quán)是有期限的權(quán)利，即在承包期限內(nèi)，農(nóng)民才能享有占有權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益分配權(quán)，超出期限之外，其權(quán)利的繼承或享有具有不可預(yù)期性;二是農(nóng)民土地承包是不穩(wěn)定的權(quán)利，由于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)是通過訂立契約建立的一種債權(quán)關(guān)系，雙方權(quán)力地位存在不對(duì)等，承包權(quán)容易受制于發(fā)包權(quán)，集體組織及其代理者可以隨意干預(yù)農(nóng)民地權(quán)，如隨意調(diào)整土地、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)或征收征用，甚至任意撕毀合同等。所以，解決農(nóng)民已有地權(quán)的不足，必須進(jìn)行修法、廢法和立法同時(shí)并舉。首先，以《物權(quán)法》的精神修改土地相關(guān)法律，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長期化、物權(quán)化，其實(shí)質(zhì)就是讓農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)得到具體落實(shí);其次，清理與廢除地方許多不合理的土地政策法規(guī)，拔除土地侵權(quán)的根子，如土地征收征用、土地整理和土地置換中的強(qiáng)制條款;其三，將上述農(nóng)民本該有的權(quán)利通過立法界定給農(nóng)民外，對(duì)當(dāng)前突出的土地問題進(jìn)行立法，如“農(nóng)地流轉(zhuǎn)法”，特別注意對(duì)流轉(zhuǎn)主體、經(jīng)營主體、流轉(zhuǎn)利益分配進(jìn)行具體約定。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義實(shí)現(xiàn)的形式要件:完善產(chǎn)權(quán)證書與程序形式，防范地權(quán)被侵的隨意性

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)形式正義，既包括靜態(tài)層面的產(chǎn)權(quán)證書形式，也包括動(dòng)態(tài)層面的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行程序形式。從法理意義講，產(chǎn)權(quán)證書形式具有證據(jù)功能與提醒功能，產(chǎn)權(quán)程序形式具有限制恣意行為、保證理性選擇、防止“作繭自縛”效應(yīng)及進(jìn)行反思性整合的功能。因而，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)形式正義，不僅能夠保護(hù)弱勢(shì)當(dāng)事人的權(quán)益，也能夠維護(hù)產(chǎn)權(quán)相關(guān)人的利益。

(一)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證書形式，解決已有產(chǎn)權(quán)形式的簡單與不足

目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證書形式，存在兩個(gè)容易引起糾紛的問題。一是產(chǎn)權(quán)證書內(nèi)容明確不足。相關(guān)法律對(duì)證書內(nèi)容的要求包括:發(fā)包方與承包方信息、承包土地狀況、承包期限、土地用途、雙方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任。但這里忽視了土地產(chǎn)權(quán)證書的重要內(nèi)容，即上述提到的對(duì)承包地只有東西南北四至的定性描述，而沒有技術(shù)性的定量確定。由于城鎮(zhèn)擴(kuò)張、村莊整治、土地整理、公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)常引起標(biāo)志土地四至邊界的道路、水渠、水塘、山體等的變化，隨著時(shí)間推移和代際更替，原有定性的標(biāo)志記憶日益模糊并逐漸淡忘，模糊復(fù)雜化的土地邊界終將埋下土地紛爭的隱患。二是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證書形式的缺乏。一方面，許多干部與群眾對(duì)《農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證》的認(rèn)識(shí)不足，致使部分農(nóng)民“有地?zé)o證、有證無地、一地多證、一證多地、無地?zé)o證”[4];另一方面，長期以來，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)證書或合同意識(shí)比較淡薄，當(dāng)其土地以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民多是口頭承諾，無須以書面證書或合同的形式予以確認(rèn)。一旦糾紛發(fā)生，權(quán)益救濟(jì)的基礎(chǔ)證據(jù)都沒有了。因此，現(xiàn)階段非常有必要進(jìn)行地籍調(diào)查，通過技術(shù)測(cè)量對(duì)四至邊界予以具體量化，從而完善產(chǎn)權(quán)證書形式，同時(shí)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變動(dòng)要求必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)合同證書形式約定，這對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)日益市場(chǎng)化的今天，減少土地相關(guān)人間的利益紛爭，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)要素資源優(yōu)化配置，起到至關(guān)重要的作用。

(二)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)程序形式，解決產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的隨意性

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生變動(dòng)時(shí)，人們常常漠視產(chǎn)權(quán)運(yùn)行程序。一是將產(chǎn)權(quán)運(yùn)行過程簡單化，拋棄或無視程序的存在。許多人認(rèn)為農(nóng)地運(yùn)行程序可有可無，嚴(yán)格履行是自找麻煩，而且煩瑣的過程會(huì)使交易成本增加，交易難度或不確定性加大。在工業(yè)化與城市化加快推進(jìn)的今天，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變動(dòng)更加頻繁，如果嚴(yán)格履行運(yùn)行程序必然與相關(guān)主體利益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)發(fā)生沖突，如征地問題，讓農(nóng)民參與聽證、談判和簽字等程序形式會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民“漫天要價(jià)”，延緩政府辦事效率，損害政府目標(biāo)及他人利益實(shí)現(xiàn)。為了防止地權(quán)變動(dòng)耗時(shí)長、效率低，政府及其相關(guān)利益人最好的辦法，就是替民做主或強(qiáng)民做主以敷衍程序形式。因此，維護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)程序形式正義，首先，必須嚴(yán)格按照有關(guān)法律對(duì)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的要求來履行產(chǎn)權(quán)運(yùn)行程序，特別在涉及土地整理、規(guī)?；?jīng)營以及非農(nóng)化使用這些事關(guān)農(nóng)民重大利益關(guān)系時(shí)，必須嚴(yán)格審查、報(bào)批，不能簡單化，走過場(chǎng);其次，政府主導(dǎo)土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行過程，必須強(qiáng)化當(dāng)事人的意志表達(dá)形式，如讓農(nóng)民切實(shí)地享有知情權(quán)、聽證權(quán)、談判權(quán)、定價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申述權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)，沒有履行農(nóng)民意志表達(dá)的程序形式，產(chǎn)權(quán)關(guān)系變動(dòng)絕不予以認(rèn)可。

四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)要件:倡導(dǎo)市場(chǎng)化利益分配取向，擺脫行政化利益分配格局

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，就是要讓農(nóng)民獲取應(yīng)有的土地價(jià)值。長期以來，以政府為主導(dǎo)的地權(quán)利益分配格局損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，要改變農(nóng)民地權(quán)利益的流失狀態(tài)，必須將地權(quán)利益分配格局導(dǎo)向市場(chǎng)化。

(一)擺脫政府主導(dǎo)或壟斷土地市場(chǎng)價(jià)格，確立以市場(chǎng)化手段確定農(nóng)地價(jià)值

以政府為主導(dǎo)的地權(quán)利益分配格局容易產(chǎn)生兩個(gè)問題:一是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民土地的買者只有政府，農(nóng)民土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)只有通過政府將農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市國有土地進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)才能實(shí)現(xiàn)，但是農(nóng)民獲取的并非土地市場(chǎng)價(jià)值，而是政府給農(nóng)民的失地補(bǔ)償，是壟斷低價(jià);其二，政府可以以集體名義占有農(nóng)民的土地利益，不管是集體土地還是農(nóng)民承包地，政府都可以打著各種名義進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、征收和征用。所以，在農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)與非農(nóng)化使用日益頻繁的今天，政府主導(dǎo)土地市場(chǎng)價(jià)格只會(huì)扭曲農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值分配，造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長期處于凝固化、低效化狀態(tài)。因此，要擺脫政府主導(dǎo)或壟斷土地市場(chǎng)價(jià)格，確定以市場(chǎng)為導(dǎo)向的利益分配格局。一方面，賦予農(nóng)村土地與城市土地以同等法律人格，讓農(nóng)民取代政府直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，并確立以市場(chǎng)化手段確定農(nóng)民土地價(jià)值，遵循城鄉(xiāng)土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”[5];另一方面，轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府從過去的利益分配者與享有者的雙重身份，轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)市場(chǎng)正義的市場(chǎng)失靈的管理者或救濟(jì)者。

(二)探索多樣化的農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值分配方式，減少政府對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)

首先，用土地市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償法代替農(nóng)業(yè)產(chǎn)值補(bǔ)償法。如按征地補(bǔ)償“最高不超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，失地又失業(yè)的農(nóng)民只能維持幾年的生活開支，根本談不上維持失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì);確立以市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即通過用地人與農(nóng)民直接談判，或通過市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣等博弈方式確定土地價(jià)格，政府獲取的是管理服務(wù)費(fèi)，而不是大筆利潤，而農(nóng)民獲取的是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于過去土地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值。其二，讓農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)民盡量獲取喪失土地的最大化收益。在通常情況下，農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民要將土地交回集體，農(nóng)民不會(huì)因?yàn)橹鲃?dòng)將承包地交回集體而獲得任何補(bǔ)償。所以，今天的農(nóng)民寧愿徘徊于城鄉(xiāng)之間處于兼業(yè)狀態(tài)，也不愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非或市民化，即便有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定收入，也不愿放棄自己的土地。因此，讓農(nóng)民及其子女心甘情愿地放棄土地以真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非，必須讓農(nóng)民獲取放棄土地的應(yīng)有價(jià)值，即不僅讓農(nóng)民承包地入市，允許農(nóng)民以土地買賣獲取利益，而且讓農(nóng)村集體土地股權(quán)化，以股權(quán)流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體地權(quán)收益。其三，搭好土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，讓農(nóng)民最大限度地獲取土地流轉(zhuǎn)價(jià)值。政府可以引導(dǎo)農(nóng)民建立合作組織或通過中間組織構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，在堅(jiān)持土地利用規(guī)劃和用途管制許可的前提下，通過與用地單位或企業(yè)直接對(duì)話協(xié)商，使農(nóng)民既可以將自己的土地以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、參股等方式直接給企業(yè)，也可以自己在集體建設(shè)用地上進(jìn)行廠房、公寓、寫字樓等非農(nóng)業(yè)或農(nóng)村具體項(xiàng)目開發(fā);既可以在尊重農(nóng)民自愿選擇和尊重市場(chǎng)價(jià)值對(duì)等原則基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地?fù)Q就業(yè)、土地?fù)Q保障、土地?fù)Q住房等做法，還可以允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款，以盤活農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)資源，不斷增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入。

五、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義實(shí)現(xiàn)的行為關(guān)系要件:防止農(nóng)地侵權(quán)行為發(fā)生，促進(jìn)被侵權(quán)后可救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義實(shí)現(xiàn)的行為關(guān)系要件，不僅要求農(nóng)地產(chǎn)權(quán)行為關(guān)系人合理享有與正確履行土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利與義務(wù)，而且要防止產(chǎn)權(quán)關(guān)系人間的侵權(quán)行為發(fā)生，以及侵權(quán)行為發(fā)生后能夠獲取相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)救濟(jì)。依據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)地侵權(quán)事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，要緩解日趨緊張的地權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)行為關(guān)系正義非常必要。

(一)約束相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體行為，防止農(nóng)地侵權(quán)行為發(fā)生

目前，要約束三類主體侵權(quán)行為。一是禁止行政相關(guān)主體濫用公共名義侵權(quán)。地方政府擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)裁量權(quán)，在土地財(cái)政和地方政績工程的強(qiáng)力驅(qū)使下，堂而皇之地借助“公共基礎(chǔ)建設(shè)”、“工業(yè)園或開發(fā)區(qū)”、“新農(nóng)村建設(shè)”和“規(guī)?；?jīng)營”等公共名義強(qiáng)占農(nóng)民土地，并且經(jīng)常是“先用后批、邊用邊批、批少用多”等違法違規(guī)行為。二是杜絕地方強(qiáng)勢(shì)力及開發(fā)商的強(qiáng)行開發(fā)行為。地方強(qiáng)勢(shì)力及某些開發(fā)商有著深厚的強(qiáng)權(quán)社會(huì)背景，當(dāng)基層政府官員尋求政績工程的利益目標(biāo)與開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益一致時(shí)，政府及其官員便對(duì)開發(fā)商的強(qiáng)權(quán)行為視而不見。三是約束村民競(jìng)相爭地的行為。在土地要素市場(chǎng)化初見端倪的今天，人們覬覦日益增值土地的欲望越發(fā)強(qiáng)烈，人們深知“先占先有、誰占誰有、不占沒有”的道理，因而“寸土必爭”屢屢發(fā)生，以至于鄰里反目成仇，甚至對(duì)簿公堂。[6]因此，要約束相關(guān)主體行為，防止侵權(quán)發(fā)生。首先，科學(xué)準(zhǔn)確地界定公共利益，防止行政主體侵權(quán);其次，設(shè)置土地開發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制，在沒有和農(nóng)民協(xié)商談判好，絕不允許地方強(qiáng)勢(shì)力及開發(fā)商肆意占地開發(fā);其三，進(jìn)行必要的地籍調(diào)查，并進(jìn)行科學(xué)的確權(quán)登記，以有效根除農(nóng)民土地紛爭的發(fā)生。

(二)設(shè)立和暢通有效的救濟(jì)途徑，讓被侵權(quán)者得到及時(shí)救助

在眾多土地糾紛案中，被告方涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府及領(lǐng)導(dǎo)干部占65%左右，涉及村支部及村委會(huì)干部占23%左右，涉及開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)公司的占12%左右。[7]可見，農(nóng)地侵權(quán)主體主要是地方政府及其干部。由于行政主體具有壓迫者的力量，在公權(quán)力的強(qiáng)大壓迫下，求助于政府與法院等部門進(jìn)行維權(quán)的大門自然關(guān)閉，對(duì)農(nóng)民私權(quán)的保護(hù)顯得無比脆弱。因此，維護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義就必須讓被侵權(quán)的農(nóng)民有可救濟(jì)的途徑。首先，設(shè)立以地方一把手為領(lǐng)導(dǎo)的專門土地侵權(quán)行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，加大土地侵權(quán)糾紛的接訪力度，對(duì)農(nóng)民反映的土地產(chǎn)權(quán)侵害問題，無論問題大小與否、合理與否，“接訪部門都應(yīng)以熱情真誠的姿態(tài)接待上訪者，耐心聽取農(nóng)民的陳述和解釋，切忌置若罔聞、毫無反應(yīng)和冷淡麻木的工作態(tài)度或者與農(nóng)民當(dāng)場(chǎng)發(fā)生爭執(zhí)的工作方法”[8]。其次，允許農(nóng)民成立自治或結(jié)社組織，使其能夠合法承擔(dān)解決土地糾紛的仲裁人與代理人。依據(jù)土地糾紛的不同類型，當(dāng)涉及村民之間的土地糾紛時(shí)，農(nóng)民組織自然成為土地糾紛的仲裁人;當(dāng)村民集體土地權(quán)益遭到侵害時(shí)，農(nóng)民組織自然成為村民利益代理人，代理農(nóng)民通過政府協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)仲裁、人民法院審判同土地侵權(quán)者進(jìn)行博弈。其三，明確土地糾紛解決機(jī)關(guān)的責(zé)任義務(wù)，并讓社會(huì)參與有效監(jiān)督。依據(jù)土地糾紛的不同層次與不同性質(zhì)，確定村委會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和縣級(jí)政府為協(xié)調(diào)解決農(nóng)民土地糾紛的對(duì)應(yīng)機(jī)關(guān)，其協(xié)商解決要平和友好、規(guī)范得當(dāng)、公正合理、有始有終。不愿協(xié)商調(diào)解或者協(xié)商調(diào)解不成的，可以申請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)仲裁或向人民法院起訴，其仲裁或訴訟必須做到公正有序、不徇私枉法、不以權(quán)謀私。在明確機(jī)關(guān)責(zé)任義務(wù)的同時(shí)，必須以公示、報(bào)道等多種形式接收社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)媒體和人民群眾的監(jiān)督，使之在公開、透明、有序的反饋評(píng)價(jià)機(jī)制中讓被侵權(quán)者得到及時(shí)救助。

[1]邵曉秋，段建斌．關(guān)于產(chǎn)權(quán)正義的探析[J]．湖北社會(huì)科學(xué)，2010，(3)．

[2]杜明義．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)[J]．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011，(6)．

[3]閔桂林．農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民的制度研究[M]．南昌:江西人民出版社，2011．

[4]郭遠(yuǎn)明，等．農(nóng)村土地確權(quán)陷困境，權(quán)屬混亂農(nóng)民寸土必爭[N]．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013－02－04．

[5]張立先，鄭慶昌．保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益視角下的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入問題探析[J]．福建論壇(人文社科版)，2012，(3)．

[6]孫淑方，吳海玲．論我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善[J]．湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，(1)．

[7]于建嶸．農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幖型恋丶m紛，土地成農(nóng)村首要問題[N]．瞭望東方周刊，2004－09－06．

[8]唐鳴，等．“城中村”改造中的土地征收和房屋拆遷:操作層面的問題分析與對(duì)策建議[J]．當(dāng)代世界社會(huì)主義問題，2012，(1)．