■曾文革 林 婧

雖然學(xué)界對(duì)軟法的概念、屬性和范圍眾說(shuō)紛紜，但學(xué)者們基本都認(rèn)同軟法的以下內(nèi)涵:軟法是原則上不存在直接法律約束力(Lega11y binding force)，但有一定間接法律效力(Certain－indirect－1ega1 effects)、實(shí)際效力(Practica1 effect)或影響力[1]、為國(guó)際社會(huì)廣泛遵循的行為準(zhǔn)則，其范圍大致涵蓋“國(guó)際組織、多邊外交會(huì)議通過(guò)的包括決議、宣言、聲明、指南或者行為守則等在內(nèi)的一些能產(chǎn)生重要法律效果的非條約協(xié)議”[2]。之所以在WTO爭(zhēng)端解決中適用食品安全國(guó)際軟法，主要鑒于以下三方面原因:首先，食品安全問(wèn)題的特殊性。對(duì)于食品安全問(wèn)題來(lái)說(shuō)，科技發(fā)展的瞬息萬(wàn)變、各國(guó)科技水平的高低、飲食結(jié)構(gòu)的復(fù)雜多樣及其所關(guān)涉的各國(guó)貿(mào)易利益與社會(huì)利益的不一致，幾個(gè)方面的共同作用造成了各國(guó)國(guó)內(nèi)食品安全保障措施差異較大，且在現(xiàn)階段很難采取條約等硬法方式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。其次，食品貿(mào)易領(lǐng)域國(guó)際硬法功能難以靈活施展。正因?yàn)槭称钒踩珕?wèn)題的特殊性，WTO“硬法”約束機(jī)制下，某些協(xié)議在各成員方之間無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)而形成制度缺位。[3]食品安全國(guó)際軟法卻能夠突破硬法在適用范圍、修改程序、執(zhí)行方式等方面的局限，產(chǎn)生良好的示范效應(yīng)。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)DSB)借用軟法作為食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決的準(zhǔn)據(jù)法，來(lái)判斷成員國(guó)是否違反WTO相關(guān)協(xié)定，能夠在一定程度上回避WTO成員國(guó)在某些問(wèn)題上的不一致，避免因達(dá)不成具有強(qiáng)制約束力的協(xié)議而產(chǎn)生無(wú)法可依的窘?jīng)r，減少WTO體制順利推行的阻礙，并以外部規(guī)范“溫和”地逐步修正、發(fā)展WTO規(guī)則中不合理或不合時(shí)宜的規(guī)定。第三，WTO的貿(mào)易功能性。作為全球最大的多邊貿(mào)易組織，WTO的主要功能，在于監(jiān)督、管理和執(zhí)行多邊或諸邊貿(mào)易協(xié)定，以促進(jìn)貿(mào)易自由化，并不在于出臺(tái)與貿(mào)易有關(guān)但卻需以高度專(zhuān)業(yè)的科學(xué)研究為構(gòu)建基礎(chǔ)的國(guó)際軟法。將此項(xiàng)任務(wù)交由專(zhuān)業(yè)的國(guó)際組織，WTO只負(fù)責(zé)援引，如此“術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻”，也更符合效率要求。故而適用軟法來(lái)解決WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端實(shí)為必然。

考察WTO《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)DSU)、《實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)SPS協(xié)定)第12條“SPS委員會(huì)職權(quán)”、SPS協(xié)定第3條、《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)TBT協(xié)定)第2條等諸多條款以及DSB相關(guān)司法實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，WTO貿(mào)易爭(zhēng)端解決中DSB可適用的國(guó)際軟法包括以下兩類(lèi):一類(lèi)是WTO之外的國(guó)際組織，如國(guó)際食品法典委員會(huì)(CAC)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)等制定的食品安全相關(guān)軟法，如2003年CAC《食品衛(wèi)生通則》(Recommend－ed Internationa1 Code of Practice Genera1 Princip1es of Food Hygiene)等;另一類(lèi)是WTO下轄機(jī)構(gòu)制定的食品安全相關(guān)軟法，如SPS委員會(huì)2000年《推進(jìn)SPS協(xié)定第5．5條實(shí)施的指南》(Guide1ines to Further the Practica1 Imp1ementation of Artic1e 5．5)、WTO法律事務(wù)司會(huì)同秘書(shū)處各機(jī)構(gòu)編寫(xiě)的《WTO分析索引:WTO法律和實(shí)務(wù)指南》(WTO ana1ytica1 index:guide to WTO 1aw and practice)[4]等。

然而軟法本身的不確定性、WTO規(guī)則的不周延以及爭(zhēng)端解決機(jī)制的缺陷，卻引發(fā)了新的軟法適用上的分歧，隨之而來(lái)國(guó)家間利益沖突升級(jí)、爭(zhēng)端解決機(jī)制運(yùn)行效果不佳、裁判過(guò)程效率低下以及裁決執(zhí)行困難等諸多問(wèn)題。由此本文擬透析WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決中國(guó)際軟法的適用分歧問(wèn)題，并力圖提出消解分歧的建議。

一、WTO爭(zhēng)端解決中食品安全國(guó)際軟法適用存在的分歧

在減少食品貿(mào)易摩擦層面，大多數(shù)國(guó)家都將提高本國(guó)食品安全保障措施與相關(guān)國(guó)際軟法的一致性，作為降低本國(guó)食品出口阻力的途徑之一;在WTO爭(zhēng)端解決層面，若相關(guān)爭(zhēng)議方不能證明其國(guó)內(nèi)的食品安全保障措施具備國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南和建議的基礎(chǔ)，則可能如2009年中美禽肉貿(mào)易爭(zhēng)端中美國(guó)那樣承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。這無(wú)疑提升了食品安全國(guó)際軟法的實(shí)施效果，但效果仍然在根本上受制于各國(guó)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益的考量，各國(guó)的國(guó)家利益又不可能完全一致，于是一旦產(chǎn)生貿(mào)易沖突，而訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，食品安全國(guó)際軟法適用實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則的分歧，也就在所難免。

(一)國(guó)內(nèi)措施同食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相符程度的分歧

WTO通過(guò)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(簡(jiǎn)稱(chēng)GATT協(xié)定)第20條允許成員方實(shí)施雖偏離WTO有關(guān)規(guī)定，卻為“保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需”的食品安全保障措施，但SPS、TBT等協(xié)定同時(shí)要求各國(guó)的食品安全保障措施，必須以相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。為此成員國(guó)對(duì)其國(guó)內(nèi)措施應(yīng)同CAC、ISO等國(guó)際組織制定的食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到怎樣的符合程度發(fā)生爭(zhēng)議，這表現(xiàn)在DSB對(duì)SPS協(xié)定第3．1條“依據(jù)”(based ．．．on)一詞以及TBT 協(xié)定第2．4條“以．．．為基礎(chǔ)”(use ．．．a(chǎn)s a basis for)一詞的解釋。在1996年美國(guó)和加拿大訴歐盟牛肉荷爾蒙案(European Communities— Mea－sures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“荷爾蒙牛肉”案)中，專(zhuān)家組與上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于確定爭(zhēng)端方所采取的食品安全保障措施，是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格“遵照”(Conform to)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還是僅需參照其部分內(nèi)容，持不同意見(jiàn)，后者認(rèn)為不必完全遵照(Not necessari1y a11)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的每一個(gè)要素對(duì)相關(guān)問(wèn)題加以判定，前者的意見(jiàn)則與之相反。正因?yàn)閃TO規(guī)則的模糊性，造成了爭(zhēng)端各方在食品安全國(guó)際軟法適用方面的分歧。

尤其對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，要求其國(guó)內(nèi)食品安全保障措施完全符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，是不合法也不合理的。SPS協(xié)定第5．6條允許各成員國(guó)在制定或維持SPS措施時(shí)考慮技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性。TBT協(xié)定第12條規(guī)定不應(yīng)期望發(fā)展中國(guó)家成員采用不適合其發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易需要的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，作為其制訂自己的技術(shù)規(guī)章或標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，并應(yīng)適時(shí)制訂對(duì)發(fā)展中國(guó)家成員有特殊利益的產(chǎn)品的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。這些條款傳遞了兩個(gè)重要信息:一是即使發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)的食品安全保障措施不符合國(guó)際軟法，WTO也應(yīng)充分照顧發(fā)展中國(guó)家的利益，而不應(yīng)不顧其特殊國(guó)情，強(qiáng)令其依循國(guó)際軟法來(lái)制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法;二是食品安全國(guó)際軟法的制定不應(yīng)一味迎合發(fā)達(dá)國(guó)家的科技、經(jīng)濟(jì)和生活水平，而也應(yīng)同發(fā)展中國(guó)家發(fā)展水平相稱(chēng)，不應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家“揠苗助長(zhǎng)”，不斷敦促其跨越式地提升食品安全保護(hù)水平。如若斷然否決發(fā)展中國(guó)家按照本國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀循序漸進(jìn)謀求同國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致的權(quán)利，必然引起發(fā)展中國(guó)家的不滿(mǎn)，激化WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決中國(guó)際軟法適用的矛盾。

(二)食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)適用例外的分歧

奠定國(guó)際軟法在WTO規(guī)則體系中法律地位的SPS協(xié)定第3條，一方面要求各成員國(guó)的SPS措施應(yīng)以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議為準(zhǔn)繩，另一方面又容許成員國(guó)在遵守科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)規(guī)定的前提下，實(shí)施或維持比有關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議所提供的保護(hù)水平更高的SPS措施。TBT協(xié)定第2．4條則對(duì)成員國(guó)國(guó)內(nèi)食品安全保障措施背離國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)更為寬容，只要相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)由于基本氣候、地理因素或基本技術(shù)等原因，而對(duì)實(shí)現(xiàn)合法目標(biāo)來(lái)說(shuō)顯得無(wú)效或不當(dāng)，成員國(guó)便可以不予依照。這種例外為食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的適用增加了不確定因素，各爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)可援引此例外條款，為自己或高于或低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的食品安全保障措施辯護(hù)，在相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)本國(guó)有利時(shí)將其作為本國(guó)食品安全保障措施的制定依據(jù)，對(duì)本國(guó)不利時(shí)便找尋各種理由將其摒棄在外。即便DSB已經(jīng)做出裁決，相關(guān)當(dāng)事方還是可以為自己不符國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的食品安全保障措施，繼續(xù)尋求科學(xué)依據(jù)，以獲得WTO對(duì)其重新認(rèn)可。在“荷爾蒙牛肉”案中歐盟甚至拒不履行DSB的裁決，反而執(zhí)意繼續(xù)研究并依據(jù)新獲得的證據(jù)于2003年發(fā)布新禁令，美加則繼續(xù)對(duì)歐盟出口采取報(bào)復(fù)措施，就此2008年相關(guān)當(dāng)事方二度提請(qǐng)WTO爭(zhēng)端解決。

(三)SPS措施之等效性相關(guān)軟法的適用分歧

“等效”(Equiva1ence)指的是出口國(guó)的衛(wèi)生措施雖不同于進(jìn)口國(guó)，但出口國(guó)可以證明該措施能夠達(dá)到進(jìn)口國(guó)適當(dāng)?shù)男l(wèi)生保護(hù)水平。鑒于SPS協(xié)定第4條有關(guān)“等效性”的規(guī)定較為原則，SPS委員會(huì)于2001年通過(guò)了《關(guān)于適用SPS協(xié)定第4條的決議》(Decision on the Imp1ementation of Artic1e 4 of the Agreement on the App1ication of Sanitary and Phytosanitary Measures)(2004年第三次修訂)對(duì)SPS協(xié)定中的“等效性”規(guī)則加以解釋與細(xì)化。CAC2003年《關(guān)于判定和食品檢驗(yàn)及認(rèn)證制度有關(guān)的SPS措施等效性的指南》(Guide1ines on The Judgement of Equiva1ence of Sanitary Measures Associated with Food Inspection and Certification Systems)對(duì)相關(guān)問(wèn)題做了更為細(xì)致的規(guī)定，被SPS協(xié)定列為國(guó)際軟法準(zhǔn)立法機(jī)構(gòu)之一的世界動(dòng)物衛(wèi)生組織(Wor1d Organization for Anima1 Hea1th，以下簡(jiǎn)稱(chēng)OIE)2012年第21版的《陸棲動(dòng)物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(Terrestria1 Anima1 Hea1th Code)第 5．3章《關(guān)于SPS協(xié)定的OIE程序》(OIE Procedures Re1evant to the Agreement on the App1ication of Sanitary and Phytosanitary Measures of the Wor1d Trade Organization)也對(duì)SPS措施之等效判定作了專(zhuān)章規(guī)定。這些具體規(guī)范的制定都為SPS委員會(huì)所鼓勵(lì)與認(rèn)可，三部國(guó)際軟法在判定SPS措施等效性的一般條件 (Genera1 considerations)、先決條件(Prerequisite considerations)、實(shí)施原則、實(shí)施步驟等方面相互補(bǔ)充，并行不悖地對(duì)SPS措施之等效性規(guī)則的適用，形成了一個(gè)較為完善的指導(dǎo)體系。

然而DSB在適用上述軟法解決WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)，規(guī)定本身的疏漏以及對(duì)發(fā)展中國(guó)家保護(hù)力度的不足，仍會(huì)引發(fā)爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)的分歧。第一，上述國(guó)際軟法均未涉及等效資格的再評(píng)估和撤銷(xiāo)等后續(xù)問(wèn)題。進(jìn)口國(guó)授予出口國(guó)等效資格后，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的檢驗(yàn)職責(zé)便由進(jìn)口國(guó)移交到了出口國(guó)或第三方，一旦出口國(guó)或第三方監(jiān)管失誤或疏于監(jiān)管，進(jìn)口國(guó)有很大的幾率無(wú)法及時(shí)查知，從而事實(shí)上降低了進(jìn)口國(guó)所設(shè)定的食品安全保護(hù)水平。這種情況下，由于相關(guān)規(guī)則未就SPS措施等效資格再評(píng)估所應(yīng)考慮的因素和資格撤銷(xiāo)的條件作出規(guī)定，很容易造成涉及相關(guān)問(wèn)題的食品貿(mào)易爭(zhēng)端裁決，只能依賴(lài)DSB自由裁量的局面，進(jìn)一步加深爭(zhēng)端各方的分歧。第二，出口國(guó)必須提供充分的科學(xué)證據(jù)來(lái)證明本國(guó)的SPS措施已達(dá)到進(jìn)口國(guó)所要求的適當(dāng)保護(hù)水平，但即使是在經(jīng)濟(jì)平等和往來(lái)密切的貿(mào)易伙伴之間想要獲得對(duì)方的等效認(rèn)可都是很難達(dá)成的[5]，更遑論各方面條件處于劣勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家。雖然《關(guān)于適用SPS協(xié)定第4條的決議》通篇強(qiáng)調(diào)了對(duì)發(fā)展中國(guó)家利益的關(guān)注，但對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有施加任何強(qiáng)制性的技術(shù)援助以及對(duì)發(fā)展中國(guó)家政策傾斜的義務(wù)，使得發(fā)展中國(guó)家對(duì)等效判定制度的法律實(shí)效產(chǎn)生懷疑，一些發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家將“等效”等同于“相同”(Sameness)[6]，以致于在爭(zhēng)端解決中質(zhì)疑相關(guān)軟法的適用是否公正合理。

(四)舉證責(zé)任認(rèn)定的分歧

除了上述關(guān)于WTO爭(zhēng)端解決中食品安全國(guó)際軟法適用實(shí)體規(guī)則的三方面分歧，分歧也存在于相關(guān)程序規(guī)則。在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中，盡管通常情況下“違法之訴”的舉證責(zé)任在于申訴方，但WTO規(guī)則關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定尚不夠明晰，國(guó)內(nèi)措施是否同食品安全國(guó)際軟法相符的舉證責(zé)任的歸屬問(wèn)題，也時(shí)常引發(fā)各國(guó)爭(zhēng)議?！昂蔂柮膳Ｈ狻卑钢?，在裁定歐共體對(duì)美加激素牛肉的禁令不符合相關(guān)國(guó)際軟法的同時(shí)，就食品安全國(guó)際軟法適用過(guò)程中的舉證責(zé)任問(wèn)題，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專(zhuān)家組的裁定，認(rèn)為歐盟食品安全保障措施是否合乎國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的舉證責(zé)任在于申訴方，而不在于選擇高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的食品安全保障措施的應(yīng)訴方。由于舉證責(zé)任歸屬的認(rèn)定或多或少會(huì)受到專(zhuān)家們自身價(jià)值取向和利益權(quán)衡等主觀(guān)因素的影響，沒(méi)有明確的舉證規(guī)則，自然容易導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端方的分歧。

另外，一國(guó)國(guó)內(nèi)措施是否符合食品安全國(guó)際軟法的舉證責(zé)任問(wèn)題也涉及透明度義務(wù)，SPS協(xié)定與TBT協(xié)定均要求當(dāng)相關(guān)國(guó)際軟法不存在、所提議的SPS規(guī)定或技術(shù)規(guī)章的內(nèi)容與國(guó)際軟法實(shí)質(zhì)上不一致，并對(duì)其他成員的貿(mào)易有重大影響時(shí)，各成員應(yīng)履行一定的通知義務(wù)，尤其注意在可能的情況下，標(biāo)明與食品安全國(guó)際軟法有實(shí)質(zhì)性偏離的部分。這也是加強(qiáng)事前磋商、避免事后分歧的一種方式。

二、WTO爭(zhēng)端解決中食品安全國(guó)際軟法適用分歧的根源

國(guó)際法能夠折射出主權(quán)國(guó)家的價(jià)值取向、利益和偏好，是各國(guó)外交協(xié)商與利益妥協(xié)的產(chǎn)物，國(guó)際軟法也不例外。所以食品安全國(guó)際軟法的制定過(guò)程及其在WTO爭(zhēng)端解決中的適用背后，實(shí)際上是國(guó)家間的利益沖突和實(shí)力較量，各國(guó)都希望通過(guò)對(duì)上述兩個(gè)過(guò)程施加影響，以達(dá)到重建食品貿(mào)易體制的目的，分歧便油然而生。當(dāng)然我們也不能忽略，國(guó)際軟法本身內(nèi)涵與外延及其適用條款的不確定性、WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的缺陷，更使食品安全國(guó)際軟法適用分歧成為必然。

(一)食品安全國(guó)際軟法的制定及其適用存在利益沖突

食品安全國(guó)際軟法的生成，本質(zhì)上是利益博弈的結(jié)果，這種結(jié)果因其不可能完全公平而必然導(dǎo)致分歧。又因其為DSB援引，原本不具備法律約束力的行為準(zhǔn)則，呈現(xiàn)出超乎制定階段各國(guó)預(yù)期的“硬法性”發(fā)展，進(jìn)一步激起獲益較少或根本無(wú)從獲益的國(guó)家的反彈。

1．食品安全國(guó)際軟法制定“規(guī)則導(dǎo)向”下隱藏的“權(quán)力導(dǎo)向”

傳統(tǒng)國(guó)際法是“西方文明”的產(chǎn)物，現(xiàn)代國(guó)際法的主體雖已擴(kuò)及世界各國(guó)，但仍然浸透著西方文化，在西方國(guó)家軟實(shí)力對(duì)價(jià)值的影響力占據(jù)優(yōu)勢(shì)的情況下，一國(guó)際法律制定過(guò)程越側(cè)重價(jià)值，對(duì)發(fā)展中國(guó)家就越不利。[7]在食品安全領(lǐng)域，健康權(quán)等非貿(mào)易社會(huì)價(jià)值占據(jù)著相當(dāng)重要的地位，除了受到一國(guó)經(jīng)濟(jì)與科技水平等硬實(shí)力的影響之外，一國(guó)文化、價(jià)值觀(guān)念、意識(shí)形態(tài)的感召力，國(guó)內(nèi)非政府組織的影響力，對(duì)現(xiàn)有國(guó)際組織的利用能力等軟實(shí)力的博弈更主導(dǎo)了國(guó)際軟法的形成[8]。所以雖然單從規(guī)則表面來(lái)看，無(wú)論是WTO體制還是國(guó)際軟法的制定機(jī)制，都對(duì)每一個(gè)成員國(guó)賦予了同等的權(quán)利，彰顯了滿(mǎn)滿(mǎn)的“規(guī)則導(dǎo)向”，甚至某些規(guī)則還對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行了一定程度的傾斜，然而具體考察食品安全國(guó)際軟法的制定程序，具備較強(qiáng)軟實(shí)力的發(fā)達(dá)國(guó)家和產(chǎn)業(yè)集團(tuán)仍然掌握著較多的話(huà)語(yǔ)權(quán)，甚至可以說(shuō)現(xiàn)有的大部分食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)都是建立在發(fā)達(dá)國(guó)家已有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，迎合發(fā)達(dá)國(guó)家某些產(chǎn)業(yè)集團(tuán)需要的。發(fā)達(dá)國(guó)家依靠健全的法律法規(guī)體系以及強(qiáng)大的軟硬實(shí)力，往往承擔(dān)著國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)起草的主持工作，意圖盡可能將本國(guó)有關(guān)食品安全的各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)直接轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)本國(guó)利益的最大化，這使得一系列針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的“特殊和差別待遇”條款，面臨著淪為一紙空文的危險(xiǎn)。

以CAC的食品安全國(guó)際軟法制定程序?yàn)槔?，從表面上看，其似乎保障了每一個(gè)成員國(guó)的發(fā)言權(quán)和投票權(quán)，事實(shí)上由于發(fā)展中國(guó)家無(wú)力向CAC提供足夠豐實(shí)的污染物監(jiān)測(cè)、膳食暴露評(píng)估以及國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的數(shù)據(jù)資料，又囿于科技手段與談判技巧的欠缺，其對(duì)CAC標(biāo)準(zhǔn)草案建議稿提出意見(jiàn)和參與討論的能力，都無(wú)法同發(fā)達(dá)國(guó)家相提并論。這必然造成CAC在標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)分配上的實(shí)質(zhì)不均，如若置之不理，則無(wú)異于放任發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)法對(duì)軟法國(guó)際性的侵蝕，進(jìn)而影響了食品安全國(guó)際軟法制定的公允性，食品安全國(guó)際軟法的協(xié)調(diào)性可能被歪曲為朝發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)看齊。

再如，因?yàn)镮SO通常以其技術(shù)委員會(huì)或分技術(shù)委員會(huì)的秘書(shū)處承擔(dān)國(guó)的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，來(lái)制定相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，所以爭(zhēng)取秘書(shū)處的控制權(quán)就是推廣本國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)最便捷的途徑。ISO食品標(biāo)準(zhǔn)的制定委員會(huì)是ISO/TC 34/SC，目前丹麥?zhǔn)荌SO/TC 34/SC17的秘書(shū)處承擔(dān)國(guó)，由丹麥人Jacob Faergemand擔(dān)任主席，中美英德法日等42個(gè)國(guó)家為參與國(guó)，另有19個(gè)觀(guān)察國(guó)。[9]而在先前的ISO/TC 34/SC 16《在食物、種子和繁殖體的糧食作物;商品糧食作物;水果;蔬菜和派生食物中的分子生物指標(biāo)的水平檢測(cè)方法》(Horizonta1 methods for the detection of mo1ecu1ar biomarkers in foods，seeds and propagu1es of food crops;commodity food crops;fruits;vegetab1es and derived foods)秘書(shū)處中擔(dān)任主席的則是來(lái)自美國(guó)農(nóng)業(yè)部(USDA)的Michae1 SUSSMAN博士。由此我們能夠知悉，至今為止，美德日等國(guó)家承擔(dān)了較多ISO秘書(shū)處的工作。這樣的工作機(jī)制里毋庸置疑隱藏著發(fā)達(dá)國(guó)家的“權(quán)力導(dǎo)向”，令DSB在適用“強(qiáng)國(guó)化”的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端的時(shí)候容易引發(fā)相關(guān)國(guó)家的分歧。

此外，國(guó)際社會(huì)對(duì)“權(quán)力導(dǎo)向”下食品安全國(guó)際軟法制定階段專(zhuān)家建議公正性的擔(dān)憂(yōu)，也可能引發(fā)后期分歧。世界衛(wèi)生組織(WHO)曾在2009年因甲型H1N1流感出現(xiàn)而發(fā)出21世紀(jì)首個(gè)流感大流行警告，此后一直有輿論批評(píng)WHO受到商業(yè)利益影響，夸大甲流威脅。[10]恰恰CAC在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)依靠的正是聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織和世界衛(wèi)生組織(FAO/WHO)成立的專(zhuān)家機(jī)構(gòu)所提供的獨(dú)立科學(xué)建議，成員國(guó)對(duì)專(zhuān)家建議的不信任，也容易導(dǎo)致食品安全國(guó)際軟法適用階段的分歧。

2．食品安全國(guó)際軟法硬法化趨向超出其制定階段的預(yù)期

gabrie11e kaufmann－koh1er曾言，“如果全球化賴(lài)以存在的現(xiàn)存政治共識(shí)土崩瓦解，國(guó)際裁決中的國(guó)際共識(shí)(Transnationa1 consensus)會(huì)受到怎樣的影響，只有時(shí)間能夠回答”[11]。筆者認(rèn)同這句話(huà)所表達(dá)的含義:在國(guó)際裁決中，明確的政治意愿應(yīng)當(dāng)是國(guó)家接受裁決結(jié)果的前提條件。從這個(gè)角度透視國(guó)際軟法的制定與適用，我們可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)際社會(huì)對(duì)于軟法不具備強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力這一特點(diǎn)，形成了某種程度的共識(shí)，這也成為某些國(guó)家“放心”表決通過(guò)一些國(guó)際軟法的原因。然而似乎有些出人意料的是，一些國(guó)際軟法事實(shí)上(de facto)的拘束力，通過(guò)WTO規(guī)則的援引，得以確立與增強(qiáng)，呈現(xiàn)出硬法化的傾向，這超出了一些國(guó)家在軟法制定階段的預(yù)期，也未必是其樂(lè)見(jiàn)的結(jié)果。

比如作為DSB所能援引食品安全國(guó)際軟法范圍的兜底條款，SPS協(xié)定附件A第3(d)條是這樣規(guī)定的:“經(jīng)委員會(huì)認(rèn)可的向所有成員都開(kāi)放的其他有關(guān)國(guó)際組織頒布的適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議?！边@樣的表述帶有極大的不可預(yù)見(jiàn)性，成員國(guó)們無(wú)法預(yù)期什么時(shí)候、哪些國(guó)際軟法會(huì)在爭(zhēng)端解決中被援引，導(dǎo)致不符合該標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)事國(guó)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，違背了某些國(guó)家參與制定或表決通過(guò)相關(guān)國(guó)際軟法的初衷。而某些國(guó)家采取通過(guò)軟法對(duì)硬法施加影響直至最后改變硬法的迂回策略，直接或間接地推動(dòng)制定能夠反映和表達(dá)其利益訴求的軟法規(guī)則，以對(duì)抗他們所反對(duì)的硬法或者利用軟法軟化、修正現(xiàn)有硬法[12]。最終的結(jié)果是，本國(guó)利益在國(guó)際軟法中得到較好體現(xiàn)的國(guó)家，樂(lè)意促成國(guó)際軟法在WTO爭(zhēng)端解決中的適用，相反，本國(guó)利益較少或沒(méi)有被國(guó)際軟法所體現(xiàn)的國(guó)家，自然抗拒?chē)?guó)際軟法被適用于具備強(qiáng)行性的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，從而為適用食品安全國(guó)際軟法來(lái)解決WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)分歧頻現(xiàn)埋下伏筆。

(二)WTO規(guī)則及爭(zhēng)端解決機(jī)制本身存在缺陷

WTO協(xié)議中國(guó)際軟法適用條款模糊不明，以及WTO爭(zhēng)端解決證據(jù)規(guī)則對(duì)發(fā)展中國(guó)家舉證能力，未予充分考慮，也是WTO爭(zhēng)端當(dāng)事方在食品安全國(guó)際軟法適用問(wèn)題上存在分歧的重要原因。

1．WTO協(xié)議中國(guó)際軟法適用條款模糊不清

國(guó)際軟法的定義、性質(zhì)、范圍、效力以及WTO相關(guān)協(xié)定對(duì)國(guó)際軟法指向的不甚明確，也可能成為WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決軟法適用分歧的一個(gè)引爆點(diǎn)。以SPS協(xié)定附件A第3(a)、3(d)條為例，其將可援引的CAC食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)限定為“有關(guān)食品添加劑，獸藥和除蟲(chóng)劑殘存物、污染物，分析和抽樣方法的標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議，以及衛(wèi)生慣例(Hygienic practice)的守則和準(zhǔn)則”，或“經(jīng)委員會(huì)認(rèn)可的向所有成員都開(kāi)放的其他有關(guān)國(guó)際組織頒布的適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議”。該條款引發(fā)的疑問(wèn)包括:何種規(guī)范才能被認(rèn)定為“衛(wèi)生慣例”?是僅按文義解釋將DSB所能援引的食品安全國(guó)際軟法限定為具體的數(shù)值指標(biāo)或者分析、抽樣方法，還是將援引范疇擴(kuò)展至諸如CAC1997年《關(guān)于計(jì)劃、操作、評(píng)估和認(rèn)可食品進(jìn)出口檢驗(yàn)認(rèn)證體系的指南》(Guide1ines for the Design， Operation，Assessment and Accreditation of Food Import and Export Inspection and Certification Systems)、2008年《食品安全控制措施有效性指南》(Guide1ines for the Va1idation of Food Safety Contro1 Measures)甚至2003年FAO和WHO出版的《保障食品的安全和質(zhì)量:強(qiáng)化國(guó)家食品控制體系指南》一類(lèi)管理性質(zhì)的規(guī)范?以上問(wèn)題均可能導(dǎo)致WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決中國(guó)際軟法適用的分歧。相較SPS協(xié)定而言，TBT協(xié)定對(duì)國(guó)際軟法援引范圍的界定會(huì)具體一些，其指向的國(guó)際軟法除了產(chǎn)品特性或與其有關(guān)的工藝和生產(chǎn)方法的技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，還包括管理規(guī)定以及合格評(píng)定程序，如ISO/TC 34/SC 17《食品安全管理體系》(Management systems for food safety)秘書(shū)處制定的ISO 22000——食品安全管理項(xiàng)下的一系列標(biāo)準(zhǔn)等。

2．WTO爭(zhēng)端解決證據(jù)規(guī)則未充分考慮發(fā)展中國(guó)家的舉證能力

“荷爾蒙牛肉”案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，專(zhuān)家組的職權(quán)并非考察科學(xué)問(wèn)題本身，這應(yīng)該是制定軟法的國(guó)際組織的職責(zé)，專(zhuān)家組主要負(fù)責(zé)判斷WTO成員進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是否具備科學(xué)的推理和證據(jù);專(zhuān)家組所采納的專(zhuān)家審議小組(Expert Review Groups)的意見(jiàn)，也僅限于輔助其確定爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)食品安全保障措施科學(xué)依據(jù)的來(lái)源渠道是否合格、當(dāng)事國(guó)基于該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的推理是否客觀(guān)與一致，而非允許DSB建立一套獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。自此WTO開(kāi)始以一種“程序性”方式取代實(shí)質(zhì)性判斷，通過(guò)確立和裁量食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的程序性要求，來(lái)重新分配證據(jù)責(zé)任和作出合法性判斷，認(rèn)為必須依據(jù)成員方自身的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和選擇的保護(hù)水平來(lái)判斷有爭(zhēng)議的食品安全措施。[13](P203)DSB此番類(lèi)似國(guó)內(nèi)法院“當(dāng)事人主義”般“獨(dú)善其身”的做法在加強(qiáng)其中立性的同時(shí)，也將科學(xué)評(píng)估與適當(dāng)保護(hù)水平的舉證責(zé)任，完全交予爭(zhēng)端方，這對(duì)發(fā)展中國(guó)家的舉證能力不啻為一個(gè)挑戰(zhàn)。

在食品安全保障措施科學(xué)依據(jù)的舉證環(huán)節(jié)中，發(fā)達(dá)國(guó)家憑借自身雄厚的財(cái)力和較高的科技水平，顯然能夠?yàn)樗^“科學(xué)依據(jù)”創(chuàng)造出更多的合理支撐，以求獲得國(guó)際認(rèn)同;而發(fā)展中國(guó)家面對(duì)科技水平以及高昂訴訟成本的桎梏，往往難以負(fù)擔(dān)證據(jù)收集的巨大耗費(fèi)，也很難有效質(zhì)疑發(fā)達(dá)國(guó)家提供的“科學(xué)依據(jù)”，并為本國(guó)的食品安全保障措施提供足夠的合理依據(jù)。WTO爭(zhēng)端解決證據(jù)規(guī)則未對(duì)此做出適當(dāng)調(diào)整。

此外，DSU第13條及其附錄3賦予了專(zhuān)家組就一爭(zhēng)端方所提科學(xué)或其他技術(shù)事項(xiàng)的事實(shí)問(wèn)題，請(qǐng)求專(zhuān)家審議小組提供書(shū)面咨詢(xún)報(bào)告的權(quán)利;SPS協(xié)定第11(2)條、TBT協(xié)定第14(2)條均規(guī)定在涉及科學(xué)或技術(shù)問(wèn)題的爭(zhēng)端中，專(zhuān)家組應(yīng)設(shè)立技術(shù)專(zhuān)家小組，尋求其意見(jiàn)。由此可知，專(zhuān)家審議小組的意見(jiàn)對(duì)于WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端的解決，是至關(guān)重要的。又根據(jù)DSU附錄4第3條的規(guī)定，爭(zhēng)端各方的公民包括政府官員不得在專(zhuān)家審議小組中任職，除非出現(xiàn)專(zhuān)家組認(rèn)為其他方法無(wú)法滿(mǎn)足對(duì)特殊科學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)需要的例外情況。試想一下，如若果真出現(xiàn)非爭(zhēng)端各方科學(xué)家難以解決的科學(xué)問(wèn)題，大多數(shù)情況下，勢(shì)必還是發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)議方的專(zhuān)家更能勝任相關(guān)任務(wù)，此時(shí)有關(guān)科學(xué)領(lǐng)域的專(zhuān)家是否還能保持客觀(guān)中立的立場(chǎng)，值得懷疑，畢竟WTO貿(mào)易爭(zhēng)端裁判者們的價(jià)值觀(guān)，顯然受西方國(guó)家的影響要大些，這就可能影響他們對(duì)食品貿(mào)易國(guó)際軟法的適用和解釋?zhuān)畎l(fā)展中國(guó)家無(wú)所適從。

三、WTO爭(zhēng)端解決中食品安全國(guó)際軟法適用分歧的消解

各國(guó)為求本國(guó)在食品貿(mào)易中更多地獲益，在食品安全國(guó)際軟法的制定及適用過(guò)程中展開(kāi)激烈較量，由此產(chǎn)生的WTO爭(zhēng)端解決中軟法適用的分歧是正常而不可避免的。但任由強(qiáng)勢(shì)國(guó)家主導(dǎo)國(guó)際軟法的制定和適用，則可能導(dǎo)致一些國(guó)家在食品貿(mào)易領(lǐng)域的正當(dāng)權(quán)益無(wú)法得到合理彰顯和保障，國(guó)際軟法的預(yù)期實(shí)效遭到扭曲，偏離原本設(shè)定的規(guī)范價(jià)值。所以尋求具備現(xiàn)實(shí)可操作性的消解WTO爭(zhēng)端解決中食品安全國(guó)際軟法適用分歧的路徑，勢(shì)在必行。

(一)轉(zhuǎn)變食品安全國(guó)際軟法制定過(guò)程中的“權(quán)力導(dǎo)向”

首先，應(yīng)當(dāng)采用適當(dāng)?shù)谋頉Q機(jī)制。相較于其他表決機(jī)制，協(xié)商一致能夠在一定程度上阻止某些大國(guó)將國(guó)際組織作為輸出其本國(guó)國(guó)際貿(mào)易政策的場(chǎng)所，更能協(xié)調(diào)各方利益。協(xié)調(diào)意味著“同類(lèi)化(Homogeneity)而非一致化(Conformity)，是獲取規(guī)制措施的近似值”[14](P539)，也意味著，在食品安全國(guó)際軟法的制定中，國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)盡可能照顧到每個(gè)成員國(guó)的利益，不貿(mào)然聽(tīng)?wèi){大國(guó)或大多數(shù)國(guó)家的意見(jiàn)來(lái)決定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定。例如CAC便采取以多數(shù)表決制為最后手段的協(xié)商一致的表決機(jī)制。2011年《食品法典委員會(huì)程序手冊(cè)》(Codex A1imentarius Commission Procedura1 Manua1)第20版第1章規(guī)則7第2條規(guī)定:“食典委應(yīng)為通過(guò)或修訂標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議作最大努力。只有當(dāng)協(xié)商一致(Consensus)的努力不能奏效時(shí)，才可以投票方式?jīng)Q定標(biāo)準(zhǔn)是否通過(guò)或修訂?！痹趨f(xié)商的過(guò)程中，CAC可以借鑒歐盟的“開(kāi)放式協(xié)調(diào)方法”，在差異難以調(diào)和的情況下，不能憑借外力強(qiáng)行達(dá)成一致，而應(yīng)當(dāng)“吸納更多的行為主體進(jìn)入政策制定過(guò)程，加強(qiáng)彼此之間的合作，為交流最佳政策實(shí)踐降低交換成本，并經(jīng)常性地、制度化地對(duì)政策的執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督”[15]，逐步實(shí)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域中實(shí)踐和程序的趨同。

其次，應(yīng)當(dāng)確保食品安全國(guó)際軟法制定機(jī)構(gòu)專(zhuān)家的公正性。WHO總干事陳馮富珍博士在2012年《澄清與食品和飲料業(yè)的合作情況》的聲明中指出:“世衛(wèi)組織與私營(yíng)部門(mén)合作時(shí)，采取一切可能的措施以確保其制定政策和指南的工作不受產(chǎn)業(yè)影響。負(fù)責(zé)制定規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和指南的世衛(wèi)組織咨詢(xún)小組中的所有專(zhuān)家按要求均須披露與咨詢(xún)委員會(huì)工作領(lǐng)域有關(guān)的利益。如果申報(bào)的利益具有潛在的重要性，則拒絕讓有關(guān)專(zhuān)家參與會(huì)議或?qū)ζ渥饔眉右韵拗??！盵16]可見(jiàn)，利益披露原則應(yīng)當(dāng)作為專(zhuān)家們參與制定食品安全國(guó)際軟法的基本原則。

再次，相關(guān)國(guó)際組織應(yīng)提供一定的“事后救濟(jì)”。比如CAC就規(guī)定:第一，會(huì)員國(guó)參與制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并不代表其在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定完成后必須表決通過(guò)，以遵守它;第二，各會(huì)員國(guó)通過(guò)其相關(guān)國(guó)內(nèi)措施來(lái)體現(xiàn)意志的協(xié)調(diào)，參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的程度取決于各國(guó)不同的國(guó)情。這也是考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家憑借其在食品貿(mào)易領(lǐng)域技術(shù)、資金等方面的巨大優(yōu)勢(shì)，力促高水平食品安全保障標(biāo)準(zhǔn)的生成，提升其在食品出口方面的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)限制對(duì)發(fā)展中國(guó)家食品的進(jìn)口;相反，發(fā)展中國(guó)家因受制于其發(fā)展程度，食品安全保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)可能不是很高，如若全盤(pán)接受發(fā)達(dá)國(guó)家主張的食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，其出口能力必將大打折扣。

最后，均衡各成員國(guó)對(duì)國(guó)際軟法“造法”活動(dòng)的影響力。換言之，應(yīng)當(dāng)著力提升發(fā)展中國(guó)家對(duì)國(guó)際軟法“造法”活動(dòng)的實(shí)際參與能力。SPS協(xié)定第10條和TBT協(xié)定第12．5條，都鼓勵(lì)和促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家成員積極參與有關(guān)國(guó)際組織規(guī)則的制定?！杜c實(shí)施WTO協(xié)議有關(guān)的問(wèn)題和關(guān)注的決定》第14條強(qiáng)調(diào)，提升發(fā)展中國(guó)家更有效地參與未來(lái)多邊貿(mào)易談判的能力。為此，2003年FAO/WHO對(duì)確保發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家參與CAC過(guò)程的需求，作出回應(yīng)，制定了FAO/WHO增進(jìn)參與法典項(xiàng)目基金，我們又稱(chēng)其為法典信托基金(Codex Trust Fund)，向符合條件的國(guó)家提供以下支持:為加入法典委員會(huì)做準(zhǔn)備并參加相關(guān)會(huì)議;參加法典培訓(xùn)課程，以更好地參加法典會(huì)議;使相關(guān)國(guó)家準(zhǔn)備參加與法典工作有關(guān)的科學(xué)/技術(shù)職位，并提交相關(guān)數(shù)據(jù)。[17]在這個(gè)方面，我國(guó)也邁出了積極主動(dòng)的一步，其取代荷蘭(1963－2006年)自2007年起擔(dān)任國(guó)際食品法典農(nóng)藥殘留委員會(huì) (CODEX COMMITTEE ON PESTICIDE RESICUES，CCPR)的主席國(guó)，今后還將繼續(xù)努力爭(zhēng)取引領(lǐng)食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定的方向，并扮演某些食品安全議題討論發(fā)起者和組織者的角色。

(二)完善SPS措施之等效性規(guī)則并發(fā)展相關(guān)技術(shù)援助

對(duì)于WTO爭(zhēng)端解決中SPS措施之“等效性”相關(guān)軟法的適用分歧，我們可從立法和執(zhí)行兩個(gè)方面加以消解。一方面，國(guó)際軟法可以添加并完善SPS措施等效資格，再評(píng)估所應(yīng)考慮因素和資格撤銷(xiāo)條件等規(guī)定;另一方面，如今發(fā)達(dá)國(guó)家之間食品安全保障措施的等效性認(rèn)定相對(duì)比較成熟一些，而發(fā)展中國(guó)家在有關(guān)領(lǐng)域則較為薄弱，面對(duì)發(fā)展中國(guó)家對(duì)等效判定制度法律實(shí)效可能產(chǎn)生的質(zhì)疑，我們需要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各方面力量確?！暗刃浴币?guī)則的實(shí)施效果，不能簡(jiǎn)單地以數(shù)據(jù)本身去衡量涉及食品安全的國(guó)內(nèi)措施與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)措施的“符合率”，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮短期內(nèi)無(wú)法改變的各國(guó)國(guó)民不同的膳食結(jié)構(gòu)和飲食文化。《與實(shí)施WTO協(xié)議有關(guān)的問(wèn)題和關(guān)注的決定》第3．5、3．6條則強(qiáng)調(diào)了國(guó)際組織和金融機(jī)構(gòu)以及發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)發(fā)展中國(guó)家有關(guān)SPS的技術(shù)和財(cái)政援助。這說(shuō)明相關(guān)分歧的彌合不僅依靠發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外技術(shù)援助，還應(yīng)充分重視國(guó)際組織在相關(guān)領(lǐng)域所能夠發(fā)揮的積極作用。比如2002年WHO《全球食品安全戰(zhàn)略》也提及，WHO將對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)和科技知識(shí)培訓(xùn)，如有可能，協(xié)助他們獲得用于危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)分析所需的資料。[18](P17)美洲農(nóng)業(yè)合作機(jī)構(gòu)(Inter－American Institute for Cooperation on Agricu1ture，簡(jiǎn)稱(chēng) IICA)于2009年發(fā)布的名為《對(duì)發(fā)展食品檢驗(yàn)衛(wèi)生等效措施的技術(shù)援助》(Technica1 Assistance for Deve1－oping Equiva1ent Sanitary Measures for Food Inspection)的文件，目的在于幫助一些國(guó)家和公司達(dá)到產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)食品安全保障措施的等效性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各國(guó)達(dá)成關(guān)于SPS措施等效制度的雙邊或多邊協(xié)議。

(三)明確WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中第三方的舉證權(quán)限

WTO爭(zhēng)端解決中食品安全國(guó)際軟法適用分歧的消解，也有賴(lài)于包括專(zhuān)家審議小組與“法庭之友”在內(nèi)的第三方舉證權(quán)限的明確。從上述對(duì)專(zhuān)家審議小組職權(quán)范圍的分析，我們可以看出，WTO貿(mào)易爭(zhēng)端中某些問(wèn)題的解決依循著專(zhuān)家治理路徑，當(dāng)然該路徑的執(zhí)行，必須以專(zhuān)家選任的中立性、代表性、廣泛性為前提，明確規(guī)定專(zhuān)家的舉證權(quán)限、責(zé)任。尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，DSB應(yīng)保證此一系列過(guò)程的透明度，其有義務(wù)闡明專(zhuān)家選任以及專(zhuān)家意見(jiàn)被采納的理由，并勒令專(zhuān)家審議小組承擔(dān)答復(fù)爭(zhēng)端各方直接質(zhì)詢(xún)的義務(wù)。

對(duì)于非政府組織(Non－government organization，簡(jiǎn)稱(chēng) NGO)等“法庭之友”是否可以介入WTO爭(zhēng)端解決，其出具的意見(jiàn)能否為DSB采信作為裁判的依據(jù)，贊成派和反對(duì)派各執(zhí)一詞。贊成派認(rèn)為，NGO的參與，將強(qiáng)化WTO的決策能力，增強(qiáng)WTO的合法性和公眾參與性，增強(qiáng)對(duì)跨國(guó)利益的關(guān)切;反對(duì)派則認(rèn)為，NGO的參與，可能導(dǎo)致決策制定過(guò)程被特殊利益集團(tuán)控制，許多NGO缺乏合法性，大多數(shù)關(guān)注環(huán)境或勞工等議題的NGO可能損害發(fā)展中國(guó)家的利益，違反DSU規(guī)則中關(guān)于爭(zhēng)端解決訴訟過(guò)程的保密性要求，給“法庭之友”意見(jiàn)的應(yīng)對(duì)國(guó)造成額外的訴訟負(fù)擔(dān)，降低案件裁決的效力。[19](P302－304)[20]雖然WTO協(xié)定并未對(duì)“法庭之友”在爭(zhēng)端解決中的地位和作用，做出明確規(guī)定，但從司法實(shí)踐來(lái)看，從“荷爾蒙牛肉”案到“海蝦/海龜”案再到“鋼鐵公司補(bǔ)貼”案，DSB對(duì)“法庭之友”介入WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的態(tài)度從完全拒絕，到有權(quán)予以考慮接受，再到甚至允許國(guó)內(nèi)NGO提交“法庭之友”陳述，DSB逐步開(kāi)放“法庭之友”在履行保密等義務(wù)前提下參與爭(zhēng)端解決的態(tài)勢(shì)，是顯而易見(jiàn)的，確有其合理性。特別就科技性較強(qiáng)的食品安全保護(hù)問(wèn)題而言，DSB有條件地允許“法庭之友”向其提供不同于成員政府的事實(shí)證據(jù)或法律分析，能夠增加調(diào)查食品科學(xué)問(wèn)題的資源，夯實(shí)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制民主性的基礎(chǔ)，避免貿(mào)易法庭對(duì)有關(guān)科學(xué)的問(wèn)題作出草率的裁決[21]。在此基礎(chǔ)上，DSB有必要制定一套“法庭之友”認(rèn)證程序，將可接受的“法庭之友”陳述來(lái)源，限定為經(jīng)過(guò)WTO認(rèn)證的符合公正性和獨(dú)立性要求的國(guó)際組織而非國(guó)內(nèi)組織，并且DSB同樣應(yīng)將是否接受“法庭之友”陳述的理由公之于眾，尤其應(yīng)當(dāng)特別注意對(duì)發(fā)展中國(guó)家有利的信息，鼓勵(lì)“法庭之友”為發(fā)展中國(guó)家提供舉證援助，協(xié)助其在應(yīng)對(duì)食品貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)收集并及時(shí)提交有力的證據(jù)，以避免因爭(zhēng)端方經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力懸殊造成發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益對(duì)DSB裁決公正性的干擾。發(fā)展中國(guó)家理應(yīng)認(rèn)清WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制逐步接納“法庭之友”意見(jiàn)的形勢(shì)，著力扶持NGO、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟或?qū)W者專(zhuān)家等，以期其在WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決中，發(fā)揮“法庭之友”的積極功效，促進(jìn)爭(zhēng)端的公正解決。

(四)多種形式深化國(guó)際組織在食品安全領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)合作

在強(qiáng)調(diào)社會(huì)各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮著必要功能的結(jié)構(gòu)功能主義理論的指導(dǎo)下，專(zhuān)業(yè)性的國(guó)際組織以及國(guó)際組織下轄的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，不僅在其所屬的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，發(fā)揮著重要作用，并且共同協(xié)作處理方方面面的問(wèn)題，以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。隨著貿(mào)易領(lǐng)域國(guó)際化程度的不斷加深，對(duì)于同一個(gè)問(wèn)題，不同的國(guó)際組織可能有不同的看法和主張，其制定的軟法也可能存在不一致。為盡量減少軟法沖突，國(guó)際組織之間勢(shì)必應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)合作。

SPS協(xié)定第12(3)條規(guī)定，SPS委員會(huì)應(yīng)在“動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫保護(hù)領(lǐng)域同有關(guān)國(guó)際組織保持密切聯(lián)系，以為執(zhí)行本協(xié)議提供現(xiàn)有最佳的科學(xué)和技術(shù)咨詢(xún)，并確保避免不必要的重復(fù)工作”。據(jù)此，各國(guó)應(yīng)充分利用SPS委員會(huì)提供的開(kāi)放性平臺(tái)，就科學(xué)問(wèn)題進(jìn)行探討，加強(qiáng)成員國(guó)之間的溝通合作，重視SPS委員會(huì)在促成發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家技術(shù)援助中的作用，以各國(guó)合作利益的共享取代“幾家獨(dú)大”的利益獨(dú)享。同時(shí)WTO以外的制定食品安全國(guó)際軟法的國(guó)際組織間的信息交流，也必不可少。比如WHO《全球食品安全戰(zhàn)略》也提到，WHO將努力建立一個(gè)國(guó)際食品安全協(xié)調(diào)工作組，以確保對(duì)食品安全采取有效的統(tǒng)一措施，這一工作組應(yīng)適用于協(xié)調(diào)由國(guó)際機(jī)構(gòu)開(kāi)展的國(guó)家級(jí)食品安全活動(dòng)。[18](P4)FAO和WHO也經(jīng)常聯(lián)合舉辦食品安全相關(guān)問(wèn)題的專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)，如生物技術(shù)食品聯(lián)合專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)就對(duì)生物技術(shù)食品的安全評(píng)價(jià)方法，進(jìn)行討論研究;還有國(guó)際食品安全高層論壇等關(guān)于食品安全的高規(guī)格國(guó)際論壇，2007年由中國(guó)國(guó)家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部與WHO共同主辦。這些都是加強(qiáng)彼此合作交流的有效途徑。如此通過(guò)各種形式，力求達(dá)成“國(guó)際組織機(jī)構(gòu)層面的協(xié)調(diào)、立法決策層面的協(xié)調(diào)、實(shí)施監(jiān)督層面的協(xié)調(diào)、爭(zhēng)端解決層面的協(xié)調(diào)以及能力建設(shè)層面的協(xié)調(diào)”[22]，避免出現(xiàn)國(guó)際軟法本身及其在WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決中適用的沖突。

四、結(jié) 論

國(guó)際軟法的適用既能在協(xié)調(diào)各國(guó)國(guó)內(nèi)不同的食品安全保障措施方面起到良好的作用，又可能成為WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決中爭(zhēng)端方新的分歧點(diǎn)。由于各國(guó)國(guó)家利益不可能完全協(xié)調(diào)一致，國(guó)際軟法制定機(jī)制以及WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制也不可能完美無(wú)缺，所以WTO爭(zhēng)端解決中食品安全國(guó)際軟法適用的分歧必然會(huì)持續(xù)下去。

為弱化、調(diào)適該分歧，WTO既應(yīng)當(dāng)尊重各主權(quán)國(guó)家建立它們各自適當(dāng)?shù)氖称钒踩Ｗo(hù)水平的權(quán)利，又應(yīng)當(dāng)不斷敦促各國(guó)對(duì)食品安全國(guó)際軟法適當(dāng)?shù)夭杉{;既不能放松對(duì)食品安全的保護(hù)，又應(yīng)防范食品安全國(guó)際軟法成為設(shè)置新貿(mào)易壁壘的工具。具體而言，第一，從制度的設(shè)計(jì)和專(zhuān)家的選任入手，確保WTO下轄機(jī)構(gòu)制定軟法的規(guī)范性和公正性。第二，立法上完善SPS措施之“等效性”規(guī)則，執(zhí)行上鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)外相關(guān)技術(shù)援助。第三，填補(bǔ)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的缺漏，明確專(zhuān)家審議小組與“法庭之友”的舉證權(quán)限。第四，SPS委員會(huì)應(yīng)當(dāng)作為制定軟法的國(guó)際組織之間溝通協(xié)作的樞紐，密切關(guān)注食品安全國(guó)際軟法的制定情況，適時(shí)對(duì)制定組織和制定成果加以評(píng)估與認(rèn)可，以避免國(guó)際軟法間的不一致對(duì)WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決產(chǎn)生不利影響。最后，任何時(shí)候都不可忽略的是，食品安全國(guó)際軟法的制定和適用，都必須以發(fā)展中國(guó)家充分參與談判并考慮其切身利益為前提，并給予發(fā)展中國(guó)家更多的技術(shù)援助與政策傾斜。

面對(duì)上述情形，我國(guó)迫切需要贏(yíng)得在食品安全國(guó)際軟法制定過(guò)程中更充分的話(huà)語(yǔ)權(quán)，并利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)伸張合法權(quán)益。首先，我國(guó)應(yīng)全面參與食品安全國(guó)際軟法的制定，將食品安全法律法規(guī)制定情況以及社會(huì)背景充分反映到國(guó)際層面，力爭(zhēng)成為新食品安全議題討論的發(fā)起者和組織者。其次，深入進(jìn)行比較研究與學(xué)習(xí)，爭(zhēng)取食品進(jìn)口國(guó)對(duì)我國(guó)食品安全保障措施的等效性認(rèn)可。再次，扶植本國(guó)的NGO、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和專(zhuān)家智庫(kù)等，使他們?cè)诟鞣N國(guó)際場(chǎng)合能夠發(fā)出更響亮的聲音，尤其在WTO食品貿(mào)易爭(zhēng)端解決過(guò)程中能夠協(xié)助我國(guó)應(yīng)訴，促進(jìn)爭(zhēng)端的公正解決。最后，加強(qiáng)我國(guó)同國(guó)際組織間的交流合作，以爭(zhēng)取國(guó)際組織的技術(shù)援助，使國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)食品安全保障政策加深理解，從以上幾個(gè)方面提升我國(guó)應(yīng)對(duì)WTO爭(zhēng)端解決中食品安全國(guó)際軟法適用分歧的能力，以求更好地維護(hù)我國(guó)正當(dāng)?shù)馁Q(mào)易利益和社會(huì)利益。

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