■張 璐

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在快速工業(yè)化進(jìn)程中積累的重金屬污染近年來逐漸顯現(xiàn)，重金屬污染在我國已引發(fā)公眾的持續(xù)關(guān)注。就重金屬污染的治理而言，技術(shù)難度高而且資金需求量大，尤其是治理過程對(duì)財(cái)政撥款的依賴程度高。然而財(cái)政撥款的缺口在一定時(shí)期內(nèi)普遍存在，因此，如何突破財(cái)政撥款不足的瓶頸，將成為破解我國當(dāng)前面臨的重金屬污染治理困境的關(guān)鍵所在。針對(duì)該問題，順應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化及專業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，通過相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)重金屬污染治理從公益事業(yè)向產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)拓展，不僅有利于重金屬污染治理中社會(huì)多元資本投入的形成，而且還有利于形成良性的行為激勵(lì)及約束機(jī)制，提高污染資金投入的利用率。

一、重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的基本內(nèi)涵解讀

人們通常將污染治理與政府職能聯(lián)系在一起，并把對(duì)污染治理中的政府財(cái)政撥款投入視為當(dāng)然，這種看法當(dāng)然有其合理之處。從行為性質(zhì)上來看，對(duì)污染的治理屬于公共物品的供給，屬于公益事業(yè)范疇，政府當(dāng)然責(zé)無旁貸，也正因?yàn)槿绱?，不少國家的憲法和環(huán)境法都明確規(guī)定了政府的防治污染及保護(hù)環(huán)境職能。然而，盡管政府對(duì)于重金屬污染治理負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但如果因此將所有的重金屬污染治理責(zé)任僅僅寄希望于政府，并將財(cái)政撥款作為污染治理的唯一資金來源，這種過高的期望顯然并不現(xiàn)實(shí)，在實(shí)踐中也缺乏可行性。

我國當(dāng)前正處于重金屬污染的高發(fā)期和爆發(fā)期，污染治理資金需求在現(xiàn)階段表現(xiàn)出快速持續(xù)攀升的態(tài)勢(shì)。雖然近些年來我國各級(jí)政府對(duì)重金屬污染治理的財(cái)政撥款投入也在逐年增加，但仍難以趕上污染治理資金需求的增長(zhǎng)速度，對(duì)于重金屬污染的治理而言，財(cái)政撥款的資金缺口在未來一段時(shí)期內(nèi)依然存在。在湖南省人大環(huán)資委“2012三湘環(huán)保世紀(jì)行”的一項(xiàng)調(diào)查中，當(dāng)《法制日?qǐng)?bào)》記者問及治污工作進(jìn)程緩慢的原因時(shí)，當(dāng)?shù)卣賳T幾乎一致認(rèn)為“資金不到位，財(cái)政困難”是導(dǎo)致重金屬污染治理困境的決定性因素。[1]該局面的出現(xiàn)并非湖南省所特有，這實(shí)際上是我國各地當(dāng)前重金屬污染治理因財(cái)政撥款不足，難以取得進(jìn)展的一個(gè)典型寫照。在實(shí)踐中，財(cái)政撥款對(duì)于重金屬污染治理的投入，往往缺乏績(jī)效的評(píng)判和約束機(jī)制，資金使用效率相對(duì)低下，而且容易被擠占、挪用，有限的資金投入也并非總能“好鋼用在刀刃上”，實(shí)際效果也難以保證。因此，有必要轉(zhuǎn)變觀念，打破過度依賴財(cái)政撥款的思維定式，不能只將重金屬污染治理作為公益事業(yè)來做，及時(shí)推動(dòng)重金屬污染治理從公益事業(yè)向產(chǎn)業(yè)拓展，將產(chǎn)業(yè)化的途徑引入重金屬污染治理的過程中，實(shí)現(xiàn)重金屬污染治理方式的多元化，在一定程度上緩解我國當(dāng)前重金屬污染財(cái)政撥款不足的矛盾。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，產(chǎn)業(yè)是由國民經(jīng)濟(jì)中具有同一性質(zhì)、承擔(dān)一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的生產(chǎn)或其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)單元構(gòu)成的，是具有相當(dāng)社會(huì)規(guī)模和影響的組織結(jié)構(gòu)體系。構(gòu)成產(chǎn)業(yè)需有三方面的規(guī)定性:其一，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的規(guī)模規(guī)定性;其二，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的職業(yè)化規(guī)定性;其三，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的社會(huì)功能規(guī)定性。[2]重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理，是通過資本投入來進(jìn)行重金屬污染治理與修復(fù)的生產(chǎn)性活動(dòng)的統(tǒng)稱。參照產(chǎn)業(yè)形成的標(biāo)準(zhǔn)，重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理應(yīng)具有以下三方面基本特征:其一，對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理必須有一定的規(guī)模，單個(gè)、分散的企業(yè)治理行為不能形成產(chǎn)業(yè);其二，有專門從事重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的職業(yè)化人員;其三，對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理應(yīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要組成部分，能承擔(dān)起改善生態(tài)環(huán)境以及保證自然資源可持續(xù)利用的社會(huì)功能。

通過產(chǎn)業(yè)化路徑對(duì)重金屬污染進(jìn)行治理，相對(duì)于僅將其作為公益事業(yè)對(duì)待，在運(yùn)作機(jī)制上具有一些明顯的優(yōu)勢(shì)，尤其是在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，這些優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)得更加明顯。經(jīng)濟(jì)利益的形成與導(dǎo)入是產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的根本所在，而這一點(diǎn)是與市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的基本機(jī)理相一致的。當(dāng)然，對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，僅靠市場(chǎng)的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，產(chǎn)出的實(shí)現(xiàn)依然離不開政府的介入。實(shí)際上，環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)備受社會(huì)各界關(guān)注，并在水污染防治、大氣污染治理、固體廢物處理、噪聲與振動(dòng)控制等領(lǐng)域取得較大進(jìn)展。[3]因此，適時(shí)將產(chǎn)業(yè)化路徑引入重金屬污染治理領(lǐng)域也是勢(shì)在必行，不僅有益于我國重金屬污染治理方式的多樣化發(fā)展，而且也進(jìn)一步豐富了我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，提高我國環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化程度。

二、重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的可行性分析

對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，體現(xiàn)了對(duì)重金屬污染治理的路徑選擇從公益性事業(yè)向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，該發(fā)展趨勢(shì)體現(xiàn)了污染治理對(duì)市場(chǎng)化和專業(yè)化的內(nèi)在需求，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看具有充分的可行性，與此同時(shí)也對(duì)法律制度具有更為迫切的需求。

談及對(duì)重金屬污染的治理，一般是將其歸入公共物品范疇。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般道理，“公共物品的有效率供給通常需要政府行動(dòng)，而私人物品則可以通過市場(chǎng)有效率地加以分配?！盵4]因此，重金屬污染的治理過程，似乎只能通過政府組織公益事業(yè)的途徑進(jìn)行，難以和產(chǎn)業(yè)發(fā)生關(guān)系。而事實(shí)上這種看法把公共物品的生產(chǎn)與供給混為一談，存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。對(duì)此，有必要從理論上把供給與生產(chǎn)的概念加以區(qū)分，尤其是對(duì)于公共物品而言。因?yàn)椋霸谒饺私?jīng)濟(jì)的交換過程中，很少有人關(guān)注供給(provision)與生產(chǎn)(production)的區(qū)分，這很可能是因?yàn)槠鋮^(qū)分太明顯了……然而，在公共領(lǐng)域，供給與生產(chǎn)的區(qū)分是相當(dāng)重要的。通常的情況是，一個(gè)機(jī)構(gòu)會(huì)依靠一個(gè)私人企業(yè)甚至另一個(gè)公共機(jī)構(gòu)來建造和 (或者)經(jīng)營設(shè)施，例如，提供一條道路的政府單位可以雇一家私人承包商來建造道路?！盵5]所以，“供應(yīng)”是可以同“生產(chǎn)”相分離的，當(dāng)人們認(rèn)識(shí)到能夠區(qū)分物品和服務(wù)的“供應(yīng)”和“生產(chǎn)”時(shí)，所謂的“公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的可能性就變得清晰了。[6]因此，環(huán)境作為公共物品，理應(yīng)由政府供給，政府對(duì)于重金屬污染的治理也責(zé)無旁貸，當(dāng)然這并不意味著必須由政府親力親為組織落實(shí)重金屬污染的治理工作。公共物品“生產(chǎn)”與“供給”的區(qū)分以及由此導(dǎo)致的“公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的出現(xiàn)，意味著政府對(duì)于重金屬污染的治理可以選擇多樣化的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理作為“公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的一種，其存在和發(fā)展也就順理成章。

當(dāng)然，對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，并非為政府逃避對(duì)重金屬污染的治理責(zé)任尋找借口，即便選擇產(chǎn)業(yè)化的治理途徑，政府必要的財(cái)政投入依然是重金屬污染治理的重要資金來源之一。但相對(duì)于此前單純依賴公益事業(yè)的運(yùn)作模式，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理至少在兩個(gè)方面具有明顯優(yōu)勢(shì):其一，產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作以收益為核心，強(qiáng)調(diào)對(duì)績(jī)效的考核和成本的約束，因此，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理可以提高資金使用效率，政府財(cái)政投入的收效相對(duì)明顯;其二，產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作以職業(yè)化為前提，對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理具有較高的專業(yè)化內(nèi)涵，能夠滿足重金屬污染治理工作在專業(yè)技術(shù)方面的要求，能有效優(yōu)化治理效果。除此之外，資本具有逐利的本性，只要能夠有所收益，而且符合國家的產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)立法導(dǎo)向，政府財(cái)政投入對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理可發(fā)揮一定的示范效應(yīng)，引導(dǎo)社會(huì)多元資本進(jìn)入重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理領(lǐng)域，逐步實(shí)現(xiàn)重金屬污染治理的資本多元化，扭轉(zhuǎn)我國當(dāng)前重金屬污染治理過度依賴財(cái)政撥款的局面，可在一定程度上減輕政府財(cái)政投入的壓力。

三、重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的法律制度需求

與一般產(chǎn)業(yè)有所不同，重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理中的生產(chǎn)對(duì)象相對(duì)確定，主要針對(duì)的是被重金屬污染的區(qū)域環(huán)境，但產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的產(chǎn)出卻具有高度的不確定性，主要表現(xiàn)為對(duì)重金屬污染的消除及由此帶來的環(huán)境質(zhì)量狀況好轉(zhuǎn)或改善的不確定性。這種不確定性集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一，對(duì)重金屬污染的消除及由此帶來的環(huán)境質(zhì)量狀況好轉(zhuǎn)或者改善，往往只是程度上的描述，其表現(xiàn)出來的影響也具有明顯的漸進(jìn)性特點(diǎn)，對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的產(chǎn)出難以進(jìn)行準(zhǔn)確的定量評(píng)價(jià)。其二，環(huán)境質(zhì)量狀況好轉(zhuǎn)或者改善，具有典型的公共物品特征，“由公共物品的性質(zhì)決定，個(gè)人通常不能精確地得到與他們所付貨幣相當(dāng)?shù)?，既不多于也不少于每個(gè)人所需要的，精確的公共物品的數(shù)量”。[7]因此，在重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理過程中無法形成封閉的交易過程和準(zhǔn)確的供求關(guān)系。上述這些因素說明，雖然將產(chǎn)業(yè)化的途徑引入重金屬污染治理的過程具有理論上的正當(dāng)性與合理性，但該產(chǎn)業(yè)也具有明顯的先天不足，最核心的問題在于在產(chǎn)出環(huán)節(jié)無法進(jìn)行準(zhǔn)確的市場(chǎng)評(píng)價(jià)而導(dǎo)致收益形成的障礙。如果該問題不能得到解決，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理只能是鏡花水月，難以有實(shí)踐價(jià)值。

因此，雖然重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理以市場(chǎng)機(jī)制為前提并以收益為導(dǎo)向，但其在產(chǎn)出環(huán)節(jié)所體現(xiàn)出的公共利益，無法完全通過市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)收益。所以，相對(duì)于一般的產(chǎn)業(yè)類型，重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的實(shí)際運(yùn)行，更依賴于法律制度對(duì)相關(guān)市場(chǎng)要素的擬制與調(diào)整。從這個(gè)意義上講，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理作為一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，具有自身的特殊性。雖然從根本上來說，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理是靠產(chǎn)出的獲利性來推動(dòng)的，與市場(chǎng)機(jī)制具有一定的契合性，但市場(chǎng)機(jī)制作用在該領(lǐng)域的發(fā)揮需要具備諸多配合條件，尤其是產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)機(jī)制與利益形成機(jī)制，而這些機(jī)制的形成又與產(chǎn)業(yè)主體市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與保護(hù)、產(chǎn)業(yè)責(zé)任與救濟(jì)等方面因素有關(guān)。這些因素的成就單靠市場(chǎng)自發(fā)的力量無法完成，只能通過相關(guān)法律制度安排，為重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理構(gòu)建適合其運(yùn)行的外部條件。實(shí)際上，對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，雖然借用了市場(chǎng)機(jī)制之名，但其只能運(yùn)行在法律制度擬制的市場(chǎng)環(huán)境之中。因此，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理比一般的產(chǎn)業(yè)對(duì)法律制度設(shè)計(jì)的要求更高，需求也更為強(qiáng)烈。能否進(jìn)行合理的法律制度構(gòu)建，將成為決定重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成敗的關(guān)鍵所在。

四、重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的法律制度構(gòu)建

我國現(xiàn)行的環(huán)境法律制度主要對(duì)象是企業(yè)，其重點(diǎn)在于對(duì)企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生污染等環(huán)境問題的防范與規(guī)制。對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理與一般企業(yè)的生產(chǎn)過程不同，一般企業(yè)在生產(chǎn)過程中消耗自然資源與能源，向環(huán)境排放污染物，而對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理則表現(xiàn)為一個(gè)反向的過程，即通過把一般企業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)過程中產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行妥善處理，加以“還原”，再還給自然界。相對(duì)于一般企業(yè)的生產(chǎn)過程而言，對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理被稱為“反生產(chǎn)”。[8]現(xiàn)行的環(huán)境法律制度設(shè)計(jì)主要是針對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)過程而言的，對(duì)于類似重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的“反生產(chǎn)”類制度的設(shè)計(jì)則鮮有涉及。因此，針對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的法律制度安排，涉及現(xiàn)有相關(guān)法律制度在整體上的觀念轉(zhuǎn)變與功能拓展，并非朝夕之力可以完成。就當(dāng)前的情況而言，法律制度層面對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的研究，應(yīng)從法律制度的基本結(jié)構(gòu)著手，從應(yīng)然角度對(duì)法律制度的功能及其覆蓋領(lǐng)域進(jìn)行分析論證，為重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理法律制度構(gòu)建提供必要的理論參照。

（一）重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度構(gòu)建

對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理具有投入大、技術(shù)性強(qiáng)、時(shí)間周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，為保證產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的有序開展，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)，塑造合格的產(chǎn)業(yè)主體。這樣的構(gòu)建不僅對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管具有規(guī)范意義，而且還將在很大程度上防范和化解重金屬污染治理企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要在相關(guān)立法中對(duì)從事重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理主體資格的標(biāo)準(zhǔn)組織形式、人員資質(zhì)等方面提出與產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和特點(diǎn)相應(yīng)的要求。

1.重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理主體的法律規(guī)制

重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的基本思路在于對(duì)重金屬污染治理的集約化、專業(yè)化和社會(huì)化調(diào)整。所以，在企業(yè)組織形式的選擇上，應(yīng)以規(guī)范的公司制為主，在滿足建立現(xiàn)代企業(yè)制度需要的同時(shí)，也可為吸收利用外資同國際接軌做好準(zhǔn)備。該類型公司的設(shè)立應(yīng)符合相關(guān)環(huán)境立法對(duì)該類公司的特別規(guī)定和公司法的一般規(guī)定。一般來說，“政府主導(dǎo)下的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，在一段時(shí)期內(nèi)，在政府投資驅(qū)動(dòng)作用下，能夠有效促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅速形成與發(fā)展壯大?！盵9]因此，對(duì)處于早期階段的重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的組織形式而言，國有獨(dú)資公司和國家出資占相當(dāng)份額的有限責(zé)任公司應(yīng)在其中占據(jù)相當(dāng)?shù)谋戎?。除此之外，?duì)于以外資和社會(huì)資金為主的股份有限公司，相關(guān)立法中應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的優(yōu)惠措施，加以鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

2.重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的專業(yè)技術(shù)人員資質(zhì)的法律規(guī)制

對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，直接涉及對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的治理和改造，不僅要對(duì)遭到破壞的生態(tài)環(huán)境和自然資源進(jìn)行治理與修復(fù)，同時(shí)還必須兼顧對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的發(fā)展及其承載能力的強(qiáng)化。所以，重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的生產(chǎn)活動(dòng)必須要以對(duì)自然生態(tài)規(guī)律的全面了解和掌握為基本前提，而且還必須充分了解重金屬污染形成及發(fā)展演化的基本規(guī)律，這些都決定了其生產(chǎn)活動(dòng)必然是一項(xiàng)具有很強(qiáng)技術(shù)性的工作。因此，在對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律制度設(shè)計(jì)中，我國應(yīng)規(guī)定相關(guān)企業(yè)必須具備一定種類和數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員。在此方面，可借鑒其他產(chǎn)業(yè)中專業(yè)技術(shù)人員的資質(zhì)認(rèn)證制度，通過專門的考核對(duì)合格人員發(fā)放職業(yè)資格證書，在治理企業(yè)中實(shí)行憑證上崗。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)職工制度化的技術(shù)培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)。

3.重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理中管理人員資格的法律規(guī)制

對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的生產(chǎn)活動(dòng)不僅表現(xiàn)為復(fù)雜的技術(shù)性特征，還面臨著公共利益與企業(yè)私益的取舍與抉擇。若要在一定程度上達(dá)成公益與私益的平衡，并在利益衡量過程中實(shí)現(xiàn)公益與私益的雙贏，污染治理管理者的決策是其中一個(gè)關(guān)鍵因素。對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理所面臨的復(fù)雜利益格局和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)自身的特殊性，要求企業(yè)管理者不僅應(yīng)具備專門的知識(shí)技術(shù)技能、專業(yè)的組織和協(xié)調(diào)能力，而且還必須具有一定水準(zhǔn)的思想道德品質(zhì)、良好的敬業(yè)精神和強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，只有基本具備這些素質(zhì)的人才能擔(dān)當(dāng)組織和管理污染治理的責(zé)任，促進(jìn)企業(yè)有序發(fā)展。因此，在對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律制度設(shè)計(jì)中，我國應(yīng)對(duì)管理者應(yīng)具備的基本素質(zhì)作出明確的規(guī)定。雖然對(duì)于一些主觀方面的要件，因其具體化的困難難以在法律規(guī)定中明確體現(xiàn)，但也并非無所作為，在此方面，我國可以借鑒公司法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)其管理人員設(shè)置一定的資格禁限制度，通過設(shè)立這樣的制度可在一定程度上防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（二）重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理運(yùn)行機(jī)制的法律構(gòu)建

前文曾提及，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來說，對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理存在先天的不足。國外有關(guān)廢棄物產(chǎn)業(yè)化處理的研究也表明，對(duì)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營和發(fā)展的較高資本投入以及不斷增強(qiáng)公眾的環(huán)境消費(fèi)意識(shí)是公用環(huán)境服務(wù)設(shè)施得以發(fā)展的重要外部條件。[10]但現(xiàn)實(shí)中這些配合因素難以自發(fā)形成，因此，為克服產(chǎn)業(yè)自身的某些不足，保障重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的形成和有序發(fā)展，有必要通過法律制度安排為其營造適合其發(fā)展的外部社會(huì)條件和基礎(chǔ)，對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理進(jìn)行必要的引導(dǎo)和促進(jìn)，相關(guān)制度安排可考慮從幾個(gè)方面著手。

1.引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本形成機(jī)制

首先，國家直接投資仍是引導(dǎo)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理資本形成最直接最有效的方式，但同時(shí)必須做到對(duì)國家資金投入的運(yùn)營方式進(jìn)行必要的改革，尤其要將國家對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的投資與行政無償撥款進(jìn)行區(qū)分，要對(duì)治理企業(yè)建立專門的投資收益的考核機(jī)制。其次，引導(dǎo)社會(huì)資本投入，鼓勵(lì)符合重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域。另外，在重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理資本形成方面還應(yīng)考慮充分利用外國政府或有關(guān)國際組織專項(xiàng)優(yōu)惠貸款，當(dāng)然，這需要有政府出面爭(zhēng)取并有效安排落實(shí)。

2.對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果的國家收購制度的建立

市場(chǎng)機(jī)制下市場(chǎng)主體的行為特征主要在于營利性，把污染治理過程轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢誀I利的投資，利用市場(chǎng)機(jī)制帶動(dòng)社會(huì)資本對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入，這是重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的基本運(yùn)作機(jī)理，而建立重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果的國家收購制度，則是塑造這一機(jī)制的關(guān)鍵所在。該機(jī)制主要針對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果的公共物品特征，在相關(guān)立法中規(guī)定對(duì)于非國家投資背景企業(yè)對(duì)重金屬污染的治理成果，國家有義務(wù)以保證其可以獲得一定利潤(rùn)的價(jià)格予以收購。國家收購是重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理產(chǎn)出環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)機(jī)制與利益形成機(jī)制的核心所在，也是在重金屬污染治理領(lǐng)域形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與約束機(jī)制的關(guān)鍵，在很大程度上決定了重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)的成敗。

3.建立優(yōu)惠的金融支持措施

重金屬污染治理資金投入大、運(yùn)作周期長(zhǎng)，需要金融方面的支持。就當(dāng)前我國環(huán)保項(xiàng)目融資的整體情況來看，除財(cái)政撥款之外，主要依靠商業(yè)銀行貸款。雖然在國家政策的引導(dǎo)下，商業(yè)銀行對(duì)于環(huán)保項(xiàng)目企業(yè)融資持支持態(tài)度，但近幾年在銀根緊縮的背景下，不少從事環(huán)保的企業(yè)尤其是中小企業(yè)從商業(yè)銀行獲得貸款的難度依然很大。因此，除進(jìn)一步在相關(guān)政策及立法層面加大對(duì)環(huán)保項(xiàng)目融資支持的力度之外，還有必要積極研究和探索對(duì)于重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理等環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資途徑的多元化和金融工具的創(chuàng)新。比如有學(xué)者指出:“環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求大，又多有政府的支持，因而風(fēng)險(xiǎn)小，正適合進(jìn)行信托融資。”[11]因此，不能受思維定式影響，將環(huán)保項(xiàng)目的金融支持僅限于“綠色信貸”，應(yīng)根據(jù)環(huán)保項(xiàng)目運(yùn)行特點(diǎn)，適時(shí)開發(fā)“綠色信托”等新的金融工具，拓寬環(huán)保項(xiàng)目的融資渠道，解決重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理融資困難、渠道單一的問題。

4.構(gòu)建引導(dǎo)社會(huì)形成理性的消費(fèi)價(jià)值觀

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，消費(fèi)價(jià)值觀的導(dǎo)向在很大程度上決定了企業(yè)生產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)品的方向和居民日常的行為選擇。因此，要通過相關(guān)法律規(guī)定引導(dǎo)公眾意識(shí)到世上沒有“免費(fèi)的午餐”，良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)也是有價(jià)值的，也是需要大量資金投入到資源的再生產(chǎn)過程。對(duì)重金屬污染的治理實(shí)際上是一個(gè)不斷產(chǎn)生正的外向性影響的過程，“由于正外部性行為在效果測(cè)量、范圍確定上存在技術(shù)難度，傳統(tǒng)上主要限定于國家干預(yù)的層面進(jìn)行解決”[12]，換而言之，生態(tài)效益的物化過程和“公共物品”價(jià)值的認(rèn)定是比較困難的，這個(gè)任務(wù)需要政府來完成。在重金屬污染區(qū)域，國家可以通過產(chǎn)業(yè)所投入的重金屬污染治理成本來計(jì)算受益者(包括企業(yè)和居民)所應(yīng)該交付的費(fèi)用，并通過一定的程序和方式將這部分資金集中起來，重新投入重金屬污染的治理，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而形成良性的循環(huán)。

（三）構(gòu)建重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的評(píng)價(jià)機(jī)制

重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的評(píng)價(jià)機(jī)制，應(yīng)主要圍繞兩個(gè)方面展開。

1.確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的成果，主要表現(xiàn)為區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的不斷改善，所以，對(duì)于重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的評(píng)價(jià)，相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是衡量產(chǎn)業(yè)活動(dòng)成果的重要指標(biāo)。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的主要分支，是指以維護(hù)一定的環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)人體健康、社會(huì)財(cái)富和促進(jìn)生態(tài)良性循環(huán)為目標(biāo)，規(guī)定環(huán)境中各類有害物質(zhì) (或因素)在一定時(shí)間和空間內(nèi)的容許含量。因涉及公共利益，根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律規(guī)定，我國的國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均為法定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果的評(píng)價(jià)，應(yīng)將與重金屬相關(guān)的國家及地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為參照和依據(jù)。另外，在相關(guān)立法中應(yīng)明確禁止重金屬污染產(chǎn)業(yè)治理主體與有關(guān)方面協(xié)商形成的約定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為對(duì)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)成果進(jìn)行評(píng)價(jià)的依據(jù)，這種對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的約定行為不僅違反了我國現(xiàn)行立法中對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性要求，而且也容易出現(xiàn)約定行為異化而導(dǎo)致對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)治理行為要求降低，從而導(dǎo)致對(duì)公眾應(yīng)有的環(huán)境權(quán)益的損害。

2.明確評(píng)價(jià)程序

對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理成果是否達(dá)到有關(guān)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，需要對(duì)治理行為、環(huán)境質(zhì)量水平和改善程度進(jìn)行科學(xué)中立的評(píng)價(jià)。通過把評(píng)價(jià)的結(jié)果與有關(guān)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，形成對(duì)重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理成果質(zhì)量評(píng)價(jià)的結(jié)論，并將其作為對(duì)國家投資效益考核或者啟動(dòng)重金屬污染治理成果的國家收購的重要依據(jù)。為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀與公正，需要法律對(duì)其程序作出嚴(yán)格的規(guī)定。首先，在主體方面，對(duì)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果進(jìn)行的質(zhì)量評(píng)價(jià)，應(yīng)由專門的委員會(huì)或組織進(jìn)行。在評(píng)價(jià)人員的構(gòu)成上，至少應(yīng)包括政府有關(guān)職能部門的代表、污染治理企業(yè)自身的代表、社會(huì)公眾的代表和專業(yè)技術(shù)人員等。其次，在評(píng)價(jià)工作所需要的經(jīng)費(fèi)來源上，應(yīng)由政府和污染治理產(chǎn)業(yè)企業(yè)按一定的比例共同負(fù)擔(dān)，并要保證資金使用的獨(dú)立性。還有，對(duì)于評(píng)價(jià)的結(jié)果，如果污染治理企業(yè)有異議的，法律應(yīng)賦予其通過一定途徑進(jìn)行申訴和聽證的權(quán)利。

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