○ 岳公正 孫彩云

（貴州大學(xué)國民財(cái)富分配研究院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院 貴州 貴陽 550025）

一、保險(xiǎn)市場結(jié)構(gòu)非均衡與政府管制

保險(xiǎn)市場是進(jìn)行保險(xiǎn)商品（保險(xiǎn)品）交易的場所或領(lǐng)域的總稱，是保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合（除特別說明，本文所論保險(xiǎn)商品（保險(xiǎn)品）是狹義的，專指商業(yè)保險(xiǎn)）。保險(xiǎn)市場結(jié)構(gòu)指在政府、利益集團(tuán)（如保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）、參保人、保險(xiǎn)企業(yè)等廣義保險(xiǎn)市場主體針對保險(xiǎn)品（政策）的行為的相互作用下，保險(xiǎn)品的價(jià)格和供給數(shù)量的狀態(tài)。

制度變遷條件下，中國保險(xiǎn)制度改革宜于采取漸進(jìn)模式。正如許多專家指出：大約需要20年左右的時(shí)間，才能建立比較合理的保險(xiǎn)制度（楊燕綏，2003）。在不合理保險(xiǎn)制度下，保險(xiǎn)企業(yè)既不能實(shí)現(xiàn)要素最適組合，也不能貫徹利潤最大化原則，還會(huì)引致保險(xiǎn)企業(yè)短期均衡與長期均衡中保險(xiǎn)企業(yè)平均成本過高（相對與外國保險(xiǎn)企業(yè)），損害保險(xiǎn)企業(yè)利益與社會(huì)福利，根本不可能形成完全意義上的現(xiàn)代保險(xiǎn)企業(yè)運(yùn)營制度。參照保險(xiǎn)制度范式，中國保險(xiǎn)市場狀況可以簡略概括為：超經(jīng)濟(jì)壟斷（行政壟斷）與過度分散競爭并存；保險(xiǎn)企業(yè)集中程度低與競爭限制并存；經(jīng)濟(jì)性管制和行政性管制并存?？傊?，中國現(xiàn)階段保險(xiǎn)市場結(jié)構(gòu)與保險(xiǎn)制度的優(yōu)化要求尚存在相當(dāng)大的差距。

馬歇爾、薩繆爾森、C·哈伯格（Harberger）等人都曾從不同角度闡明，合理的市場結(jié)構(gòu)是市場自由競爭發(fā)展的一個(gè)必然結(jié)果。同樣，通過歷史比較分析，不難發(fā)現(xiàn)：在保險(xiǎn)制度形成的歷史進(jìn)程中，保險(xiǎn)資源（保險(xiǎn)要素）損耗構(gòu)成的成本付出極其巨大。顯然，中國當(dāng)前的保險(xiǎn)體系無法承受這樣高的改革成本（指保險(xiǎn)資源損耗）。

參照國際經(jīng)驗(yàn)，由政府本著變通原則制定一系列保險(xiǎn)市場政策，對保險(xiǎn)市場進(jìn)行約束，同時(shí)推動(dòng)保險(xiǎn)企業(yè)適度集中，控制保險(xiǎn)企業(yè)過度分散，則可以加速形成以壟斷競爭為主要特征的合理保險(xiǎn)市場結(jié)構(gòu)，并降低保險(xiǎn)制度改革成本。

而在西方，保險(xiǎn)市場運(yùn)行規(guī)則的最終制定者一般是議會(huì)，政府只是保險(xiǎn)市場運(yùn)行規(guī)則的實(shí)施者和監(jiān)督者。中國政府要制定保險(xiǎn)市場運(yùn)行規(guī)則，以便使市場主體有所參照，并在實(shí)施保險(xiǎn)市場運(yùn)行規(guī)則過程中對市場主體的行為做出裁決。顯然，現(xiàn)階段的保險(xiǎn)企業(yè)、居民、中介機(jī)構(gòu)作為市場主體都不具備為全社會(huì)普遍認(rèn)同的權(quán)威。目前，中國政府是政府管制主體，唯有它才可能具備制定保險(xiǎn)市場運(yùn)行規(guī)則并監(jiān)督其他市場主體行為的資格與能力。

目前，中國保險(xiǎn)品的市場結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要特征可以簡略概括為：由政策封閉化（或政策高成本）有序地向政策公開化轉(zhuǎn)換。保險(xiǎn)市場的政策壟斷主要表現(xiàn)為政府對保險(xiǎn)政策的提出、制定、審議、執(zhí)行、評價(jià)、監(jiān)督等程序的影響力很大，事實(shí)上形成相對封閉的保險(xiǎn)市場，以獲得較高的政策壟斷收益。

二、政府管制與保險(xiǎn)市場管理模式

從政府管制理論分析，自中國保險(xiǎn)制度改革發(fā)軔，其政策上便具有適度政府管制的總體特征。

1、政府管制與保險(xiǎn)政策特征

“適度政府管制”在本質(zhì)上是保險(xiǎn)政策方面的一種過渡性特征。它的提出主要是基于這樣一種認(rèn)識，即中國現(xiàn)階段涉及保險(xiǎn)政策的提出（投票規(guī)則）、制定、審議、執(zhí)行、監(jiān)督、評價(jià)等程序的法律和法規(guī)尚未發(fā)育或殘缺，需要政府進(jìn)行直接管制。

從政府管制的角度分析，適度政府管制是指在保險(xiǎn)管理中，政府通過法律途徑或手段（主要是保險(xiǎn)行政法規(guī)），替代一部分尚未發(fā)育、殘缺或運(yùn)行失效的管制，直接介入（或干預(yù)）保險(xiǎn)市場主體對保險(xiǎn)品（政策）的偏好選擇和保險(xiǎn)政策的決策、執(zhí)行、評價(jià)和監(jiān)督等程序，自覺地組織保險(xiǎn)管理，促進(jìn)保險(xiǎn)品（政策）的合理配置和有效運(yùn)用。對像中國這樣的發(fā)展中國家而言，適度政府管制的目的在于通過確立一種制度安排或規(guī)則，在保險(xiǎn)政策決策等方面建立起相對完整的法規(guī)，以推動(dòng)保險(xiǎn)制度和機(jī)制的完善。

對中國保險(xiǎn)市場而言，最為缺乏的不是資本、技術(shù)，而是有效的制度。雖然從表面上看，保險(xiǎn)制度不發(fā)育或殘缺主要是反映為資本、技術(shù)要素的稀缺，如人均保險(xiǎn)水平低、保險(xiǎn)覆蓋面小、保險(xiǎn)資金的短缺等，但是相對而言，最缺乏的是能夠有效地組織、配置各種保險(xiǎn)要素以優(yōu)化整個(gè)保險(xiǎn)體系的制度安排。保險(xiǎn)管理不發(fā)育或殘缺的本質(zhì)同樣在于制度稀缺，即缺乏一種能夠推動(dòng)保險(xiǎn)管理優(yōu)化的制度安排。

圖1 現(xiàn)行——政府包攬模型

圖2 過渡——政府核心模型

圖3 目標(biāo)——政府淡出模型

在這里所談的制度稀缺，不能簡單地被看成所謂的“滯后反應(yīng)”，即制度供給的不足。這種制度稀缺，本質(zhì)上是一種基于保險(xiǎn)管理制度不發(fā)育或殘缺而形成的“表面上”的制度需求的相對不足。這是從中國的立場，從其追求組織或管理的“后發(fā)性利益”的角度來認(rèn)識制度稀缺。如果忽視了這一點(diǎn)，將勢必把制度稀缺看成是完全適應(yīng)于不發(fā)育或殘缺的保險(xiǎn)運(yùn)行的“正?，F(xiàn)象”，因而也就沒有了以制度創(chuàng)新方式擴(kuò)大制度供給的需要。從保險(xiǎn)市場外部不經(jīng)濟(jì)的很多事例可以看出，解決此類問題的保險(xiǎn)市場行為成本之高，使得任何一個(gè)單個(gè)保險(xiǎn)市場主體都無法解決類似的問題。一種替代的辦法是政府的直接管制。政府并非建立一整套有關(guān)保險(xiǎn)管理交易的法律制度，而是從政策的角度，規(guī)范性地激勵(lì)保險(xiǎn)市場主體（保險(xiǎn)企業(yè)、參保人等）做什么或不做什么，并要求其服從之。政府的優(yōu)勢就在于，如果需要的話，它能夠完全或部分避開保險(xiǎn)管理制度，而保險(xiǎn)市場主體卻做不到，所以政府有能力以低于其他保險(xiǎn)市場主體（如參保人、保險(xiǎn)企業(yè)、中介組織等）的成本進(jìn)保險(xiǎn)行政策活動(dòng)。

2、適度政府管制與保險(xiǎn)市場管理模式的關(guān)系

按照演化進(jìn)度劃分，保險(xiǎn)市場管理模式可以劃分為現(xiàn)行模式、過渡模式和目標(biāo)模式。根據(jù)現(xiàn)階段有關(guān)制度安排，中國政府在保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)嶋H上扮演著“保姆”式的包攬角色（見圖1），即“代替參保人進(jìn)行保險(xiǎn)行業(yè)管理制度設(shè)計(jì)，通過國有保險(xiǎn)公司承當(dāng)保方和直接管理保方”的角色。這樣的局面表現(xiàn)出兩大明顯缺陷：一是政府包攬過多，對保險(xiǎn)企業(yè)、參保人二方的自主權(quán)產(chǎn)生負(fù)面影響；二是政府部門利益可能被置在高于保險(xiǎn)企業(yè)、參保人二方的地位，政府部門利益有可能成為阻礙保險(xiǎn)市場擴(kuò)展的原因，加大了保險(xiǎn)制度改革的成本。因此，政府角色需要合理定位，對保險(xiǎn)市場實(shí)行適度管制，這在中國需要一個(gè)過程，分步進(jìn)行。

第一步，伴隨中國民主法制建設(shè)，政府角色應(yīng)當(dāng)從包攬一切的“保姆”向中國保險(xiǎn)改革設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者的核心地位轉(zhuǎn)移（見圖2），即強(qiáng)力管制模式。政府可以擺脫日常事務(wù)，做好保險(xiǎn)市場的推動(dòng)者和監(jiān)督者。

第二步，伴隨中國公共服務(wù)型政府的建造，逐步實(shí)現(xiàn)政府淡出，將政府角色從核心位置向外移動(dòng)，建立適度管制，打造參保人、政府、保險(xiǎn)企業(yè)三方共同參與和相互制約的社會(huì)契約式治理結(jié)構(gòu)（見圖3）。所以，強(qiáng)力管制是基于中國目前國情的一種過渡模式。

與適度政府管制相對應(yīng)，中國現(xiàn)階段的整個(gè)保險(xiǎn)體系也處于一種過渡狀態(tài)，因此，適度政府管制與作為其制度背景保險(xiǎn)體系的模式狀態(tài)存在同構(gòu)性。也就是說，適度政府管制在邏輯上完全符合保險(xiǎn)體系對保險(xiǎn)管理的要求。

三、保險(xiǎn)市場與政府管制強(qiáng)度

從邏輯上講，合理的保險(xiǎn)市場結(jié)構(gòu)是保險(xiǎn)體系不斷優(yōu)化的一個(gè)必要前提。要確定適度政府管制的合理強(qiáng)度，首先要分析政府對保險(xiǎn)市場的管制能力。這是因?yàn)檎畬ΡｋU(xiǎn)市場進(jìn)行管制，是以政府具備的對保險(xiǎn)市場的管制能力為基礎(chǔ)的。本文所提出的政府管制能力的概念，是對政府為了建立保險(xiǎn)市場運(yùn)行規(guī)則，規(guī)范保險(xiǎn)市場主體行為，針對保險(xiǎn)市場所進(jìn)行的系統(tǒng)性和總體性的調(diào)節(jié)和控制行為的一種理論概括。制度變遷條件下，中國政府對保險(xiǎn)市場的政府管制能力直接表現(xiàn)為政府調(diào)節(jié)和控制保險(xiǎn)市場運(yùn)行狀態(tài)的能力。對保險(xiǎn)市場運(yùn)行的政府管制主要包括三項(xiàng)主要內(nèi)容，即政府管制的強(qiáng)度、范圍和方向。需要說明的是，由于篇幅所限，本文主要探討保險(xiǎn)市場的政府管制強(qiáng)度。

1、政府管制強(qiáng)度：基于保險(xiǎn)市場運(yùn)行的分析

本文對制度變遷條件下保險(xiǎn)市場運(yùn)行的政府管制強(qiáng)度的分析，是以政府、利益集團(tuán)和影響力較小的保險(xiǎn)市場主體之間的政策不對稱（不公平）為假定的。

一般分析，當(dāng)這個(gè)強(qiáng)度為100%，說明政府行為導(dǎo)致了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的復(fù)歸。當(dāng)這個(gè)強(qiáng)度愈逼近100%，說明政府管制強(qiáng)度愈大；反之，說明政府管制強(qiáng)度愈小。當(dāng)這個(gè)強(qiáng)度為0，說明政府未參與保險(xiǎn)市場運(yùn)行活動(dòng)。目前，鑒于中國保險(xiǎn)市場結(jié)構(gòu)的非均衡，這個(gè)強(qiáng)度應(yīng)保持在較高水平，即階段性的“高強(qiáng)度政府管制”。

2、保險(xiǎn)市場的政府管制范圍分析

目前，政府管制應(yīng)指向保險(xiǎn)市場運(yùn)行中最無序領(lǐng)域。例如，保險(xiǎn)費(fèi)用結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)的缺位；保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量的有效監(jiān)督；保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)格的“無序”；利益集團(tuán)（保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）的政策壟斷行為；保險(xiǎn)政府部門的政策制定過程、執(zhí)行過程的完全封閉；保險(xiǎn)市場主體缺乏表達(dá)偏好的路徑等。

保險(xiǎn)市場的政府管制政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以政府管制能力為基礎(chǔ)的。從保險(xiǎn)市場運(yùn)行分析，政府管制能力主要包括以下三個(gè)方面：對保險(xiǎn)市場主體干預(yù)能力，這主要表現(xiàn)為政府對保險(xiǎn)市場主體行為的影響；對保險(xiǎn)行政決策機(jī)制開放程度干預(yù)能力，這主要表現(xiàn)為政府政策執(zhí)行受到監(jiān)督的程度，或者政府與多個(gè)理療保險(xiǎn)市場主體談判的政策數(shù)量；對政策環(huán)境干預(yù)能力，這主要表現(xiàn)為關(guān)于保險(xiǎn)的法律法管制定和執(zhí)行情況。

保險(xiǎn)市場非均衡條件下，總體的政府管制能力應(yīng)保持一定強(qiáng)度，否則就是軟政府了。同時(shí)，必須指出：從總體上衡量保險(xiǎn)市場的政府管制能力不能單純以評價(jià)指標(biāo)為依據(jù)，而要進(jìn)行綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)分析。

[1]Anne Osborne，Kilpatrick JamesA.Johnson，Handbook of Health Administration and Policy[M].Hayward University Press，2001.

[2]楊燕綏：社會(huì)保險(xiǎn)法[M].中國人民大學(xué)出版社，2000.