宋 妍

（濟(jì)源職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南濟(jì)源454650）

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)視閾下河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

宋 妍

（濟(jì)源職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南濟(jì)源454650）

該文結(jié)合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，分析目前河南省土地流轉(zhuǎn)工作的突出問題，探索以優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)環(huán)境，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度為載體的對策，為加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”(簡稱“三化”)協(xié)調(diào)發(fā)展提供理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；城鎮(zhèn)化建設(shè)；土地確權(quán)

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是以河南為主體，延及周邊，東承長三角，西連大關(guān)中，北依京津冀，南臨長江中游經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，范圍包括河南全部和晉東南、冀南、魯西南、皖西北等地區(qū)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國中部崛起的基地和中心，是帶動和促進(jìn)我國后30年經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的中堅力量。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容是在不影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、不威脅糧食安全、不損害生態(tài)和環(huán)境的前提下，探索出一條工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（以下簡稱“三化”）協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。2011年《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》中再次強(qiáng)調(diào)，河南省是人口大省、糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省、新興工業(yè)大省，在解決好新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展問題具有典型性和代表性。但是，作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)主體的河南省，農(nóng)村人口多、農(nóng)業(yè)比重大，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，“三農(nóng)”問題突出是制約“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的突出瓶頸。因此，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)要想實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須找到解決“三農(nóng)”問題的方法，而“三農(nóng)”問題的根本問題是以土地規(guī)劃、土地利用等為核心的土地問題。

一、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的影響

土地是人類賴以生存的載體，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地1.9億畝，占全國耕地的10%，糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的17%，養(yǎng)活了中國的1.7億人口，分擔(dān)著實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重任。但是，由于受自然條件的局限，農(nóng)業(yè)生態(tài)一直很脆弱，作為弱勢產(chǎn)業(yè)，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一直沒有跟上工業(yè)現(xiàn)代化的步伐，呈現(xiàn)出發(fā)展滯后的現(xiàn)象。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的宏偉目標(biāo)是走“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，而農(nóng)業(yè)發(fā)展的滯后會影響整個中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的全局發(fā)展。與此同時，我省城鎮(zhèn)化總體水平不高，從一定程度上也制約了中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)。2012年河南省城鎮(zhèn)化比率達(dá)到42．4%，但是河南城鎮(zhèn)化比率與其他省相比差距很大，仍低于全國平均水平10個百分點。比如廣東省的城鎮(zhèn)化率已超過60%，珠三角地區(qū)更是接近80%。因此，要達(dá)到全國城市化平均水平，河南每年至少要提高城市化率1～2個百分點，帶動100萬—200萬農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。為了扭轉(zhuǎn)滯后局面，河南省積極落實十七屆三中全會精神，改革土地承包制度，允許農(nóng)戶以一定的條件把自己承包村集體的部分或全部土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，提高土地流轉(zhuǎn)的政府服務(wù)意識，改革土地經(jīng)營體制和機(jī)制，全力保障中原經(jīng)濟(jì)區(qū)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與發(fā)展留足發(fā)展空間。

二、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題分析

（一）各地政府對于土地流轉(zhuǎn)宣傳不到位問題

當(dāng)前河南省不論是山區(qū)還是平原農(nóng)村，青壯年勞動力非常少見，大多數(shù)勞動力都涌入城鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)的宣傳發(fā)動工作空間是非常大的。農(nóng)民思想解放不到位，對涌現(xiàn)出來的先進(jìn)典型解剖、總結(jié)及推廣少，算帳對比、組織參觀學(xué)習(xí)少；農(nóng)村社會保障體系滯后，農(nóng)民有后顧之憂；一些鄉(xiāng)村存在求穩(wěn)怕亂、少找麻煩的思想，對土地流轉(zhuǎn)存在畏難情緒。

土地制度是農(nóng)村的根本制度。土地是農(nóng)民的“命根”，而土地流轉(zhuǎn)正是在某種形式上觸動了這一“命根”，這就使得農(nóng)民與土地流轉(zhuǎn)接受方的矛盾加劇。一方面農(nóng)民擔(dān)心自己的利益受損，一方面接受方擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會存在所有權(quán)的糾紛，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組干部有可能會不作為，他們認(rèn)為是農(nóng)戶和接受方之間的事，致使管理缺失等等。

（二）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范問題

（1）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。不論哪一種形式的土地流轉(zhuǎn)都要堅持在群眾自愿的前提下進(jìn)行。依法、自愿、有償是土地流轉(zhuǎn)的基本原則，但在各級政府執(zhí)行政策的實踐中，違背政策強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象屢有發(fā)生。例如河南省有些地市政府工作人員利用職務(wù)之便，代表農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，或由政府公職人員出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租，利用“反租倒包”從中獲取傭金費(fèi)，極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益，引發(fā)了由土地承包帶來的經(jīng)濟(jì)糾紛。

（2）流轉(zhuǎn)合同的訂立不規(guī)范。目前，自由流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶多采用口頭協(xié)議，即使有書面合同的也不規(guī)范，條文語意表達(dá)不清，有的流轉(zhuǎn)期限特別短，少到只有一個月，期限長則特別長甚至超過了法定承包剩余時限等等。在濟(jì)源市土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報告中顯示，86%的農(nóng)戶簽訂了書面合同，但是只有20%的農(nóng)民了解所簽合同的主要內(nèi)容，甚至個別農(nóng)戶沒有基本的文化常識，只是簡單的在合同上面簽字，14%的農(nóng)戶甚至沒有簽訂過相關(guān)書面合同。漯河市全市土地流轉(zhuǎn)面積中簽訂合同的僅占11.3%，且大多是和龍頭企業(yè)、種植大戶之間。合同內(nèi)容不規(guī)范，一旦發(fā)生糾紛，解決起來難度很大。上述問題不利于種植大戶對土地的長期投資，影響了效益的發(fā)揮，反過來又制約了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

（三）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和法律體系的不完善問題

在土地流轉(zhuǎn)方面國家的相關(guān)機(jī)制和法律體系不完善，土地流轉(zhuǎn)相應(yīng)的市場還未成熟。很大一部分的土地流轉(zhuǎn)信息相應(yīng)的信息系統(tǒng)沒有建立。同時，國家的相關(guān)政策法規(guī)也缺乏。目前我國的土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進(jìn)行和政府推動，政府通過相應(yīng)的政策文件下發(fā)，通過村鎮(zhèn)干部的宣傳直接傳達(dá)給農(nóng)戶，但是待轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，由于農(nóng)村信息傳達(dá)的不及時性和信息流動的滯后性，農(nóng)戶尋找流轉(zhuǎn)對象難度較大，而需要得到土地的企業(yè)或者流入者對于一家一戶的談判比較排斥。這就導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)成本增大，流轉(zhuǎn)的空間進(jìn)一步縮小，在相當(dāng)大的程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)。

三、結(jié)合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，探索推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

（1）加強(qiáng)宣傳、因地制宜分類指導(dǎo)。河南省土地流轉(zhuǎn)，盡管已經(jīng)運(yùn)作了10年，但是發(fā)展不快，輻射面小，質(zhì)量不高，原因之一是缺乏正確引導(dǎo)。要扭轉(zhuǎn)這種局面必須抓住重點，樹立典型，推動全面工作。利用中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的契機(jī)，通過新聞媒體大力宣傳土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)是家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的延續(xù)和發(fā)展，是農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化的必然要求。介紹流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型,發(fā)揮典型的輻射作用，讓農(nóng)民了解政策,消除誤解,放心流轉(zhuǎn)。對就業(yè)空間大、土地依賴性小的發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村或者城郊地帶的農(nóng)民，可在自愿的條件下，適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。對發(fā)展相對落后的農(nóng)村原則上要穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)，以確保土地的社會就業(yè)和社會保障功能。

（2）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。各級農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部需要深入研究、細(xì)心領(lǐng)會土地流轉(zhuǎn)的法律和政策。土地采取哪種形式流轉(zhuǎn)，是否流轉(zhuǎn)，均由農(nóng)民自主決定，鼓勵農(nóng)民按照市場經(jīng)濟(jì)的原則與對方協(xié)商。河南省個別鄉(xiāng)村發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)糾紛和上訪事件的原因，主要是違背了農(nóng)民的意愿。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體，強(qiáng)行調(diào)整土地，有時群眾并不領(lǐng)情,還會引起局部的社會不穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)要看農(nóng)戶是否真正愿意放棄經(jīng)營的土地，這是重要前提。在這樣的基礎(chǔ)和氛圍中，土地流轉(zhuǎn)才會出現(xiàn)并持久發(fā)展下去。

為了穩(wěn)步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)。為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、政策咨詢、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、調(diào)解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛等一系列服務(wù)。同時，政府相關(guān)部門一定要加大宣傳力度，將有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策、目的等準(zhǔn)確無誤地講解給農(nóng)民，引導(dǎo)農(nóng)民依法、自愿、有償、有序地流轉(zhuǎn)土地，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和農(nóng)民的自我保護(hù)意識，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為土地流轉(zhuǎn)提供網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺。

（3）優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境，增強(qiáng)政府服務(wù)意識。河南省要在引導(dǎo)依法有序流轉(zhuǎn)土地方面大膽做嘗試和探索，主要表現(xiàn)在：一是出臺關(guān)于戶籍制度改革和農(nóng)民社會保障制度的相關(guān)政策；二是探索建立土地?fù)Q保險的養(yǎng)老保險制度：對進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民實行工傷、醫(yī)療、失業(yè)及養(yǎng)老等；愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，政府可根據(jù)其參加社保的標(biāo)準(zhǔn)給予配套補(bǔ)貼；對用工企業(yè)實行工傷和醫(yī)療保險強(qiáng)制性措施，切實保障務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益。三是出臺農(nóng)村籍退伍軍人和大中專學(xué)生就業(yè)后流轉(zhuǎn)土地的優(yōu)惠政策。四是設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項資金，重點用于改善流轉(zhuǎn)土地的基礎(chǔ)設(shè)施、扶持流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和培育規(guī)模經(jīng)營大戶等流轉(zhuǎn)主體，使他們實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營效益。五是加大培訓(xùn)農(nóng)民再就業(yè)力度，使他們學(xué)有所長，拓寬就業(yè)渠道。

河南省始終要堅持以政府政策為基礎(chǔ)，以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為出發(fā)點，以農(nóng)戶參與為主體，以市場機(jī)制為導(dǎo)向，通過土地確權(quán)制度的確立保障農(nóng)民的基本權(quán)益。

[1]國務(wù)院.《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》[Z].2008-10-19.

[2]趙興華.實施整村流轉(zhuǎn),彰顯集聚效應(yīng)[N].濟(jì)源日報，2010-04-10.

[3]徐恒杰.李海濤.引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的中原探索——河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的調(diào)查與思考[N].農(nóng)民日報，2012-06-15.

[4]付鳳春.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[D].西南大學(xué).2012.

[5]劉錫榮,李彬統(tǒng).籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2012（08）.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

Henan Province Rural Land Circulation Research under Vision of Central Plains Economic Region

SONG Yan
(Jiyuan Vocational and Technical College,Jiyuan,Henan 454650,China)

Combination with the strategic goal of Central Plains Economic Region construction,it analyses the current problems of land circulation in Henan province.It gives some suggestions which optimizing the land circulation environment and improving the rural land contractual right registration system.It provides the theoretical and practical basis for speeding up the Central Plains Economic Region"Industrialization,urbanization and agricultural modernization"coordinated development.

Central Plains Economic Region;land circulation;urbanization;land ownership

F061.5

A

1008—7974(2013)04—0047—03

2013-04-16

宋妍(1983-)女,河南臨潁人,經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，教師。研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。