文/褚鎣 清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后

（圖/CFP）

長期以來，我國的慈善法都處于缺位的狀態(tài)，而代替它履行職能的是國務(wù)院頒布的三個條例。這三個條例的效力層級過低不說，而且頒布的時間也都有些年頭了。蘆山地震以后，慈善立法再度成為人們關(guān)注的焦點。如何有效管理人們捐助的善款，如何在災(zāi)后對參與災(zāi)區(qū)重建的組織進(jìn)行長效監(jiān)管，以及如何保證接受善款的公益組織披露的信息及時真實有效，這一系列話題都受到人們的持續(xù)關(guān)注。

長期以來，我國的慈善法都處于缺位的狀態(tài)，而代替它履行職能的是國務(wù)院頒布的三個條例。這三個條例的效力層級過低不說，而且頒布的時間也都有些年頭了。這三個條例最“年輕”的一個是《基金會管理條例》，但也是2004年頒布的，在實際使用中明顯已經(jīng)跟不上社會形勢，應(yīng)該予以修訂了。

不過，目前《慈善法》還僅僅處于人大常委會的備選項之中，并未付諸實踐?，F(xiàn)在正在修訂的是三大條例，據(jù)稱2013年年底前會出臺。但這也已經(jīng)足以讓人們期待了。那么，這次立法中可能會涉及哪些重點問題呢？

《慈善法》該管哪些組織

修訂法律，看起來簡單，做起來難，需要考慮的問題太多。其中，首當(dāng)其沖的問題是，《慈善法》該管哪些組織？

要想出臺一部總括性的法律，就必須要有一個總的邏輯體系。所以，有一個問題必須搞清楚，那就是在“公益組織”這個大帽子下，要裝進(jìn)哪些東西？

目前，我國并沒有關(guān)于公益組織的統(tǒng)一定義。業(yè)內(nèi)通常把公益組織分成三大類，包括：基金會、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體。但是，民辦非企業(yè)單位有一個兄弟叫“事業(yè)單位”。事業(yè)單位中有一些組織也是公益性質(zhì)的，那是不是也該裝進(jìn)公益組織下面呢？社會團(tuán)體有一個姊妹叫“人民團(tuán)體”，比如婦聯(lián)、共青團(tuán)、紅十字會等，那么這些組織是不是也該裝進(jìn)公益組織下面呢？

另外，民辦非企業(yè)單位中有不少是可以營利的，比如民辦學(xué)校。那么，營利性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位是不是也可以算作公益組織呢？

對于這些問題，據(jù)筆者推斷，此次三大條例的修訂可能會為未來《慈善法》出臺做好鋪墊。這也就是說，本次三大條例的修訂將對組織的類型做出梳理，以便為未來《慈善法》立法減少障礙。

筆者認(rèn)為，有一種梳理方式是可行的，那就是把組織的類型框架拆散。這也就是說，不要搞什么三大類組織、四大類組織，而是搞成幾十類的組織，每一類組織都有自己的特色，都有一個專屬的名稱。而且，以后出現(xiàn)新的組織類型后，就往整個體系里面加一個新的類型，而不需再做大的調(diào)整。這個立法經(jīng)驗來自于美國的稅法。美國稅法下規(guī)定了三十多種不同類型的組織，每一種都有自己的專屬名稱。這樣一來，就不用擔(dān)心組織分類分不清楚的問題了。

公益組織注冊是否會更容易

我國的公益組織之所以發(fā)展不起來，除了社會環(huán)境因素以外，一個重要的原因是政府把門檻抬得太高，導(dǎo)致很多組織的負(fù)責(zé)人拼了命地往上爬也翻不過這個門檻。比如，之前要想登記一個基金會，最低也要跑到省級民政廳去注冊，而且還要找一個省部級的婆家來掛靠。登記注冊要準(zhǔn)備一大堆文件不說，單單登記手續(xù)就會把人跑斷腿，來來回回折騰少說兩個月。所以，很多草根公益組織只能望而卻步。

除了登記注冊手續(xù)麻煩以外，公益組織最痛恨的就是住所地的問題。民政登記仿照工商登記，要求來登記的公益組織必須有一個辦公地點。結(jié)果很多公益組織根本就沒有實力去租辦公室，而且就算它們有實力租辦公室，也真心用不上。有的組織在領(lǐng)導(dǎo)人家里商量完該怎么干以后就分頭行動了，根本不用什么辦公場所。所以，這個規(guī)定讓很多草根公益組織的負(fù)責(zé)人傷透了腦筋。

本次修訂，登記注冊的門檻肯定要降低。首先，業(yè)務(wù)主管單位這一規(guī)則已經(jīng)被取消了；其次，登記手續(xù)也將會有所簡化。至于住所地規(guī)則能否取消的問題，目前尚無定論。就筆者看來，取消住所地規(guī)則并無不妥。筆者曾訪問過德國的公益組織，結(jié)果德國有一家公益組織最初的登記地竟然是負(fù)責(zé)人的臥室?，F(xiàn)在這家公益組織已經(jīng)發(fā)展成為歐洲非常著名的一家大型協(xié)會了。所以，取消住所地規(guī)則是可行的。

稅務(wù)規(guī)則會修訂嗎

組織成立以后，就該考慮收入問題了。一有收入就會牽扯到納稅。所以，稅務(wù)規(guī)則也是各家組織尤為關(guān)心的問題。長期以來，公益組織相關(guān)稅務(wù)規(guī)則有兩大弊?。?/p>

第一，免稅和抵稅資格分立。所謂免稅資格，指的是人們把錢捐給公益組織后，公益組織可以免繳企業(yè)所得稅。所謂抵稅資格，指的是人們把錢捐給公益組織后，公益組織會向捐款人開出一張抵稅票據(jù)，捐款人可以憑此抵扣個人所得稅（如捐款人是企業(yè)的，則為企業(yè)所得稅）。

在我國，這兩個資格是分開的，公益組織需要分頭去申請。其中，免稅資格比較好弄，門檻較低，而抵稅資格則很難申請得到，很多公益組織都沒有。這也就導(dǎo)致很多公益組織沒法吸引人們捐款，因為向他們捐款沒法享受稅收優(yōu)惠政策。在這種環(huán)境下，多數(shù)草根公益組織生存尤為艱難，而少數(shù)背靠行政體制的組織則吃的腦滿腸肥。

第二，免稅范圍太窄了。我國公益組織收入免稅的范圍實在是太有限了。除了捐款可以免稅，買國債可以免稅以外，其他如投資收入、服務(wù)收費等都要繳納高昂的企業(yè)所得稅。公益組織的收入本來就很有限，再加上又被國家收了一道重稅，留下來的錢就很難做成什么大事情了。而且，其實國家收公益組織的企業(yè)所得稅并無道理。公益組織不是企業(yè)，它們掙的錢也不分紅，不涉及收入二次分配的問題，把錢留下來做點公益的事情也不是壞事，完全可以讓公益組織自己來支配。

這兩大弊病常年困擾著我國的公益組織。那么，在本次三大條例修訂時，這兩個問題是否能夠得到解決呢？筆者以為，解決的可能性很小。這是因為這兩個問題不僅牽涉民政部門一家，還牽涉到稅務(wù)局和財政部。如果無法在這三個部門間協(xié)調(diào)一致，是很難推動涉稅問題的修改的。從目前來看，三大條例的修改僅僅是民政部一家在主持，并未牽扯到稅務(wù)和財政部門。所以，在本次修改中，解決這兩個問題應(yīng)屬無望。不過，未來在上升到《慈善法》立法時，政府應(yīng)該會給出一個明確的說法。

公募資格會放開嗎

長期以來，公募資格是一種特權(quán)，專屬于少數(shù)公募基金會、公益性質(zhì)的事業(yè)單位以及政府。這些擁有公募資格的組織都是官方背景的組織，否則就甭想弄到這一特權(quán)。

所謂公募資格，指的是向社會公眾公開募捐善款的資格。這和接受捐贈是兩個概念。比如，非公募基金會可以接受人們的捐贈，但不能主動向公眾募捐。

正是因為這個資格很稀罕，所以，以前一遇到災(zāi)難，在人們眼前出現(xiàn)的總是那么幾家組織，如紅十字會、慈善總會、宋慶齡基金會等。除此以外，就沒有更多的選擇了。但這種情形顯然不符合社會的發(fā)展趨勢。公益行業(yè)只有經(jīng)受市場的公開競爭，才能越來越強(qiáng)。否則，老是那么幾家組織玩“排排坐，分果果”，這個行業(yè)就永遠(yuǎn)只能是個長不大的孩子。這也是為什么大家尤為關(guān)心公募資格是否放開的原因所在了。

關(guān)于公募資格放開這一問題，2012年6月出臺的《廣州市募捐條例》就曾嘗試性的放開了一個口子，規(guī)定除紅十字會、慈善會和公募基金會可以公開募捐以外，慈善公益類的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和非營利的事業(yè)單位也可以公開募捐。但這一條例僅適用于廣州市，不具有全國效力。

在本次立法中，公募資格問題自然也是討論的焦點。筆者以為，放開公募資格，雖然可能出現(xiàn)一些不規(guī)范的情況，但利大于弊。之所以這么說，是因為募捐是公益行業(yè)的一個重要收入來源。通過募捐，能夠促進(jìn)公益組織的專業(yè)化，也能夠有效的實現(xiàn)公益行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

公眾能否知曉善款去向

除了以上問題，公眾更為關(guān)心的是自己能夠查到善款的去向問題。這也就是信息披露的問題。之前，在三大條例中，對信息披露的規(guī)定都很簡單，缺乏實操性。另外，對于基金會領(lǐng)域還有一部《基金會信息公布辦法》，但也規(guī)定的比較籠統(tǒng)，對公眾更為關(guān)心的自己的善款去向問題并未作出規(guī)定。

筆者認(rèn)為，我國公益領(lǐng)域的信息披露主要的問題是規(guī)則太籠統(tǒng)，要求太簡單，信息披露渠道太少。我國的規(guī)則都只是對信息披露的內(nèi)容作了含糊的規(guī)定，而且披露的要求太低。比如，對基金會年報的披露要求，僅僅強(qiáng)制要求公開摘要。而反觀美國的規(guī)定，則十分詳細(xì)，比如規(guī)定不僅要披露理事長的薪水，還要披露理事長每周工作的時間。同時，我國對信息披露渠道規(guī)定方面也太少，導(dǎo)致很多組織都可以逃避披露。而外國通常規(guī)定必須同時采用四、五種披露方式，以滿足公眾的知情權(quán)。

在本次立法中，信息披露這一問題肯定是重頭戲，三大條例都會對此作出規(guī)定。至于，是否會詳細(xì)到每一筆小額捐款都說明去向，筆者以為不太可能。這是因為很多小型組織尚不具備這樣的財務(wù)處理能力，把要求提高到這個程度是不切實際的。

總之，《慈善法》必將對公益行業(yè)的眾多問題都作出調(diào)整。這些調(diào)整將促使我國的公益行業(yè)走向現(xiàn)代化，就像是美國19世紀(jì)末的慈善法推動美國的公益行業(yè)走向現(xiàn)代化一樣。