白 鷺，林雨欣，石少敏，黃荒原，曾楗楠

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

為了推進(jìn)城市化發(fā)展，中國(guó)從2000年開(kāi)始大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。截至2009年底，全國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃34 170個(gè)，比上年同期減少131個(gè)。其中，鄉(xiāng)14848個(gè)，比上年同期減少219個(gè);鎮(zhèn)19322個(gè)，比上年同期增加8個(gè);街道辦事處6686個(gè)，比上年同期增加162個(gè)。為響應(yīng)這一政策要求，民族自治區(qū)在各自治地方進(jìn)行了相應(yīng)的改革，內(nèi)蒙古興安盟烏蘭毛都蘇木也進(jìn)行了相應(yīng)撤并。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在烏蘭毛都蘇木的實(shí)行情況，以了解這一改革措施在民族自治地方的實(shí)施效果，重點(diǎn)探究對(duì)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展的影響;并通過(guò)分析當(dāng)?shù)爻粪l(xiāng)并鎮(zhèn)停止實(shí)施的深層次原因，討論撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的適用性，以及在實(shí)行的同時(shí)該如何配套一些輔助政策，針對(duì)此提出相應(yīng)建議［1－3］。

一、烏蘭毛都蘇木撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)歷程

1958年烏蘭毛都蘇木與阿力得爾努圖克、海力森三分合一，成立烏蘭毛都人民公社。1961年8月阿力得爾被劃出，1962年樹(shù)木溝被劃出。1984年設(shè)立烏蘭毛都努圖克，轄四個(gè)蘇木鄉(xiāng)，即烏蘭毛都蘇木，烏布林蘇木，桃合木蘇木，滿(mǎn)族屯滿(mǎn)族鄉(xiāng)。1998年撤銷(xiāo)努圖克，保留了原來(lái)四個(gè)蘇木建制，其中烏布林蘇木為烏蘭毛都蘇木的前身。2006年在科右前旗機(jī)構(gòu)改革中，烏布林蘇木與桃合木蘇木合并，成立了現(xiàn)在的烏蘭毛都蘇木。2011年，該地區(qū)停止實(shí)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，烏蘭毛都蘇木和桃合木蘇木分離，恢復(fù)原有建制。

二、烏蘭毛都蘇木撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)影響的實(shí)證分析

1.撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)前后各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的對(duì)比

烏蘭毛都蘇木從2007年開(kāi)始實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，至2009年停止。

(1)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)前后的財(cái)政收入對(duì)比。在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實(shí)施之前的2006年，該地區(qū)的財(cái)政收入達(dá)到了100萬(wàn)元，而在政策實(shí)施期間分別為120萬(wàn)元和80萬(wàn)元;撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)停止實(shí)施后，財(cái)政收入分別提高至2009年的120萬(wàn)元和2010年的150萬(wàn)元。通過(guò)分析財(cái)政收入的增長(zhǎng)率變化顯得直觀。

由圖1可以看出，2007年(實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的第一年)較上一年的財(cái)政收入增加了20%;2008年(實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的最后一年)的財(cái)政收入較2007年降低了33%。而在停止實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策以后的2009年的財(cái)政收入則較2008年大幅上揚(yáng)，增長(zhǎng)了50%，2010年的財(cái)政收入也增長(zhǎng)明顯，達(dá)到了25%。顯然，實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策后，財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，甚至在2008年發(fā)生了負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象，達(dá)到了－33%;在停止實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策后，財(cái)政收入有所增加，增長(zhǎng)率也很高，分別達(dá)到了50%和25%，都高于實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策時(shí)的增長(zhǎng)率。從以上分析可以看出，該政策的實(shí)施確實(shí)對(duì)財(cái)政收入帶來(lái)了負(fù)面的影響。

圖1 2007～2010年財(cái)政收入增長(zhǎng)率

(2)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)前后牧民的收入變化。由于畜牧業(yè)是烏蘭毛都蘇木的支柱性產(chǎn)業(yè)，畜牧業(yè)收入的變化直接反映了當(dāng)?shù)刂饕?cái)政收入的變化，因此研究撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)牧民從事畜牧業(yè)的收入的影響至關(guān)重要。在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策實(shí)施的前一年(2006年)牧民的收入為5 200元，政策實(shí)施的第一年(2007年)牧民的收入為6 200元，實(shí)施政策的第二年(2008年)牧民的收入為6 800元。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)停止實(shí)施后兩年，牧民的收入分別上升至8300元和12000元。下面看看牧民收入的增長(zhǎng)率變化。

由圖2可以看出，2007年(實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的第一年)較上一年牧民收入增加了19.23%;2008年(實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的最后一年)的財(cái)政收入較2007年增加了9.68%。而在停止實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策以后的2009年的牧民收入較2008年增長(zhǎng)了22.6%，2010年的牧民收入也增長(zhǎng)明顯，達(dá)到了44.58%。顯然，在實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策后，牧民收入增長(zhǎng)緩慢，在2008年的增長(zhǎng)率降低至9.68%。在停止實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策后，增長(zhǎng)率逐年提高，分別達(dá)到了22.06%和44.58%，都高于實(shí)施撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策時(shí)的增長(zhǎng)率。

圖2 2007～2010年牧民收入增長(zhǎng)率

2.問(wèn)卷調(diào)查分析

此調(diào)查問(wèn)卷是在內(nèi)蒙古興安盟科右前旗烏蘭毛都蘇木牧區(qū)逐戶(hù)走訪的基礎(chǔ)上完成，共走訪30戶(hù)牧民，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷30份，回收30份，回收率為100%;其中有效的調(diào)查問(wèn)卷為30份，有效率為100%。

(1)調(diào)查群體收入主要來(lái)源。被調(diào)查者收入的主要來(lái)源是畜牧業(yè)，占了調(diào)查人數(shù)的90%(27戶(hù));從事其余行業(yè)的加起來(lái)占了10%，其中，從事運(yùn)輸?shù)挠?戶(hù)，種地的有2戶(hù)，只占調(diào)查者總數(shù)的很小一部分。值得一提的是，收入來(lái)源不是畜牧業(yè)的調(diào)查者有2戶(hù)是漢族，也就是說(shuō)，受訪者中有96%的蒙古族主要收入來(lái)源是畜牧業(yè)，只有1戶(hù)蒙古族居民收入主要來(lái)源不是畜牧業(yè)，這印證了畜牧業(yè)是烏蘭毛都蘇木的支柱性產(chǎn)業(yè)。

(2)牧民關(guān)注撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)程度分析。①牧民對(duì)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的了解程度。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中看出，了解撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的牧民只有3%(1戶(hù))，而部分了解和不了解此項(xiàng)政策的牧民占到了絕大多數(shù)的97%;其中，不了解撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策存在的牧民高達(dá)40%(12戶(hù))，其余牧民只是了解了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的一部分。從以上結(jié)果分析，政府在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策實(shí)施之前和實(shí)施期間并沒(méi)有做好充分的宣傳工作，導(dǎo)致大部分牧民對(duì)于該政策不了解，在一定程度上也說(shuō)明撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策并未深入影響牧民的生活，或者沒(méi)有給牧民的生活帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的改變。②實(shí)施政策是否征求了民眾意見(jiàn)。調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，只有30%(9戶(hù))的牧民的意見(jiàn)在實(shí)施政策之前得到了反饋。說(shuō)明該政策在烏蘭毛都蘇木這個(gè)地區(qū)的實(shí)施是缺乏充分的考慮的。

圖3 實(shí)施政策是否征求了民眾意見(jiàn)

(3)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)牧民生產(chǎn)生活影響。①撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)放牧是否有幫助。調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，高達(dá)60%(18戶(hù))的牧民覺(jué)得撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)放牧沒(méi)有幫助。雖然撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的實(shí)施會(huì)使牧民原本的放牧場(chǎng)地發(fā)生相應(yīng)的變化，但是這些現(xiàn)象只是存在于處于草場(chǎng)邊界的牧場(chǎng)，而處于草場(chǎng)中心牧場(chǎng)的牧民，其放牧場(chǎng)地大小是不受影響的。②撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)集市買(mǎi)賣(mài)是否有幫助。從圖4的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，有3%(1戶(hù))的牧民覺(jué)得撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)集市買(mǎi)賣(mài)是幫助很大或者有負(fù)面影響的;有51%(15戶(hù))的牧民覺(jué)得撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)集市買(mǎi)賣(mài)沒(méi)有幫助，剩下的43%(13戶(hù))牧民覺(jué)得撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)集市買(mǎi)賣(mài)有一定幫助。

圖4 撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)對(duì)集市買(mǎi)賣(mài)是否有幫助

牧民農(nóng)牧產(chǎn)品的銷(xiāo)售途徑分為就近銷(xiāo)售和長(zhǎng)途運(yùn)輸銷(xiāo)售兩大類(lèi)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后原本在鄉(xiāng)級(jí)單位進(jìn)行牲口及其副產(chǎn)品銷(xiāo)售的牧民將前往集中度更高的集市進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，因此對(duì)其產(chǎn)品的銷(xiāo)售形成一定的幫助，尤其對(duì)于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后到集市的距離縮短的牧民而言，節(jié)省了運(yùn)輸?shù)某杀荆蕦?duì)集市買(mǎi)賣(mài)有較大幫助。相反，對(duì)于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后到集市的距離增長(zhǎng)的牧民而言，原本靠近他們的集市遷移至更遠(yuǎn)的地方，增加了他們的運(yùn)輸成本，故對(duì)集市買(mǎi)賣(mài)有負(fù)面影響。③撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后牧民和政府溝通是否方便。從圖5中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，沒(méi)有牧民覺(jué)得撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后和政府溝通變得方便了;反而有57%(17戶(hù))的牧民覺(jué)得撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后和政府的溝通變得不方便了，需要重新構(gòu)建政府與牧民的相互聯(lián)系的系統(tǒng)。分析其背后原因，源于牧民原本處于分居狀態(tài)與鄉(xiāng)一級(jí)政府進(jìn)行聯(lián)系，而撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，鎮(zhèn)級(jí)單位需要面對(duì)以往幾個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政單位所管轄的牧民群眾，而行政資源并沒(méi)有相應(yīng)的擴(kuò)大和提升，造成了牧民得到政府的回應(yīng)需要等待較長(zhǎng)的時(shí)間，對(duì)牧民的生產(chǎn)和生活都帶來(lái)了一定的影響。

圖5 撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后牧民和政府溝通是否方便

3.小結(jié)

以上各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的對(duì)比分析顯示:對(duì)地方政府而言，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策實(shí)行期間的財(cái)政收入增長(zhǎng)率要低于政策停止實(shí)行期間，直觀上政策實(shí)行對(duì)于當(dāng)?shù)刎?cái)政收入產(chǎn)生了負(fù)面影響;對(duì)牧民而言，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策實(shí)行期間牧民收入增長(zhǎng)緩慢，在政策停止實(shí)行后牧民收入增長(zhǎng)率反而逐年提高，即政策實(shí)行對(duì)牧民收入也產(chǎn)生了負(fù)面影響。

對(duì)于問(wèn)卷調(diào)查分析的結(jié)果顯示:牧民對(duì)于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的參與程度較低，一方面，牧民缺乏對(duì)于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策的了解，另一方面，政府在政策實(shí)行期間也未廣泛征詢(xún)牧民意見(jiàn);撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的實(shí)行也對(duì)牧民生產(chǎn)生活形成了一定的不便，尤其是在集市買(mǎi)賣(mài)以及與政府溝通方面，對(duì)牧民生產(chǎn)生活造成了障礙。

三、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)停止實(shí)施的原因分析

1.畜牧業(yè)投入階段的借貸融資弱化

隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的開(kāi)展，一些在原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄和農(nóng)村信用合作社的網(wǎng)點(diǎn)開(kāi)始撤離，集中到新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這使得邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)金融服務(wù)變得弱化。其結(jié)果一方面使得金融機(jī)構(gòu)服務(wù)范圍擴(kuò)大，隨著合并后金融機(jī)構(gòu)總體服務(wù)人員減少，金融機(jī)構(gòu)單個(gè)服務(wù)人員工作量加大;另一方面，網(wǎng)點(diǎn)減少，使農(nóng)民獲得金融服務(wù)的成本增大。主要體現(xiàn)在兩方面:

(1)對(duì)于牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)而言，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)加大了其貸款風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)牧區(qū)農(nóng)村信用社由于諸多原因，在過(guò)去形成了較多的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組、農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)組織以及蘇木鎮(zhèn)工作人員貸款。在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策實(shí)施后，政府組織、地區(qū)經(jīng)濟(jì)組織及地區(qū)工作人員數(shù)量減少，隨著貸款的機(jī)構(gòu)在政策實(shí)施后的合并或解散，在還貸方面形成轉(zhuǎn)接問(wèn)題。還貸方和收取貸款的金融機(jī)構(gòu)有可能都發(fā)生了變化，若不能有條不紊地進(jìn)行貸款工作的移交，就極有可能出現(xiàn)貸款無(wú)法收回的現(xiàn)象;對(duì)于解散的組織而言，則面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，由于沒(méi)有繼續(xù)的還貸實(shí)體，很可能形成不良貸款。

現(xiàn)實(shí)上，金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和金融機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的減少，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)于牧區(qū)金融服務(wù)無(wú)法再像政策實(shí)施前一樣細(xì)致。金融機(jī)構(gòu)對(duì)于申請(qǐng)貸款的農(nóng)牧民狀況的了解未必能同以往相比，服務(wù)范圍過(guò)大可能造成放貸失誤，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)農(nóng)牧民還貸能力，及申請(qǐng)貸款的實(shí)際用途進(jìn)行全面評(píng)估，增加了金融機(jī)構(gòu)的放貸風(fēng)險(xiǎn)［4－5］。

(2)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的撤并使得邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)有效金融服務(wù)弱化。金融機(jī)構(gòu)在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后數(shù)量減少，基層服務(wù)半徑過(guò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實(shí)較難，牧民群眾申請(qǐng)貸款的難度加大，特別是一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，牧民要去新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)路程更遠(yuǎn)，申請(qǐng)貸款成本增大。同時(shí)也難以保證金融機(jī)構(gòu)所出臺(tái)的金融政策、金融信息，及時(shí)為農(nóng)牧民所知。其次，農(nóng)村信用社的機(jī)構(gòu)設(shè)置受到影響，致使農(nóng)村金融服務(wù)水平進(jìn)一步降低，邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)得到有效金融服務(wù)的困難增大，在辦理貸款購(gòu)買(mǎi)飼料牧草受到影響。

2.畜牧業(yè)養(yǎng)殖階段的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題

雖然在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，當(dāng)?shù)氐娜瞬刨Y源經(jīng)過(guò)整合，原來(lái)屬于幾個(gè)鄉(xiāng)的牧業(yè)技術(shù)人員、管理人員現(xiàn)在服務(wù)于一個(gè)鎮(zhèn)，但也顯露一些問(wèn)題。

(1)合并后管理、科技人員減少，無(wú)法保證對(duì)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)、有針對(duì)性地進(jìn)行解決。一方面，管理、科技人員減少增大管理、科技人員的工作量，特別是當(dāng)偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，管理、科技人員往往不能及時(shí)趕到實(shí)地調(diào)研，并提出相應(yīng)的解決方案。另一方面，實(shí)地調(diào)研率的減少，使得管理、科技人員對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧業(yè)了解程度下降，無(wú)法有針對(duì)性地提出意見(jiàn)和建議，也無(wú)法對(duì)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)情況進(jìn)行合理規(guī)劃。

(2)隨著管理、科技人員的減少，增加了農(nóng)牧民咨詢(xún)畜牧業(yè)問(wèn)題的成本。在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)之前，農(nóng)牧民通?？梢葬槍?duì)自家畜牧業(yè)出現(xiàn)的狀況到附近的科技管理服務(wù)中心點(diǎn)進(jìn)行咨詢(xún)。但撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，科技管理服務(wù)站點(diǎn)的減少，使農(nóng)牧民咨詢(xún)所耗費(fèi)的時(shí)間和精力增加。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)覆蓋率減小。在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實(shí)施前，存在一定的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，形成了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但在政策實(shí)施之后，也有一些地區(qū)的對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的需求得不到滿(mǎn)足，造成了畜牧業(yè)發(fā)展的障礙。

3.畜牧業(yè)銷(xiāo)售階段的市場(chǎng)體系問(wèn)題

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，理論上小市場(chǎng)合并形成大市場(chǎng)，并由一個(gè)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃管理，有助于形成完整的市場(chǎng)鏈，甚至在更大的范圍內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)鏈，從養(yǎng)殖到銷(xiāo)售都按照已形成的模式進(jìn)行，客觀上減輕了牧民尋找市場(chǎng)的負(fù)擔(dān)，可以提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)產(chǎn)值，形成撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的積極作用。但是在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實(shí)施階段，政府機(jī)構(gòu)、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織的減少所帶來(lái)的不良影響卻很難找到合適的解決方案，即使在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策取消之后，仍可以通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間建立聯(lián)合市場(chǎng)繼續(xù)保持撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)所形成的優(yōu)勢(shì)［6－7］。

四、建 議

從以上分析可以看出，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的確有利于優(yōu)化資源配置，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，也進(jìn)一步減輕了牧民負(fù)擔(dān)，推進(jìn)了城市化進(jìn)程，促進(jìn)了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的過(guò)程中也存在很大問(wèn)題，對(duì)此提出如下建議:

1.對(duì)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)進(jìn)行制度安排

在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，應(yīng)樹(shù)立績(jī)效管理的理念，要建立科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，堅(jiān)持以職能轉(zhuǎn)變等的內(nèi)涵性改革為主和外延性改革為輔的政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作做出制度安排，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平程度、目標(biāo)要求、工作程序以及相隔時(shí)間做出明確的規(guī)定，避免撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作的隨意性和盲目性，使撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作有章可循、有法可依。

2.設(shè)立臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)過(guò)渡

有些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)政府距鎮(zhèn)中心遠(yuǎn)，管理的廣度和深度受限，合并后如果對(duì)原有的公共設(shè)施疏于維護(hù)和管理，極易造成原有設(shè)施的廢棄和破壞。這些不利因素會(huì)影響該地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還會(huì)影響當(dāng)?shù)厝罕姷恼Ｉ睿焕诋?dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定。為了克服以上弊端，應(yīng)建立一些臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)并鎮(zhèn)的過(guò)渡。辦事機(jī)構(gòu)還應(yīng)設(shè)在之前的鄉(xiāng)政府所在地，對(duì)原有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)，以解決牧民辦事難的問(wèn)題。

3.保持牧區(qū)金融服務(wù)能力

針對(duì)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并中存在的金融服務(wù)弱化問(wèn)題，建議在機(jī)構(gòu)改革后續(xù)工作運(yùn)轉(zhuǎn)中，地方政府及金融部門(mén)應(yīng)注意強(qiáng)化提高農(nóng)牧區(qū)金融服務(wù)能力。農(nóng)村信用社在考慮經(jīng)營(yíng)成本和效益的同時(shí)，在資源整合、撤并網(wǎng)點(diǎn)的同時(shí)，應(yīng)兼顧農(nóng)牧區(qū)金融服務(wù)因素，結(jié)合本地實(shí)際制訂機(jī)構(gòu)增減的總體規(guī)劃。監(jiān)管部門(mén)在農(nóng)牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)的變更審批上，也應(yīng)考慮農(nóng)牧區(qū)金融服務(wù)的實(shí)際需要，培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)牧區(qū)金融市場(chǎng)，完善農(nóng)牧區(qū)金融服務(wù)體系，促使農(nóng)牧區(qū)金融服務(wù)水平的提升。

4.加大對(duì)畜牧業(yè)綜合服務(wù)站財(cái)政扶持

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，綜合服務(wù)站的合并減少不利于邊遠(yuǎn)牧區(qū)的養(yǎng)殖放牧，因此，政府應(yīng)加大對(duì)綜合服務(wù)站的財(cái)政扶持，提高技術(shù)人員的待遇，并建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持服務(wù)站技術(shù)人員深入邊遠(yuǎn)牧區(qū)進(jìn)行技術(shù)服務(wù)。同時(shí)，調(diào)整新鎮(zhèn)服務(wù)站人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高技術(shù)人員的綜合素質(zhì)。

5.加強(qiáng)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策實(shí)施的監(jiān)測(cè)措施

區(qū)劃調(diào)整涉及多方面的問(wèn)題，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與居民生活息息相關(guān)，因此應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)其效果作系統(tǒng)、全面的長(zhǎng)期評(píng)估，總結(jié)教訓(xùn)、推廣經(jīng)驗(yàn)?？梢钥紤]通過(guò)一些指標(biāo)，如恩格爾系數(shù)，人均收入等，用變異系數(shù)法或?qū)＜掖蚍址ù_定各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，線性加權(quán)，計(jì)算出績(jī)效綜合值，明確撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策實(shí)施的績(jī)效，并作為之后政策變動(dòng)的參考。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作的一部分，其初衷在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，節(jié)約人力財(cái)力，提高辦事效

率，改革的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)功能的重建，這才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的總目標(biāo)。只進(jìn)行機(jī)構(gòu)形式的改革而未實(shí)現(xiàn)其政府職能的轉(zhuǎn)換，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革就很難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，最終只會(huì)落入“循環(huán)改革”的怪圈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不僅要看機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)得如何，，更要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)政能力是否得到加強(qiáng)，在做“減法”的同時(shí)，還有很多“加法”亟待去做。

［1］郭淑芬.關(guān)注撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后可能存在的五大問(wèn)題——撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)現(xiàn)象調(diào)查［J］.生產(chǎn)力研究，2007(5):81.

［2］長(zhǎng)子中.撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村面臨的社會(huì)問(wèn)題——基于山西、內(nèi)蒙古的調(diào)研［J］.北方經(jīng)濟(jì)，2007(19):33.

［3］嚴(yán)明清，王立京.鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革初探［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2004(5):119.

［4］劉建平.撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用——以重慶市奉節(jié)縣為例［J］.新財(cái)經(jīng):理論版，2010(4):151.

［5］張新光.論中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革25年［J］.中國(guó)行政管理，2005(10):16.

［6］田官平，張勇.民族山區(qū)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的理性思考——以麻陽(yáng)苗族自治縣呂家坪鄉(xiāng)、黃桑鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)為例［J］.中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2009(4):199.

［7］鄒超凡.妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的遺留問(wèn)題［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2006(11):48

(責(zé)任編輯 董邦國(guó))