文│ 巴特爾（新疆維吾爾自治區(qū)畜牧廳 副廳長(zhǎng)）

傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)草原生態(tài)保護(hù)的要求， 更不適應(yīng)現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的要求。

由于新疆草原牧區(qū)長(zhǎng)期處于封閉狀態(tài)，生產(chǎn)方式粗放，草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直沒(méi)有擺脫“人口增長(zhǎng)—牲畜增加—草原退化—效益低下—牧民增收難”的狀況。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為滯后，效益低下與生態(tài)環(huán)境惡化的矛盾更為突出；與農(nóng)民相比，牧民收入來(lái)源更為單一，增收渠道更加有限，收入差距不斷拉大；與農(nóng)村相比，牧區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難度更大，成為推進(jìn)全面小康社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。近年來(lái)，我們樹立“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”的環(huán)境保護(hù)理念，堅(jiān)持“資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的發(fā)展觀念。不斷加大牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)方面的工作力度，在改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了一定的成效。

一、自治區(qū)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)成效

2000年以來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列扶持牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和草原生態(tài)保護(hù)的政策措施。自治區(qū)畜牧部門也結(jié)合實(shí)際，配套出臺(tái)了相關(guān)政策和法律法規(guī)，并結(jié)合自治區(qū)“民生建設(shè)年”活動(dòng)，采取有效措施，抓好落實(shí)。自治區(qū)畜牧部門堅(jiān)持“資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的發(fā)展觀念。按照“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，通過(guò)加大畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)，依托生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，加快新疆畜牧產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。有力推動(dòng)了新疆牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和草原生態(tài)保護(hù)事業(yè)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境明顯改善與畜牧業(yè)增效、農(nóng)牧民增收的雙贏目標(biāo)。

1.全面開展草原有償承包工作。目前全區(qū)已落實(shí)草原承包面積6.8億畝，90%以上的牧民擁有承包草場(chǎng)。

2.牧民生產(chǎn)生活方式不斷轉(zhuǎn)變。按照自治區(qū)提出的“改變牧區(qū)生產(chǎn)方式、經(jīng)營(yíng)方式和生活方式，逐步由游牧向定居轉(zhuǎn)變”的要求。經(jīng)過(guò)不懈努力，截至2011年末，全區(qū)已有12.43萬(wàn)戶牧民實(shí)現(xiàn)了定居，占牧民總戶數(shù)的46%。

3.草原生態(tài)保護(hù)工作有序開展。48個(gè)縣（市）先后實(shí)施了國(guó)家天然草原恢復(fù)與建設(shè)、天然草原圍欄建設(shè)、天然草原退牧還草等草原生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目共完成退牧1650萬(wàn)畝，補(bǔ)播改良加人工草料地61.895萬(wàn)畝。項(xiàng)目工程區(qū)內(nèi)草原植被蓋度提高了5～15個(gè)百分點(diǎn)。

4.草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在全區(qū)全面啟動(dòng)。已落實(shí)禁牧面積1.5億畝，草畜平衡面積5.4億畝。2011年全區(qū)共享受國(guó)家補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制資金19億元，戶均6800元。

5.組織實(shí)施自治區(qū)“定居興牧”水利工程。目前，自治區(qū)27項(xiàng)定居興牧水源骨干工程已全部開工建設(shè)，圍繞27項(xiàng)“定居興牧”水源骨干工程，以定居興牧工程建設(shè)縣為重點(diǎn)，積極建設(shè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)人工飼草料基地。

6.依法做好草原行政審核審批工作。嚴(yán)格實(shí)行草原野生植物采集收購(gòu)許可制度。根據(jù)農(nóng)業(yè)部下達(dá)的年度草原野生植物采集計(jì)劃，辦理野生植物采集證、收購(gòu)許可證。截至2011年末，在國(guó)家下達(dá)的采集計(jì)劃內(nèi)辦理采集證20本。依法辦理草原征占用審核審批。截至2011年未，依據(jù)《草原法》和《草原征占用審核審批管理辦法》，共辦理草原征占用審核審批51件，許可征占用天然草原816.16公頃。落實(shí)草地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)1175.5萬(wàn)元。

7.有效開展生物災(zāi)害防治和草原防火工作。2011年，全區(qū)共完成草原鼠害防治2379萬(wàn)畝。共投入技術(shù)人員1804人次，培訓(xùn)人員64701人次，防治器械21000臺(tái)次。積極落實(shí)草原防火責(zé)任制。按照自治區(qū)召開的森林草原防火工作會(huì)議要求，積極安排和部署全疆草原防火工作，印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好2011年草原防火工作的通知》，傳達(dá)全國(guó)草原防火工作精神，安排部署春季草原防火工作，并與各地州草原防火辦簽訂了草原防火責(zé)任書。

8.依法加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，加強(qiáng)草原法宣傳?！缎陆S吾爾自治區(qū)實(shí)施〈草原法〉辦法》，于 2011年7月29日經(jīng)自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過(guò)，并于10月1日起施行。印制了3000首日封和7000冊(cè)單行本，同時(shí)還制定了宣傳和培訓(xùn)方案，并開展了縣處級(jí)干部培訓(xùn)講座。自治區(qū)《草原法》配套地方性法規(guī)的出臺(tái)，明確規(guī)定了跨區(qū)使用草原和草原可能性糾紛處理原則，對(duì)人工飼草料地建設(shè)、草畜平衡等內(nèi)容作出了具體的規(guī)定，并且加大了草原違法者的法律責(zé)任，為草原執(zhí)法提供了有力的依據(jù)。

二、草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作存在的主要問(wèn)題

由于受資源條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的限制，新疆草原牧區(qū)長(zhǎng)期處于封閉狀態(tài)。生產(chǎn)方式粗放，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直沒(méi)有擺脫“人口增長(zhǎng)—牲畜擴(kuò)增—草原退化—效益低下—牧民增收難”的狀況，突出表現(xiàn)在：

1.草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)]有根本改變，超載過(guò)牧問(wèn)題突出。據(jù)自治區(qū)草原監(jiān)測(cè)，目前新疆草原平均超載率超過(guò)40%，其中夏牧場(chǎng)超載率為26%，春秋草場(chǎng)超載率為56%。超載造成草原退化，生產(chǎn)力水平下降，植被覆蓋率降低。

2.牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，牧民定居整體水平不高。長(zhǎng)期以來(lái)，新疆草原牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，投入不足，特別是在人工飼草料地、牧區(qū)水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入方面嚴(yán)重不足。各級(jí)地方政府因財(cái)力有限也難有大的作為，牧民定居水平整體不高，牧民定居任務(wù)任重道遠(yuǎn)。

3.草原生態(tài)環(huán)境惡化沒(méi)有根本解決。草原牧區(qū)人口不斷增長(zhǎng)，牲畜數(shù)量不斷增加，草原利用方式不合理，使得全區(qū)80%以上草原不同程度退化、沙化。草原承載力降低，鼠蟲害災(zāi)害頻發(fā)，毒害草蔓延。農(nóng)區(qū)超采地下水，致使草場(chǎng)地下水位下降，草原嚴(yán)重退化。雖然國(guó)家近些年加大了草原建設(shè)投入，項(xiàng)目區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)得到了一定恢復(fù)，但生態(tài)環(huán)境“局部改善、整體惡化”的局面還未根本扭轉(zhuǎn)。

4.違規(guī)開墾和征占用草原問(wèn)題十分突出。據(jù)草原監(jiān)測(cè)資料，近十多年間，由于開墾和建設(shè)征占用，天然草原面積減少了約1500萬(wàn)畝。由于認(rèn)識(shí)偏差或受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，部分地方不惜以犧牲草原生態(tài)為代價(jià)，借土地開發(fā)、上項(xiàng)目、招商引資的名義大量開墾和占用草原，隨意變更草原用途，使草原建設(shè)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于減少面積。

5.草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程項(xiàng)目執(zhí)行方面的困難。首先，在草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制政策實(shí)施方面，存在前期工作經(jīng)費(fèi)有所不足的問(wèn)題。由于各地州、縣市前期工作經(jīng)費(fèi)需要當(dāng)?shù)刈曰I解決，而按照農(nóng)業(yè)部要求，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制績(jī)效考核辦法需要新疆提供省區(qū)草原監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，如果按照部頒技術(shù)規(guī)程的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有一定的經(jīng)費(fèi)保障，按要求完成這項(xiàng)工作難度較大。其次，在定居興牧建設(shè)方面，存在中央項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)比較晚，各項(xiàng)建設(shè)資金還沒(méi)有到位，影響開工和施工進(jìn)度。同時(shí)，由于各地人工、原材料費(fèi)漲幅較大，建材價(jià)格上漲，給施工帶來(lái)難度。各定居點(diǎn)住房、棚圈的實(shí)際建設(shè)成本大多超出概算。

6.草原法制建設(shè)方面存在薄弱環(huán)節(jié)。在草原征占用審核審批方面，存在著個(gè)別單位化整為零申報(bào)征占用草原，不辦理草原征占用手續(xù)，直接變更草原屬性的現(xiàn)象。在草原野生植物的采集收購(gòu)審核審批方面，一是存在著收購(gòu)數(shù)量大于采集數(shù)量的問(wèn)題。二是由于收購(gòu)、生產(chǎn)加工甘草企業(yè)準(zhǔn)入制度沒(méi)有建立，天然甘草資源收購(gòu)環(huán)節(jié)混亂，利用環(huán)節(jié)浪費(fèi)，刺激亂采濫挖現(xiàn)象。三是由于新疆一直對(duì)雪蓮、肉蓯蓉、紅景天、云貝母等有本地特色的草原野生植物沒(méi)有實(shí)行采集許可，造成雪蓮、肉蓯蓉等非法采集行為猖獗，資源浪費(fèi)、植被破壞現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

三、工作重點(diǎn)與措施

認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)【2011】17號(hào)）文件精神，抓住實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的重大機(jī)遇，全面落實(shí)草原禁牧、草畜平衡工程建設(shè)。認(rèn)真貫徹《草原法》和《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈草原法〉辦法》。大力推進(jìn)“定居興牧”工程建設(shè)，加快實(shí)施草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型工程，積極轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式。逐步建立飼草料生產(chǎn)保障體系，建立健全草原畜牧業(yè)防災(zāi)減災(zāi)長(zhǎng)效機(jī)制。

1.全面落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。從2010年起，我們抓住國(guó)家實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩挠欣麜r(shí)機(jī)，在全疆范圍內(nèi)大力開展草原禁牧，落實(shí)草畜平衡政策。截至2011年，累計(jì)完成草原禁牧1.5億畝，草畜平衡區(qū)劃5.4億畝，核減399萬(wàn)羊單位，牧草良種補(bǔ)貼面積578萬(wàn)畝，活體種公畜補(bǔ)貼6.46萬(wàn)只，牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼達(dá)27.58萬(wàn)戶。下一階段，工作重點(diǎn)：一是落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，保障工作經(jīng)費(fèi)。二是細(xì)化禁牧和草畜平衡任務(wù)，做好實(shí)施方案報(bào)批。三是進(jìn)一步做好規(guī)范草原承包、基本草原劃定、牧戶信息采集錄入等各項(xiàng)工作。四是采取有效措施，通過(guò)多種途徑轉(zhuǎn)移安置好草原上核減下來(lái)的牲畜，做到“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”。

2.全面推進(jìn)牧民定居建設(shè)。我們將按照高起點(diǎn)、高水平、高效益推進(jìn)定居興牧工作的總體要求，進(jìn)一步完善牧民定居規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮工程布局，優(yōu)先實(shí)施水土路電等基礎(chǔ)設(shè)施條件具備的牧民定居項(xiàng)目。把牧民定居與富民安居、抗震安居等工程規(guī)劃有效銜接，充分利用好各類涉牧項(xiàng)目和資金，積極爭(zhēng)取對(duì)口援助的支持和幫助，把牧民定居與富民興牧工程緊密結(jié)合。圍繞27座牧區(qū)水庫(kù)，把人工草料地建設(shè)作為草原保護(hù)建設(shè)的核心，加快人工飼草料地建設(shè)，全面提升牧民定居水平，推進(jìn)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

3.鼓勵(lì)支持人工種草，積極轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式。緊緊圍繞牧民定居建設(shè)，在現(xiàn)有人工草料地的基礎(chǔ)上，開展大規(guī)模人工種草。通過(guò)制定完善法律法規(guī)，規(guī)范人工草料地管理。目前，我們正在編制全區(qū)草業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)已草擬了《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于加快全區(qū)草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，準(zhǔn)備上報(bào)自治區(qū)政府轉(zhuǎn)發(fā)。2012年計(jì)劃將2011年、2012年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制牧草良種補(bǔ)貼資金中的部分資金集中使用，重點(diǎn)補(bǔ)助規(guī)模化種植優(yōu)質(zhì)牧草的單位和個(gè)人。

4.加快實(shí)施草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型工程?；仡櫩偨Y(jié)新疆草原保護(hù)建設(shè)發(fā)展歷程我們體會(huì)到，傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)草原生態(tài)保護(hù)的要求，更不適應(yīng)現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的要求。當(dāng)務(wù)之急，必須采取措施加快牧區(qū)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型。我們已編制了《草原牧區(qū)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型示范工程規(guī)劃》，規(guī)劃以提高草原畜牧業(yè)生產(chǎn)效益為目標(biāo)，通過(guò)建立合作經(jīng)濟(jì)組織、家庭牧場(chǎng)（大戶）模式，將土地、牲畜、勞動(dòng)力等資源整合，形成規(guī)模生產(chǎn)，形成組織化、標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)格局。

5.進(jìn)一步加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度。按照國(guó)家的要求，我們將在貫徹實(shí)施《草原法》和《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施＜草原法＞辦法》的同時(shí)，依法加強(qiáng)草地資源管理，盡快制定出臺(tái)草原植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和使用管理辦法。嚴(yán)把征占用草原審核審批關(guān)。加強(qiáng)草原監(jiān)理工作，嚴(yán)厲打擊開墾草原、非法征占用草原、亂采濫挖草原野生植物等破壞草原的違法行為。強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提高依法管理的自覺(jué)性和主動(dòng)性。加快推行基本草原保護(hù)制度、草畜平衡制度和禁牧休牧制度，整體推進(jìn)基本草原劃定工作，對(duì)基本草原實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，把草原保護(hù)三項(xiàng)制度落到實(shí)處。