全 爽 趙全升 鄒 卉

(青島大學化學化工與環(huán)境學院，山東青島 266071）

隨著我國環(huán)境影響評價制度的建立和發(fā)展，公眾參與得到廣泛關注和重視。公眾參與機制自20世紀90年代進入中國以來，逐漸成為中國環(huán)境影響評價制度中一項重要的內容［1］。隨著規(guī)劃環(huán)境影響評價制度在中國的確立，對公眾參與的實施提出了更高的要求，在進行規(guī)劃環(huán)境影響評價中如何保障公眾參與的質量和有效性，使得其在規(guī)劃環(huán)境影響評價中發(fā)揮重要作用，是規(guī)劃環(huán)評從業(yè)者必須面對的問題，而這與如何實施公眾參與及其使用的方法息息相關。

1 規(guī)劃環(huán)評中公眾參與常用的方法及特點

(1）媒體廣告法。由項目實施單位通過廣播、電視、報紙、網絡等傳播媒體以及新聞發(fā)布會、通報會等形式進行新聞發(fā)布，向有關政府機構、非政府組織、社會團體及社區(qū)公眾等介紹項目的概況、預期的環(huán)境影響和防治措施等。這種方法適用于區(qū)性大型項目的開發(fā)，具有廣泛的社會影響，但媒體發(fā)布費用較高。

(2）召開專家咨詢或審查會。由政府環(huán)境保護管理部門和項目實施單位召開專家咨詢會或審查會，對評價單位所編制的環(huán)境影響評價大綱和最終編制的環(huán)境影響報告書進行咨詢或審查。專家咨詢或審查會己經成為建設項目環(huán)境影響評價工作的必經程序和關鍵環(huán)節(jié)，也是認定環(huán)評工作質量的主要手段，在一般的環(huán)評工作中常常碰到。此方法效果明顯，能快速解決問題。

(3）舉行公眾座談會。由政府環(huán)境保護管理部門、項目實施單位和環(huán)評單位共同組織召開公眾座談會。該方法適用于大中型工業(yè)建設項目的環(huán)境影響評價，效果好，費用低。

(4）公眾意見調查。一般可采用發(fā)放公眾調查表或登門走訪的調查方法。調查對象應以項目所在地受影響的公眾為主，以及相關的當?shù)匦姓芾聿块T、社會團體和專家學者。該方法簡捷，便于實施，費用低，已經成為環(huán)評工作廣泛采用的方法。

(5）舉行公眾聽證會。由政府環(huán)境保護職能部門組織相關單位和部門及公眾代表召開聽證會。聽證會首先要確定聽證的事項，如專項規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價報告書草案、審批部門的批復意見等。隨后由聽證陳述人及聽證旁聽人圍繞聽證主題分別進行評述，相關職能部門要圍繞公眾提出的內容與聽證陳述人展開平等辯論。

(6）接受公眾來信、來訪、訴訟。通過建立信息反饋中心，如設立公眾熱線電話、咨詢窗口、信箱及咨詢網站等形式，讓直接受到項目不利影響的公眾反映自己的觀點、建議。這些意見一般都會轉交當?shù)丨h(huán)境保護部門，由環(huán)保部門進行行政干預，或與建設單位交換意見，予以協(xié)調解決。。此法信息收集比較廣泛，但咨詢對象不確定，結果保證率不確定。

2 PX項目的思考

PX是聚酯工業(yè)主要原料，是對二甲苯(英文p－Xylene，化工業(yè)簡寫PX）。廈門PX項目2004年2月獲國家發(fā)改委批準，2005年投入生產。2007年3月在全國人大、政協(xié)兩會上，中國科學院院士趙玉芬等105名全國政協(xié)委員聯(lián)名簽署提案，建議廈門PX項目遷址，引起了媒體和民眾的強烈關注。在廈門市民的訴求下，2007年12月5日，廈門市政府正式發(fā)布環(huán)評報告簡本，并啟動公眾參與程序，廣開言路，聽取民意。民間環(huán)保組織廈門“綠十字”在座談會召開前，連續(xù)開了三次咨詢會，通過網絡召集與會市民代表參與，就問題重點和分工進行指導，近九成市民代表反對項目上馬。最終，PX事件接納民意，決定遷建漳州。

值得注意的是PX，這個曾遭廈門拋棄的項目，在大連又受到追捧。2011年8月，由于受到“梅超風”的影響，大連發(fā)生防波堤塌方事件，至此，民眾才知道了此地有個化工企業(yè)的存在。相比于旅游，化工給大連帶來的 GDP和稅收近幾年一直在飛速發(fā)展。正是由于利益的驅使，在狂追GDP的地方政府才會允許大連有如此多的化工產業(yè)。在民眾的強烈抗議下，2011年8月14日，大連市委市政府同樣決定停產福佳大化PX項目并搬遷。

我們必須要思考，廈門市民勝利了，為什么又有了大連的PX項目，下一個會是誰?難道以后對待類似的重大化工項目，我們都要以這種方式解決?為什么執(zhí)行中會存在僥幸心理，造成有法不依，執(zhí)法不嚴的后果呢［2］?

3 規(guī)劃環(huán)評中開展公眾參與應關注的問題

3.1 公眾參與的前期準備

開展規(guī)劃環(huán)評的公眾參與，前期的準備工作尤為重要，也是提高公眾參與時效性的先決條件。在前期工作中，應帶著如下的問題開始公眾參與前期的準備工作:

(1）公眾參與的目的性。

(2）在規(guī)劃實施的影響范圍內涉及到哪些單位、團體，哪些單位和團體將會與規(guī)劃實施有緊密的聯(lián)系。

(3）規(guī)劃環(huán)評單位想要從影響范圍內所涉及的單位、團體以及當?shù)氐娜罕娏私饽男┊數(shù)氐那闆r，如果對規(guī)劃本身存有疑惑疑問，哪些可能會從公眾參與工作中得到解答，最后，對于規(guī)劃以及規(guī)劃環(huán)評，還想得到公眾的其他的意見和建議是什么。

3.2 公眾參與調查的對象和內容

不同類型的規(guī)劃環(huán)境影響評價，所選擇的公眾參與對象和調查的內容均有所不同。規(guī)劃環(huán)評往往影響的對象不易確定，同時，如果是綜合性的規(guī)劃，要求具有不同知識背景的專家就某方面的專業(yè)問題共同參與，因此，規(guī)劃環(huán)評的公眾參更關注調查對象及其調查內容。如果是普通的群眾，他們了解自己所生活環(huán)境周圍的實際情況，更關注的是自己的生活受影響的程度，對于這一類的公眾，所涉及的調查內容應多注意比較實際的、具體的、與人們的生活息息相關的問題。

3.3 論證會中應注意的問題

在規(guī)劃環(huán)評的公眾參與中，由于規(guī)劃屬于較高層次的管理模式，往往需要有具有一定專業(yè)知識和技能的人員參加。由于規(guī)劃的種類不同，所邀請的專家所要求的專業(yè)知識技能也會有所側重，如綜合性規(guī)劃，涉及到多個方面，邀請的專家也是多個方面的專家，而對于專項規(guī)劃的環(huán)評，專家的邀請會局限在一定的范圍內。在進行專家論證會時，應注意的問題如下:

(1）明確論證會的目的，想要得到的結果形式。

(2）確保在論證會召開前，將開會的主要內容及材料提前送給專家，讓所有參會的專家都了解論證會的目的及想要得到的結果形式。

(3）選擇專家的恰當與否決定會議結論的優(yōu)劣，因此，在選擇邀請專家時要考慮專家的專業(yè)方向、對要咨詢問題的熟悉程度等問題。

(4）為保證與會專家的意見和建議得到記錄保留，可要求參會的專家提前將意見和建議的簡要內容書寫記錄，在會后進行收集整理。

4 提高公眾參與時效性的措施

4.1 健全公眾參與環(huán)境影響評價的法律法規(guī)

我國目前對公眾在環(huán)境影響評價中的權力并沒有明確的規(guī)定，對公眾意見和建議的處理也沒有硬性的規(guī)定，也沒有對環(huán)境影響評價中的職業(yè)準則提出要求，這均影響了公眾參與的有效性［3］。公眾應有參與到環(huán)境影響評價全過程的權利，并將公眾參與對環(huán)境的監(jiān)督和管理提升到法律高度。

4.2 完善PEIA公眾參與的技術環(huán)節(jié)

4.2.1 選擇合理的公眾

公眾的代表性是影響環(huán)評中公眾參與有效性的重要因素。廣泛的代表性有利于吸取多方面意見，便于綜合權衡。公眾參與者除《環(huán)評法》中規(guī)定的“單位、專家和公眾”外，還要特別考慮直接受影響的人群、受影響人群的公共代表及其他感興趣的團體盡早參與。一般來說，參與評價的公眾人數(shù)越多，其有效性就越高，但它的成本和操作難度就更大。因此，在執(zhí)行過程中，不可能把受影響區(qū)域內的公眾都作為調查對象進行調查，而是從中選取一定數(shù)量的調查樣本，并對評價范圍內不同區(qū)域的人群賦予不同的權重，用加權平均法等方法，來保證公眾參與意見的客觀公正。

4.2.2 選擇科學的參與環(huán)評的時間

在國外，公眾參與的時間貫穿了立項到環(huán)境評價結束的全過程。并且在初審、范圍界定、報告書的制作、公眾審查以及報告書審批等階段都均設置了公眾參與的內容［4］。如何合理的選擇公眾參與程序的問題，國外許多學者已經形成了共識，就是越早越好。公眾越早地介入環(huán)境影響評價程序，則對該決策程序產生影響越合理、越科學。如果公眾介入較晚，很多決定可能己經得到許可或批準，這時就很難再通過公眾的影響來將其改變。

4.2.3 確定合理的參與形式

目前，我國常用的公眾參與的兩種方法是:公眾座談會和社會調查。公眾座談會提供了一個面對面的交談機會，使得公眾的意見可以直接、準確地被項目方或評價單位所了解，從而做出合理的決策。社會調查是項目方或評價單位把問題制成表格征求意見，這種方式可以使更多的人參與到調查活動中，但其信息的反饋不如座談會直接。在具體的環(huán)境影響評價中，對項目規(guī)模小、影響輕微的環(huán)評項目，可考慮采用座談會的方式;對一些項目規(guī)模大、環(huán)境影響大的環(huán)評項目，可考慮綜合使用座談會和下發(fā)調查問卷的形式，組織一些素質高、有代表性的人群參與座談，其他大部分群體可采取下發(fā)調查問卷的方法，兩者可同時進行。

4.2.4 認真處理公眾反饋信息

由于參與調查的公眾的生活習慣、文化背景、社會經驗及其所受建設項目影響的差異性，其意見必然存在非客觀性、非公正性因素。因此，我們要根據(jù)其個人特征及其回答問題的類型，對不同的公眾意見進行辨證分析。同時，要將公眾的各類意見、建議經統(tǒng)計分析，列出采納的意見，對于不采納的必須說明理由。公眾參與的結果要做為信息發(fā)布的重要內容對公眾進行及時反饋，讓公眾明確公眾意見采納結果，從而打消公眾的顧慮，增強公眾參與的積極性，并利于公眾對環(huán)評單位，環(huán)保行政單位及建設單位進行監(jiān)督。

5 結論

在環(huán)境影響評價過程中實施公眾參與，可提高評價的有效性，也進一步促進了環(huán)境影響評價制度的完善［5］。規(guī)劃環(huán)評的公眾參與調查范圍廣，調查內容詳細，調查對象多樣，在實際的運用過程中，常常是多種公眾參與方式綜合運用。規(guī)劃環(huán)評的公眾參與更多地體現(xiàn)出通過多方面的公眾參與發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、集思廣益的一個過程。

［1］包存寬，尚金城.論戰(zhàn)略環(huán)境評價中的公眾參與［J］.重慶環(huán)境科學，2000，22(2）.

［2］韓慧，王筱梅.從“環(huán)評風暴”看《環(huán)境影響評價法》的實施［J］.中國環(huán)境管理干部學院學報，2006，16(1）:15－17.

［3］李新民，李天威.中西方國家環(huán)境影響評價公眾參與的對比［J］.環(huán)境科學，1998，19(增刊）.

［4］李天威，于連生，劉偉生等.環(huán)境影響評價有效性及其影響行為要素初探［J］.環(huán)境科學，1996，17.

［5］周家宏，顧立榮.公眾參與在環(huán)評中的作用［J］.北方環(huán)境，2002，2.