吳海洋
(國土資源部土地整治中心,北京 100035)
2012年3月16日國務(wù)院批復(fù)同意《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》,3月27日國土資源部正式印發(fā)《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)〉的通知》[1]。至此,自2010年5月以來歷時(shí)一年零十個(gè)月的全國土地整治規(guī)劃編制工作正式結(jié)束。2012年6月26—27日,國土資源部與財(cái)政部在湖北省咸寧市聯(lián)合舉辦“貫徹實(shí)施全國土地整治規(guī)劃 加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”現(xiàn)場會(huì)[2],在系統(tǒng)總結(jié)“十一五”時(shí)期土地整治工作成效、深入交流各地經(jīng)驗(yàn)做法的同時(shí),對今后一段時(shí)期土地整治工作進(jìn)行了部署,這也標(biāo)志著“十二五”土地整治工作步入了全面實(shí)施階段。作為指導(dǎo)全國土地整治工作的綱領(lǐng)性文件和規(guī)范有序開展土地整治工作的基本依據(jù),《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》主要闡明“十二五”時(shí)期國家土地整治戰(zhàn)略,確定土地整治的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù),統(tǒng)籌土地整治的重點(diǎn)區(qū)域、重大工程和示范建設(shè),明確規(guī)劃實(shí)施的保障措施。筆者參與了全國土地整治規(guī)劃從編制到出臺的全過程,值此規(guī)劃全面實(shí)施之際,結(jié)合規(guī)劃編制情況,論述關(guān)于“十二五”時(shí)期全國土地整治工作的思考和安排。
“十二五”時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期,是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期,作為“保發(fā)展、保紅線、促轉(zhuǎn)變、惠民生”的重要抓手,土地整治應(yīng)該在這一時(shí)期繼續(xù)發(fā)揮重要作用。為此,全國土地整治規(guī)劃在編制過程中緊緊圍繞國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的總體部署,合理研判形勢,科學(xué)確立目標(biāo)。
2.1.1 服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展需要深入推進(jìn)土地整治工作 “十二五”時(shí)期,隨著人口數(shù)量持續(xù)增加、消費(fèi)水平不斷提高,加上耕地質(zhì)量總體偏低、后備資源較為匱乏,以及極端氣候頻繁發(fā)生等,中國糧食安全基礎(chǔ)并不牢固。另外,由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化失修和功能退化比較普遍、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配套總體滯后、城鄉(xiāng)要素平等交換和合理補(bǔ)償機(jī)制依然欠缺等,中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化法制存在明顯短板,廣大農(nóng)民尚未享受均等化公共服務(wù),城鄉(xiāng)居民收入差距仍在繼續(xù)拉大。為更好服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展,切實(shí)促進(jìn)“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮”,亟需大力推進(jìn)土地整治,補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量,鞏固糧食安全基礎(chǔ);加強(qiáng)村莊整治和設(shè)施配套,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件;降低農(nóng)業(yè)成本實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收,擴(kuò)大以工代賑,增加勞務(wù)收入,拓寬農(nóng)民增收創(chuàng)收渠道等。
2.1.2 促進(jìn)“三化”發(fā)展需要土地整治工作發(fā)揮重要作用 “十二五”時(shí)期是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)發(fā)展的重要時(shí)期,不僅要保持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)較快發(fā)展勢頭,而且要避免農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的明顯短板。而在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中,針對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后現(xiàn)狀,亟需完善以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制,同步加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。為了緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的日益突出的土地供需矛盾,需要大力推進(jìn)土地整治工作,不斷拓展建設(shè)用地空間,用持續(xù)的土地供應(yīng)支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。與此同時(shí),要積極搭建以土地整治為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展平臺,促進(jìn)土地、資金等要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng),切實(shí)解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展“缺土地”、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展“缺資金”等問題。
2.1.3 落實(shí)科學(xué)發(fā)展理念是土地整治工作的必然要求 “十二五”時(shí)期,中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一些不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問題可能會(huì)更加突出,土地管理也可能會(huì)遇到一些無法預(yù)料的困難和挑戰(zhàn),一定要增強(qiáng)機(jī)遇意識和憂患意識,主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境變化,緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展的主題和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主線,加快推進(jìn)土地利用和管理方式轉(zhuǎn)變。近年來各地的實(shí)踐已經(jīng)證明,土地整治通過優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局、促進(jìn)存量土地內(nèi)涵挖潛,有助于提高土地節(jié)約集約利用水平,成為推動(dòng)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手?!笆濉睍r(shí)期,土地整治工作應(yīng)該高舉保護(hù)耕地和保障發(fā)展兩面大旗,切實(shí)落實(shí)糧食安全戰(zhàn)略和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和未利用地開發(fā)等各類土地整治活動(dòng),切實(shí)促進(jìn)扭轉(zhuǎn)過度消耗和粗放利用土地資源的發(fā)展方式。
2.1.4 實(shí)施擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長對推進(jìn)土地整治工作提出現(xiàn)實(shí)需要 當(dāng)前,隨著外需對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)持續(xù)走低,中國潛在經(jīng)濟(jì)增速可能放緩,經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在下行風(fēng)險(xiǎn),中央為此提出要把擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長放在更加突出位置。從中國實(shí)際來看,擴(kuò)內(nèi)需最有潛力的領(lǐng)域是城鎮(zhèn)化,而最大的回旋余地在農(nóng)村。近年來,各地在推進(jìn)土地整治工作中,加大農(nóng)田建設(shè)投入,促進(jìn)農(nóng)村住宅、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),帶動(dòng)了社會(huì)資本、民間資本投資,拉動(dòng)了城鄉(xiāng)消費(fèi)需求,而且每億元土地整治投資中工程施工所需勞力投入約占20%左右,可以創(chuàng)造150萬多個(gè)勞力用工需求,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長中發(fā)揮了重要作用?!笆濉睍r(shí)期,土地整治工作應(yīng)該按照“十二五”規(guī)劃綱要提出的“把擴(kuò)大消費(fèi)需求作為擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點(diǎn)”部署,在推動(dòng)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)方面扮演更加重要角色,為擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長帶來長久、持續(xù)動(dòng)力。
2.2.1 4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保質(zhì)保量建成 綜合考慮農(nóng)用地整治補(bǔ)充耕地面積潛力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步和國際糧食市場變化態(tài)勢以及未來資金約束等條件,從落實(shí)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》目標(biāo)任務(wù)、土地整治重大工程與示范建設(shè)帶動(dòng)面積、滿足《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020年)》目標(biāo)、滿足人口高峰期人均1畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積和歷史數(shù)據(jù)變化趨勢外推5個(gè)方面,測算基本農(nóng)田整治規(guī)模。經(jīng)測算,到2015年,低方案為1666.7萬hm2,高方案為4000萬hm2。根據(jù)規(guī)劃任務(wù)的重要性和緊迫性,考慮到規(guī)劃方案實(shí)施的可能性和操作性,確定到2015年基本農(nóng)田整治規(guī)模為2666.7萬hm2(4億畝),并將其作為必須完成的約束性指標(biāo)。通過全面分析耕地整治后提高等級潛力,結(jié)合農(nóng)用地分等定級成果,并考慮到規(guī)劃方案實(shí)施的可行性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢,確定到2015年經(jīng)整治后基本農(nóng)田提高1個(gè)等級,并將其確定為需要?jiǎng)?chuàng)造條件力爭完成的預(yù)期性指標(biāo)。不僅有數(shù)量指標(biāo),還有質(zhì)量指標(biāo),充分體現(xiàn)了土地管理數(shù)量質(zhì)量并重要求。
2.2.2 補(bǔ)充耕地任務(wù)全面落實(shí) 通過全面系統(tǒng)分析土地整治潛力,根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》確定的土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地任務(wù),結(jié)合上一輪土地整治規(guī)劃實(shí)施過程中土地整理復(fù)墾開發(fā)情況,測算到2015年的補(bǔ)充耕地任務(wù),低方案為128萬hm2,高方案為180萬hm2??紤]到規(guī)劃方案實(shí)施的可行性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢,確定到2015年整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地面積為160萬hm2,并將其作為必須完成的約束性指標(biāo),還把農(nóng)用地整治補(bǔ)充耕地72萬hm2、損毀土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地28.3萬hm2和宜耕未利用地開發(fā)補(bǔ)充耕地59.7萬hm2設(shè)置為預(yù)期性指標(biāo)。這既是“十二五”時(shí)期土地整治工作的重要任務(wù),也是堅(jiān)守耕地紅線的重要舉措。
2.2.3 農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)范有序推進(jìn) 根據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力,從落實(shí)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》目標(biāo)任務(wù)出發(fā),結(jié)合資金保障程度等因素,測算農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)模。經(jīng)測算,到2015年,低方案為14.52萬hm2,高方案為120萬hm2。考慮到規(guī)劃方案實(shí)施的可行性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢,確定到2015年整治農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模為30萬hm2,并將其確定為預(yù)期性指標(biāo)。農(nóng)村建設(shè)用地整治重點(diǎn)是農(nóng)村中的散亂、廢棄、閑置和低效利用土地,旨在優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地格局、提高土地利用效率。
2.2.4 城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治積極開展 綜合考慮城鎮(zhèn)“三舊”(舊城鎮(zhèn)、舊工礦、舊村莊)改造潛力和城鎮(zhèn)土地利用效率,結(jié)合資金保障程度等因素,測算城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治規(guī)模。經(jīng)測算,到2015年,低方案為18.67萬hm2,高方案為46.67萬hm2??紤]到規(guī)劃方案的可行性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢,確定到2015年城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治規(guī)模為20萬hm2?!笆濉睍r(shí)期全國要加強(qiáng)整治城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地,重點(diǎn)加大舊城鎮(zhèn)、舊工礦、“城中村”改造力度,促進(jìn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地降低30%。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治是降低經(jīng)濟(jì)增長對土地資源過度消耗、提高土地節(jié)約集約利用水平的重要途徑。
2.2.5 土地復(fù)墾加快推進(jìn) 綜合考慮工礦廢棄地復(fù)墾潛力、年度自然災(zāi)害損毀土地規(guī)模,從落實(shí)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》目標(biāo)任務(wù)、實(shí)施重點(diǎn)煤炭基地土地復(fù)墾重大工程、結(jié)合資金保障程度方面,測算土地復(fù)墾目標(biāo)。經(jīng)測算,到2015年,低方案為96.67萬hm2,高方案為173.3萬hm2??紤]到規(guī)劃方案的可行性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢,結(jié)合土地復(fù)墾條例出臺的時(shí)代背景,確定到2015年損毀土地復(fù)墾規(guī)模為173.3萬hm2,基本保證了 “十二五”時(shí)期,全國實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)新?lián)p毀土地全面復(fù)墾、自然災(zāi)害損毀土地及時(shí)復(fù)墾、歷史遺留損毀土地復(fù)墾率達(dá)35%以上,促進(jìn)土地合理利用和生態(tài)環(huán)境改善。
“十二五”時(shí)期,全國土地整治工作要圍繞服務(wù)“三農(nóng)”和促進(jìn)“三化”目標(biāo),立足科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略高度、著眼擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長的現(xiàn)實(shí)需求,在推進(jìn)思路上強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌和因地制宜,在部署工作時(shí)做到圍繞中心和突出重點(diǎn)。
3.1.1 推進(jìn)方式上突出全域整治 “十二五”時(shí)期,將從市、縣層面上總體謀劃土地整治,圍繞耕地?cái)?shù)量增加、耕地質(zhì)量提高、建設(shè)用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善等目標(biāo),統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦用地整治、土地復(fù)墾和未利用地開發(fā)等各類活動(dòng);圍繞保護(hù)和恢復(fù)自然山水格局、維護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)整體性等目標(biāo),構(gòu)建區(qū)域土地生態(tài)安全格局,強(qiáng)化生態(tài)核心區(qū)建設(shè);圍繞促進(jìn)區(qū)域土地利用協(xié)調(diào)目標(biāo),統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)水利、電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);圍繞促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間有序合理流動(dòng)和推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo),嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局,推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)。
3.1.2 推進(jìn)路徑上強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌 一方面,將按照區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實(shí)施差別化土地整治。首先,根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃,將全國劃分為東北地區(qū)、京津冀魯區(qū)、晉豫區(qū)、蘇浙滬區(qū)、湘鄂皖贛區(qū)、閩粵瓊區(qū)、西南區(qū)、青藏區(qū)和西北區(qū)9大土地整治綜合分區(qū),明確不同區(qū)域的土地整治方向、重點(diǎn)和政策;其次,結(jié)合國家扶貧開發(fā)工作部署,加大對老少邊窮地區(qū)土地整治扶持力度,明確有關(guān)要求和政策措施。另一方面,將適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)要求加強(qiáng)土地整治管控。根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃所劃分的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)及其主體功能定位和發(fā)展方向,明確不同地區(qū)土地整治的主要任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域和目標(biāo)指向。
3.1.3 推進(jìn)策略上強(qiáng)調(diào)完善機(jī)制 在規(guī)劃統(tǒng)籌方面,將強(qiáng)調(diào)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào),統(tǒng)籌規(guī)劃土地整治,合理安排土地整治的規(guī)模、布局、重點(diǎn)和時(shí)序,保障各項(xiàng)土地整治活動(dòng)科學(xué)有序進(jìn)行;在聚合資金方面,將強(qiáng)調(diào)充分利用土地整治平臺,以新增費(fèi)等專項(xiàng)資金為主體,引導(dǎo)和聚合相關(guān)資金,積極鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)投資參與土地整治;在構(gòu)建機(jī)制方面,將強(qiáng)調(diào)以職責(zé)分工為基礎(chǔ),形成政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動(dòng)、公眾參與、共同推進(jìn)的共同責(zé)任機(jī)制,各級政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),充分尊重人民群眾主體地位,引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)力量參與土地整治。
3.2.1 大力推進(jìn)農(nóng)用地整治 主要工作包括:以大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn),繼續(xù)實(shí)施116個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè),重點(diǎn)加強(qiáng)500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣建設(shè),有序推進(jìn)土地整治示范省建設(shè),積極實(shí)施土地整治重大工程,建設(shè)優(yōu)質(zhì)、集中連片、基地化的基本農(nóng)田保護(hù)體系,合理確定不同區(qū)位條件的基本農(nóng)田適宜功能;大力加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大中、低質(zhì)量等級耕地改造力度,推進(jìn)土地平整工程,完善田間道路系統(tǒng),加強(qiáng)農(nóng)田灌溉與排水工程和農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境工程建設(shè),積極開展坡耕地整治和特色農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地土地整治;科學(xué)合理開發(fā)宜耕后備土地,強(qiáng)化新增耕地質(zhì)量建設(shè)與管理;積極推進(jìn)林地、園地等其他農(nóng)用地整治等。
3.2.2 積極穩(wěn)妥推進(jìn)村莊土地整治 主要工作包括:科學(xué)編制鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃,合理確定鄉(xiāng)村功能定位與發(fā)展方向,穩(wěn)妥撤并自然村,適時(shí)拆除空心村,注重保留當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)、有特色的農(nóng)耕文化和民俗文化,保護(hù)自然人文景觀及生態(tài)環(huán)境;加強(qiáng)閑置和低效利用農(nóng)村建設(shè)用地整治,合理開發(fā)利用騰退宅基地、村內(nèi)廢棄地和閑置地,嚴(yán)格劃定農(nóng)村居民點(diǎn)擴(kuò)展邊界,依法引導(dǎo)農(nóng)村閑置宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間合理流轉(zhuǎn);進(jìn)行村莊功能分區(qū),完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,健全公共服務(wù)設(shè)施;嚴(yán)格控制增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)模與范圍,合理使用節(jié)余指標(biāo),確保土地增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村,用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。
3.2.3 有序開展城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治 主要工作包括:合理制定城鎮(zhèn)改造計(jì)劃,科學(xué)劃定改造單元,鼓勵(lì)有條件地區(qū)加快舊城鎮(zhèn)改造進(jìn)程,合理開展中心城區(qū)工業(yè)用地用途調(diào)整,積極推行節(jié)地型更新改造,鼓勵(lì)開發(fā)地上地下空間,完善市政公用設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套,注重保護(hù)歷史文化街區(qū)和地方特色建筑;推廣應(yīng)用多層標(biāo)準(zhǔn)廠房,改善工礦區(qū)配套設(shè)施和環(huán)境景觀,條件適宜地區(qū)實(shí)施工礦用地功能置換,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更新升級,引導(dǎo)工業(yè)集聚發(fā)展;積極引入社會(huì)資金,引導(dǎo)分散企業(yè)向工業(yè)園區(qū)和生產(chǎn)基地集中,促進(jìn)集中布局、集約用地;有計(jì)劃有步驟推進(jìn)“城中村”改造,遏制“城中村”擴(kuò)大,加強(qiáng)“城中村”改造土地權(quán)屬管理。
3.2.4 加快推進(jìn)土地復(fù)墾工作 主要工作包括:加大歷史遺留損毀土地復(fù)墾力度,合理安排復(fù)墾土地的利用方向、規(guī)模和時(shí)序,全面實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)新?lián)p毀土地復(fù)墾,開展土地復(fù)墾適宜性評價(jià),做到土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)、景觀建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合;加大災(zāi)毀土地復(fù)墾力度,有針對性采取措施及時(shí)復(fù)墾災(zāi)毀土地,加強(qiáng)山洪和地質(zhì)災(zāi)害損毀土地復(fù)墾,促進(jìn)山洪和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè),因地制宜結(jié)合退耕還林和退牧還草治理水土流失,推進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境綜合整治。
為保障《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》順利實(shí)施,確保既定目標(biāo)任務(wù)得以實(shí)現(xiàn),筆者認(rèn)為,“十二五”時(shí)期推進(jìn)土地整治工作要加大統(tǒng)籌謀劃和改革創(chuàng)新力度,相關(guān)部門和各級地方政府要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,并且做好資金保障和基礎(chǔ)工作。
“十二五”時(shí)期,全國土地整治工作任務(wù)重、資金需求量大,如何彌補(bǔ)資金缺口成為能否實(shí)現(xiàn)全國土地整治規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵。僅以完成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為例,根據(jù)“十一五”期間資金征收情況及發(fā)展趨勢,“十二五”期間大約可以征收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)4500億元,計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金750億元,兩項(xiàng)合計(jì)可達(dá)5250億元;而綜合考慮土地平整面積和新建基礎(chǔ)設(shè)施比重等因素,僅按全國畝均投資約1500元進(jìn)行測算,建成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田就約需6000億元。4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)資金供需平衡的初步結(jié)果,就顯示資金缺口高達(dá)750億元。為此,需要著力構(gòu)建“政府主導(dǎo)、多元投入、有效整合”的土地整治資金籌集、管理制度,努力形成政府投入持續(xù)加大、社會(huì)力量廣泛參與、市場機(jī)制不斷完善的多元化資金投入渠道。在收足、用好、管住取自土地管理環(huán)節(jié)各項(xiàng)資金,確保土地整治資金主渠道的基礎(chǔ)上,按照“渠道不變、管理不亂、統(tǒng)籌安排、各計(jì)成效”的原則,以縣為單位,聚合相關(guān)涉地涉農(nóng)資金,集中投入土地整治特別是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè),充分發(fā)揮資金集中使用的綜合效益。與此同時(shí),應(yīng)該鼓勵(lì)各地積極探索實(shí)行“以補(bǔ)帶投、以補(bǔ)促建、先建后補(bǔ)”等方式,通過市場化運(yùn)作模式引入社會(huì)資本、民間資本參與土地整治,以及鼓勵(lì)農(nóng)民自愿投資投勞參與等。
經(jīng)過多年的探索實(shí)踐,土地整治重大工程和示范建設(shè)已經(jīng)成為推進(jìn)土地整治工作的重要手段。本輪規(guī)劃編制過程中,在確定重大工程布局時(shí)綜合考慮了國家重大發(fā)展戰(zhàn)略及區(qū)域規(guī)劃、土地利用重大問題和土地利用總體規(guī)劃安排等方面因素,糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田整治工程等8項(xiàng)重大工程覆蓋了全國大多數(shù)省(區(qū)、市);在確定500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣時(shí),綜合考慮了各縣基本農(nóng)田現(xiàn)狀面積、耕地質(zhì)量等別、資金保障情況、整治項(xiàng)目開展情況、列入糧食主產(chǎn)縣情況,以及列入國家扶貧開發(fā)區(qū)域等方面情況,最終確定的500個(gè)縣中,有393個(gè)屬于《全國增產(chǎn)1000億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)規(guī)劃(2009—2020年)》確定的800個(gè)產(chǎn)糧大縣,有47個(gè)縣屬于國家級貧困縣?!笆濉睍r(shí)期,應(yīng)該在繼續(xù)抓好116個(gè)國家級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)和土地整治示范省建設(shè)的同時(shí),重點(diǎn)加強(qiáng)土地整治重大工程和500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)。為此,需要建立中央與地方聯(lián)合管理重大工程和示范建設(shè)機(jī)制,建立重大工程和示范建設(shè)實(shí)施評估監(jiān)測制度。應(yīng)該按照國土資源部與相關(guān)省份簽訂的部省合作協(xié)議要求,按時(shí)保質(zhì)保量完成農(nóng)村土地整治示范省建設(shè)任務(wù),認(rèn)真做好總結(jié)驗(yàn)收,并著手謀劃下一批示范省建設(shè)。另外,在認(rèn)真總結(jié)評估116個(gè)國家級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)基礎(chǔ)上,要重點(diǎn)做好500個(gè)示范縣特別是已納入重大工程和示范省建設(shè)范圍的縣(市)土地整治項(xiàng)目安排和工程組織實(shí)施。
建立健全管理體制和工作機(jī)制是保障土地整治事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為此,需要調(diào)整完善各級國土資源部門的土地整治管理職能,建立職責(zé)明確、各有側(cè)重、上下聯(lián)動(dòng)、監(jiān)管和實(shí)施有力的新型管理體制;建立“政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民為主體、國土搭臺、部門參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金”的工作機(jī)制,加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),合力推進(jìn)土地整治工作;建立土地整治激勵(lì)機(jī)制,完善新增費(fèi)分配制度,在進(jìn)行土地整治資金分配和項(xiàng)目安排時(shí)重點(diǎn)向高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣傾斜,根據(jù)權(quán)利責(zé)任相平衡原則,促進(jìn)新增費(fèi)分配和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)相互匹配,對新增費(fèi)結(jié)余較多的東部地區(qū)適當(dāng)增加建設(shè)任務(wù),對資金保障能力較弱的中西部地區(qū)及糧食主產(chǎn)區(qū)適當(dāng)加大中央資金支持力度;以及探索建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)地方和農(nóng)民參與土地整治工作積極性。
加快研究制訂土地整治條例;健全完善土地整治規(guī)劃體系,確保全國土地整治規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)得到落實(shí);加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),加快開展土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程、工程質(zhì)量評定規(guī)程、施工監(jiān)理規(guī)范、績效評價(jià)規(guī)程等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制(修)訂工作;加強(qiáng)信息化管理,升級完善農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng),加快建設(shè)土地整治規(guī)劃與實(shí)施管理數(shù)據(jù)庫;認(rèn)真做好地籍調(diào)查和權(quán)屬管理工作,抓緊研究起草《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治權(quán)屬管理的若干意見》等政策文件;加大土地整治基礎(chǔ)研究力度,發(fā)揮專家領(lǐng)銜作用,提升土地整治科技支撐能力;強(qiáng)化機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè),進(jìn)一步明確各級土地整治機(jī)構(gòu)的職能與定位,進(jìn)一步提升隊(duì)伍素質(zhì)和能力,不斷加強(qiáng)土地整治市場管理;注重宣傳各地推進(jìn)土地整治過程中涌現(xiàn)的好做法、好經(jīng)驗(yàn),及時(shí)全面展示土地整治工作成效等。
(References):
[1] 全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)[Z].2012.
[2] 王世元,張少春.建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田 保障國家糧食安全——貫徹實(shí)施全國土地整治規(guī)劃,加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田現(xiàn)場會(huì)議專輯[M].北京:中國大地出版社,2012.