李紅波，李柏霖，李素敏

(1.昆明理工大學(xué)建筑工程學(xué)院，云南 昆明 650500；2.昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院，云南 昆明 650093)

1 引言

改革開放前20年,中國東部地區(qū)率先獲得發(fā)展,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度呈現(xiàn)“東高西低”的格局。2000年開始實(shí)施西部大開發(fā)以來,工業(yè)呈現(xiàn)“自東向西”梯度轉(zhuǎn)移的趨勢,工業(yè)增加值增速在2005年出現(xiàn)由“東高西低”向“西高東低”轉(zhuǎn)換(圖1),2010年,西部地區(qū)工業(yè)增加值加權(quán)平均增速為20.2%,高于東部地區(qū)3.4個(gè)百分點(diǎn)[1]。同時(shí),東部地區(qū)人均GDP與西部地區(qū)人均GDP的比值在2000—2004年東西部差距增速放緩,在2004年出現(xiàn)峰值2.63之后,逐年下降(圖2)[1]。

圖1 東中西部地區(qū)工業(yè)增加值增速統(tǒng)計(jì)Fig.1 The growth speed statistics of industrial added value in eastern, central and western areas in China

圖2 東部人均GDP與西部人均GDP的比值Fig.2 The ratio of per capita GDP between eastern and western areas in China

兩類數(shù)字趨勢表明西部地區(qū)進(jìn)入了快速工業(yè)化的階段,同時(shí),國家“十二五”時(shí)期規(guī)劃西部大開發(fā)的奮斗目標(biāo)之一是城鎮(zhèn)化率超過45%[2],工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速必將對(duì)建設(shè)用地產(chǎn)生巨大需求,這意味著大量的農(nóng)用地要轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地,征地規(guī)模、征地速度和征地幅度都急劇增加[3],征地矛盾糾紛與沖突會(huì)集中爆發(fā)。在土地征用相關(guān)法律至今尚無根本性變動(dòng)的情況下,過去20年東部地區(qū)伴隨高速工業(yè)化的征地糾紛與沖突高頻率發(fā)生也將隨產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移而在西部地區(qū)繼續(xù)高頻率重演。以“征地糾紛與沖突事件”為搜索主題詞,根據(jù)谷歌網(wǎng)(www.google.cn)的統(tǒng)計(jì)獲得約 336000 條結(jié)果,從征地糾紛與沖突事件的區(qū)域分布來看,近幾年征地沖突事件數(shù)量西部明顯高于東部,征地沖突行為表現(xiàn)為集會(huì)、集體上訪、圍攻沖擊黨政機(jī)關(guān)、阻擾工程建設(shè)、集體阻斷交通、集體械斗甚至集體采取打、砸、燒、殺,極端抗議者自殘甚至以死相威脅等非理性方式,事件往往聚集幾十人、上百人。征地沖突事件危及生命和財(cái)產(chǎn)安全,也成為影響西部民族地區(qū)農(nóng)村穩(wěn)定和社會(huì)安定和諧的一個(gè)重要因素。

由于征地沖突事件具有公共輿情傳播性和社會(huì)震撼性,征地環(huán)節(jié)導(dǎo)火索事件產(chǎn)生的蝴蝶效應(yīng)及連鎖反應(yīng)導(dǎo)致沖突輿情影響力擴(kuò)散,失地農(nóng)民集群行為可能采取泄憤的暴力行為沖突。在暴力情境、群體激憤、各方勢力懸殊的作用下,暴力群體“法不責(zé)眾”的心理往往會(huì)導(dǎo)致沖突呈波浪式的逐步升級(jí)發(fā)展,出現(xiàn)延續(xù)的大規(guī)模群體性暴力攻擊行為[4]。當(dāng)征地紛爭涉及不同民族主體,在民族成員個(gè)體利益訴求沖突或者受阻,直接利益者容易通過民族認(rèn)同動(dòng)員體系,召集本民族的無直接利益者介入,進(jìn)而產(chǎn)生羊群效應(yīng)誘致更多人加入通過暴力方式表達(dá)和發(fā)泄情緒,進(jìn)而引發(fā)征地沖突的暴力升級(jí)。管理部門認(rèn)為[5],征地問題引發(fā)的糾紛矛盾和沖突在西部地區(qū)近年來增多,首先是由于西部地區(qū)城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快,短時(shí)間內(nèi)完成征地的壓力,部分地方官員一定程度上忽略或漠視征地應(yīng)有的法律程序,從而引發(fā)糾紛矛盾；其次是由于征地補(bǔ)償安置制度設(shè)計(jì)本身存在缺陷,把補(bǔ)償和安置混在一起,容易引起矛盾；三是缺乏有效的糾紛調(diào)處機(jī)制,被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障。

國內(nèi)外學(xué)者從多視角探討了征地沖突問題。李紅波等詳細(xì)闡述了誘發(fā)農(nóng)村土地沖突的土地法規(guī)缺陷[6]。譚術(shù)魁闡述了中國土地沖突的概念、特征和觸發(fā)的誘因,以及頻繁暴發(fā)土地沖突事件的原因[7-8]。郎翠艷等論述了農(nóng)民、政府及利益團(tuán)體之間的征地事件中對(duì)抗與沖突[9]。李紅波分析了被征地農(nóng)民受償意愿與政府償付意愿的博弈關(guān)系[10]。孟宏斌等認(rèn)為征地制度缺陷是引發(fā)農(nóng)村征地矛盾沖突的主要約束條件[11]。在西部多民族地區(qū),征地糾紛和沖突治理,遇到了國家法和民族習(xí)慣法的不一致性[12]。國外學(xué)者尋求解決土地沖突問題也面臨現(xiàn)代法律和傳統(tǒng)習(xí)慣法的困惑[13-14]。綜上,盡管西部多民族地區(qū)征地沖突治理帶有一定的民族特性,但征地沖突主體訴求不失一般性——爭取更多土地權(quán)益。因此,征地沖突治理最核心的內(nèi)容是征地權(quán)益協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái)建設(shè)。

2 征地權(quán)益失衡的機(jī)制缺陷

2.1 征地權(quán)監(jiān)管缺失

征地權(quán)具有強(qiáng)制性,其實(shí)質(zhì)是具有巨大的利益屬性,如果征地權(quán)執(zhí)行缺乏監(jiān)管就可能滋生征地權(quán)失控,“申請—審查—批準(zhǔn)—公告—頒發(fā)使用證”的現(xiàn)行征地程序?qū)嶋H上擁有廣泛的自由裁量權(quán),這種以“權(quán)力制約權(quán)力”的機(jī)制常遭遇征地權(quán)被濫用的尷尬[15]：未批先征、少批多征、手續(xù)簡單化、透明度不高、被征地農(nóng)民無法有效參與、公眾參與決策的缺位；在征地過程中,管理程序既無上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)的過程監(jiān)控,又沒有失地農(nóng)民的主動(dòng)參與監(jiān)督和有效聽證,而在征地公告、征地補(bǔ)償、安置方案及征地真實(shí)用途方面存在制度性監(jiān)督缺位。這樣,征地權(quán)運(yùn)行過程極可能偏離其公共性,轉(zhuǎn)而去追求權(quán)力執(zhí)行主體自身的特殊利益,農(nóng)民不能完全參與征地利益分配過程,充分表達(dá)意見,是引發(fā)征地矛盾的深層根源[16]。

2.2 權(quán)利救濟(jì)機(jī)制失效

現(xiàn)行征地制度設(shè)計(jì)農(nóng)民的土地權(quán)利救濟(jì)包括司法救濟(jì)(法律訴訟)、信訪救濟(jì)(上訪和信訪)及群體救濟(jì)(游行、示威、結(jié)社等)三種機(jī)制。但在“強(qiáng)政府—弱農(nóng)民”的非均衡狀態(tài)中,農(nóng)民在體制內(nèi)尋求渠道表達(dá)利益訴求存在諸多障礙[11]。依據(jù)現(xiàn)行征地制度規(guī)定,被征地農(nóng)民對(duì)土地征收目的、補(bǔ)償安置有異議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)或裁決,但爭議不影響征地方案的實(shí)施,這樣實(shí)際上農(nóng)民無法提起訴訟或司法救濟(jì)請求,司法救濟(jì)機(jī)制失效。被征地農(nóng)民群體性事件按屬地管理、責(zé)任追究制和“轉(zhuǎn)信不辦信”的規(guī)定,信訪部門將農(nóng)民申訴轉(zhuǎn)給案發(fā)地政府,而征地群體性事件涉及地方政府直接聲譽(yù)和利益,可能會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)信訪者的打擊報(bào)復(fù),誘發(fā)官民沖突,信訪救濟(jì)落空。另外,被征地農(nóng)民抗?fàn)帉?duì)象是地方政府,游行、集會(huì)、示威等活動(dòng)不可能獲得批準(zhǔn),群體救濟(jì)機(jī)制無法發(fā)揮作用。權(quán)利救濟(jì)的機(jī)構(gòu)繁多且缺少及時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制,試圖通過此途徑解決問題的效率低下。因此,被征地農(nóng)民土地權(quán)益難以維護(hù)的根源在于缺乏有效的參與機(jī)會(huì)與訴求渠道,群體救濟(jì)能量微弱。

2.3 地方政府行為失范

對(duì)于被征地的農(nóng)民而言,其最基本的需求仍依賴于被征收的土地,在補(bǔ)償不足以滿足農(nóng)民的安全預(yù)期,失地風(fēng)險(xiǎn)成為其抵制征地的維權(quán)動(dòng)力。而對(duì)政府官員而言,通過征收農(nóng)地以便招商引資、增加GDP和財(cái)政收入、打造形象工程、促進(jìn)城鎮(zhèn)就業(yè)和提高城鎮(zhèn)化水平等政績成為地方政府征地的動(dòng)力。部分地方官員存在著依法依規(guī)管地用地意識(shí)還不夠強(qiáng),違法用地的問題比較突出。農(nóng)民利益訴求渠道單一、法律表達(dá)成本高、征地決策信息披露渠道欠缺等原因,利益訴求得不到有效回應(yīng)情況下,維權(quán)和政績的動(dòng)力激發(fā)了征地沖突的發(fā)生[17]。部分地方政府官員權(quán)重民輕的觀念對(duì)待農(nóng)民,把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)絕對(duì)化,衙門作風(fēng)嚴(yán)重,執(zhí)法人員態(tài)度蠻橫、作風(fēng)粗野,并強(qiáng)行毀壞農(nóng)作物和農(nóng)民房屋,使許多能夠化解或者能夠緩解的征地問題急劇惡化,使農(nóng)民的抗議和直接暴力對(duì)抗活動(dòng)增多,造成利益群體對(duì)抗沖突行為。

2.4 民族習(xí)慣法與國家法的不一致性與沖突

西部地區(qū)是少數(shù)民族分布最為集中的地區(qū),幾乎每個(gè)少數(shù)民族都有一套本民族習(xí)慣法,相當(dāng)程度上影響民族地區(qū)征地糾紛與沖突治理,這也是區(qū)別于東部地區(qū)征地沖突治理的獨(dú)特因素。少數(shù)民族習(xí)慣法基本以家庭、家族乃至村寨為土地所有權(quán)的主體,個(gè)人很少能成為土地所有權(quán)的主體而獨(dú)立擁有財(cái)產(chǎn)、自由支配財(cái)產(chǎn)。而國家現(xiàn)行的憲法、土地管理法、物權(quán)法等更注重保障個(gè)人的主體地位和個(gè)人權(quán)利。雖然習(xí)慣法的作用在淡化,但民族地區(qū)村民用習(xí)慣法規(guī)范山林土地占有的主體、種類、所有、使用權(quán)限、界線標(biāo)志等方面依然發(fā)揮一定效力[14,18]。例如苗族的所有權(quán)習(xí)慣法將土地分為共有土地、山林和私有山林、土地兩類。山林則有80%左右為各姓家族、宗族或全寨共有,主要有學(xué)田、全寨共用田、游方坡、寨有山林、家族共有山林、族有山林、族有墳地、斗牛場等,另外溪河也為全寨共有,田地山林的界線是以山嶺、溝壑等大體劃分的,也以栽某種樹或打草標(biāo)為界[19]。再如侗族習(xí)慣法將土地所有占有分全寨占有、大家族占有、小家族占有、私人占有幾種形式。國家土地制度與習(xí)慣法非正式制度在民族地區(qū)交織和鑲嵌起作用[20]。當(dāng)土地被征收(征用)時(shí),被征地農(nóng)戶的抗?fàn)幰罁?jù)不一定是現(xiàn)有的土地法權(quán)規(guī)定,很可能是來自歷史形態(tài)塑造的土地認(rèn)知方式,這種土地認(rèn)知與新產(chǎn)權(quán)的規(guī)定發(fā)生了沖突。村民在國家法律和習(xí)慣法中選擇性遵守和規(guī)避,遵守對(duì)自己有利的規(guī)定,規(guī)避對(duì)自己不利的規(guī)定。另外,少數(shù)民族習(xí)慣法與國家法的沖突和矛盾還表現(xiàn)在執(zhí)行與審理程序、處罰方式方面的不同。習(xí)慣法的效力只能在某個(gè)村寨或者群體范圍內(nèi)適用,也無專門的執(zhí)行及調(diào)解處理審理機(jī)構(gòu),其程序遠(yuǎn)沒有國家法所規(guī)定的復(fù)雜、嚴(yán)格。尤其是少數(shù)民族地區(qū)發(fā)生征地糾紛和沖突事件后,村民傾向或習(xí)慣于按習(xí)慣法規(guī)定處理,而不是向國家司法機(jī)構(gòu)提起訴訟請求裁決,甚至有許多民眾在人民法院判決以后置于不顧又按少數(shù)民族習(xí)慣法重新處理。

3 治理機(jī)制設(shè)計(jì)

3.1 構(gòu)建征地沖突治理的信息共享及協(xié)調(diào)機(jī)制

目前需要一個(gè)有效的制度框架來協(xié)調(diào)和救濟(jì)各種可能征地矛盾沖突。遵循威廉姆森擬定的“治理機(jī)制”的框架,征地沖突有效協(xié)調(diào)治理的機(jī)制,至少要包括信息共享機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制[21]。通過制定各項(xiàng)信息公開制度、搭建信息共享平臺(tái)等方式建立信息共享機(jī)制,包括征地方案合理化建議,征地審批流程圖,被征地農(nóng)民申請行政復(fù)議、仲裁、訴訟、申訴渠道,違規(guī)違紀(jì)的控告揭發(fā)渠道,完善輿論監(jiān)督制度,保障媒體的征地矛盾報(bào)道的自由權(quán)和知情權(quán)。建立協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵就是要提供多種沖突協(xié)調(diào)的方式,如司法調(diào)解、行政調(diào)解和相互協(xié)商等,因此,要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制,鼓勵(lì)建立更多靈活有效的新的協(xié)調(diào)方式。建立協(xié)調(diào)主體關(guān)系的制度框架,就能保障當(dāng)沖突和矛盾產(chǎn)生時(shí),有比較穩(wěn)定的協(xié)調(diào)方式能對(duì)征地矛盾沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。建立健全以利益協(xié)調(diào)為核心的社會(huì)整合機(jī)制,只有建立起能協(xié)調(diào)各主體關(guān)系的制度框架,征地矛盾沖突的多元治理模式才可能得以構(gòu)建與維持。

3.2 建立征地沖突預(yù)防與裁決機(jī)制

征地沖突治理關(guān)鍵在于預(yù)防,因此有必要建立以預(yù)防和調(diào)解為中心的征地沖突治理機(jī)制。要建立征地沖突預(yù)防機(jī)制,首先要采取多樣化的宣傳方式,使征地法規(guī)、征地目的和征地方案深入人心,獲取農(nóng)民的諒解和支持；其次,建立征地風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估體系,對(duì)征地申請報(bào)批前對(duì)征地方案實(shí)施可能引起的矛盾沖突和潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合識(shí)別與評(píng)估,并制訂相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范的預(yù)案措施,征地風(fēng)險(xiǎn)較高應(yīng)暫緩征地、停止征地、暫緩立項(xiàng)或者停止立項(xiàng),風(fēng)險(xiǎn)較低則可以采取宣傳、調(diào)解、談判等方法解決糾紛和矛盾；第三,構(gòu)建征地議事裁決機(jī)構(gòu),成員可以由用地單位、征地機(jī)關(guān)、被征地農(nóng)民代表、新聞媒體、無利害關(guān)系的社會(huì)公正人士、相關(guān)領(lǐng)域(土地管理、規(guī)劃、法律等)的專家組成,征地批準(zhǔn)之前,就征地目的、征地范圍和補(bǔ)償、安置初步方案進(jìn)行辯論,新聞媒體及時(shí)報(bào)道,發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。征地批準(zhǔn)之后,議事機(jī)構(gòu)辯論具體詳實(shí)的征地補(bǔ)償和安置方案,達(dá)成妥協(xié)一致的意見之后,并監(jiān)督征地補(bǔ)償安置方案落實(shí)。征地議事裁決機(jī)構(gòu)采用民主程序來界定征地公共利益的目的性,利益相關(guān)群體的代表參與和發(fā)表意見,再加上技術(shù)咨詢、專家論證和決策評(píng)估,各種決策權(quán)力形成有效制衡,有效防止征地權(quán)濫用,又能把農(nóng)民的受償意愿滲透、反映到征地過程之中,促使地方政府的征地行為沿著合法合理的目標(biāo)軌道運(yùn)行。征地議事裁決機(jī)構(gòu)將解決征地糾紛前移到規(guī)劃制定過程,通過的集體決策在一定程度上得到被征地農(nóng)民的認(rèn)同和合作,減少征地糾紛,有利于節(jié)約征地成本,保障征地過程高效、順暢地進(jìn)行,從而預(yù)防沖突的發(fā)生,體現(xiàn)了征地矛盾復(fù)雜性、技術(shù)性特點(diǎn)的裁決機(jī)制。

3.3 構(gòu)建征地沖突調(diào)適機(jī)制

地方政府官員與被征地農(nóng)民之間征地沖突實(shí)質(zhì)上是非對(duì)稱信息的動(dòng)態(tài)博弈,博弈雙方利用自己所能掌握的最新信息了解彼此,進(jìn)而調(diào)整自己的博弈決策和行動(dòng)。政府持續(xù)的事態(tài)控制(或安撫)與農(nóng)民的不斷抗?fàn)?妥協(xié))策略,雙方利益份額分享的討價(jià)還價(jià)循環(huán)互動(dòng),直到最終出現(xiàn)解決征地矛盾問題的彼此都接受的分配方案[11]。

無論征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有無上限,但某個(gè)時(shí)間點(diǎn)土地利益分割的博弈性決定了征地沖突的發(fā)生難以避免,因此需在減少征地沖突誘因、降低征地沖突動(dòng)力和改變博弈方式三個(gè)環(huán)節(jié),通過制度的調(diào)適來緩解或者化解征地沖突[12]。首先,改革現(xiàn)行相關(guān)法律制度,明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、界定征地公共目的性、建立公正合理的征地程序,監(jiān)管規(guī)范地方政府的自利性征地行為；其次,地方政府要貫徹服務(wù)型政府理念,切實(shí)為被征地農(nóng)民考慮就業(yè)、安置、公正公平補(bǔ)償和生活保障,維護(hù)農(nóng)民和集體的土地權(quán)益；第三,基層政府應(yīng)疏通有效的利益訴求渠道,拓寬農(nóng)民主動(dòng)參與征地環(huán)節(jié)的途徑,增強(qiáng)其在土地利益分配博弈中的談判效力,保障其合法的利益訴求,使沖突僅限于“意見沖突”,而不至于產(chǎn)生“行為沖突”。這就要求構(gòu)建規(guī)范理性的博弈程序,保障被征地農(nóng)民制度化、程序化公共參與。

3.4 強(qiáng)化政府利益的超越性和公益性

作為公共權(quán)力執(zhí)行者的政府應(yīng)立足謀求公共利益,增強(qiáng)政府服務(wù)職能,提高對(duì)征地沖突治理與公共服務(wù)的水平,強(qiáng)化政策制定和執(zhí)行的透明化、民主化,建立平等的協(xié)商機(jī)制。政府在博弈中保持其超越性和公益性成為關(guān)鍵性因素,被征地農(nóng)民的利益表達(dá)和有序博弈也是和諧社會(huì)的標(biāo)志。只有政府切實(shí)從公共利益出發(fā),把被征地農(nóng)民視為公共利益分享的群體,平衡公共利益與農(nóng)民的利益,征地程序的公開透明才能落到實(shí)處,被征地農(nóng)民作為重要的局中人才能得到公正對(duì)待,始終公平地參與征地過程,農(nóng)民更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn),其基本權(quán)益才能不受侵害。提高對(duì)弱勢群體的關(guān)注力度,優(yōu)先照顧孤、寡、老、病等弱勢群體的個(gè)人利益,解除被征地農(nóng)民的生存壓力或發(fā)展的焦慮,通過公平合理的利益分配機(jī)制,使失地農(nóng)民也能夠享受城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的現(xiàn)實(shí)利益,實(shí)施人性化征地和對(duì)農(nóng)民給予人文關(guān)懷,才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。

3.5 建立責(zé)任追究機(jī)制及增強(qiáng)沖突協(xié)調(diào)能力

重視建立地方政府官員的責(zé)任制,使合理的征地方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)貫徹不力、執(zhí)行失誤,甚至違法征地的責(zé)任落實(shí)到具體的執(zhí)行者,使征地過程中的責(zé)任明晰,增強(qiáng)執(zhí)行官員的責(zé)任感、使命感,對(duì)于非法批準(zhǔn)或?qū)嵤┱鞯氐?要從嚴(yán)追究責(zé)任。除加大現(xiàn)行法律制度的執(zhí)行力度外,還應(yīng)當(dāng)建立更為嚴(yán)格完善的刑事責(zé)任追究制度,從而形成對(duì)征地犯罪更直接有效的威懾,增加政府官員的壓力,也就減輕了沖突的動(dòng)力。(1)形成首長負(fù)責(zé)制。首長負(fù)責(zé)制要求政府領(lǐng)導(dǎo)及其下屬執(zhí)行人員必須依法履行職責(zé),不失職瀆職、不濫用權(quán),合理使用征地自由裁量權(quán)等,對(duì)征地決策或執(zhí)行決策過程中,因工作失誤失職造成重大沖突事件或者惡劣影響的,地方首長應(yīng)受到相應(yīng)處分或者引咎辭職。(2)建立目標(biāo)責(zé)任制和加強(qiáng)崗位政績考核機(jī)制。在征地過程中實(shí)施目標(biāo)管理,目標(biāo)內(nèi)容應(yīng)包含確保被征地農(nóng)民利益損失得到合情合理的補(bǔ)償,政府工作人員避免態(tài)度粗暴、行為失范、違反征地程序等。目標(biāo)責(zé)任制、失職違法責(zé)任制的建立與完善等,能夠修正征地權(quán)正常運(yùn)行軌道的偏離,保證征地過程沿著正確方向?qū)嵤┩七M(jìn)。目標(biāo)責(zé)任制和績效考核理應(yīng)倡導(dǎo)征地過程的責(zé)任目標(biāo)整合,能在目標(biāo)體系和利益層次等方面進(jìn)行有效的優(yōu)先排序,從而協(xié)調(diào)沖突的目標(biāo)和利益,達(dá)到調(diào)適沖突的目的,減少糾紛與沖突的頻率和強(qiáng)度,削弱征地沖突的驅(qū)動(dòng)力[22]。(3)建立規(guī)范的征地業(yè)務(wù)管理機(jī)制,合理設(shè)置崗位,明確崗位操作細(xì)則,防止違規(guī)操作。(4)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)官員、職能部門工作人員以及村社領(lǐng)導(dǎo)等對(duì)沖突調(diào)解技術(shù)和知識(shí)的培養(yǎng),增強(qiáng)沖突調(diào)解的能力。政府要綜合運(yùn)用公共關(guān)系手段,協(xié)調(diào)各相關(guān)部門,形成步調(diào)統(tǒng)一、行動(dòng)有序的沖突管理體系。

3.6 完善補(bǔ)償和安置辦法

盡管征地補(bǔ)償安置辦法已有較多研究,本文與以前研究的區(qū)別在于此處僅強(qiáng)調(diào)征地補(bǔ)償,和被征地農(nóng)民的安置要區(qū)別考慮,避免兩者的混淆。補(bǔ)償是對(duì)土地及相關(guān)財(cái)產(chǎn)損失的賠付,主要包括土地所有權(quán)的補(bǔ)償、房屋的補(bǔ)償、青苗及地上其他構(gòu)筑物(附著物)的補(bǔ)償。而安置要按照社會(huì)公平、遵循土地城市化進(jìn)程和農(nóng)民市民化進(jìn)程相協(xié)調(diào)一致的原則,由國家對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行的失地救助和長遠(yuǎn)生活保障。被征地農(nóng)民的市民化不僅是轉(zhuǎn)戶口,而是要讓他們享受與城市居民同等的市民待遇,包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)福利和保障,保障失地農(nóng)民當(dāng)前的生存狀態(tài)不降低以及未來發(fā)展的可持續(xù)性,盡可能最小化征地對(duì)農(nóng)民權(quán)益的損害,從而緩解和化解征地對(duì)抗性沖突。對(duì)被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)安置,首要的問題是解決被征地農(nóng)民的就業(yè),徹底解決土地的城市化和農(nóng)民的市民化不協(xié)調(diào)的問題。將兩者區(qū)別開來,短期看,最直接的好處是可以避免被征地農(nóng)民過多地在補(bǔ)償數(shù)額與安置費(fèi)用兩者的混淆和爭議,也避免補(bǔ)償安置捆綁一次買斷“一腳踢”,增強(qiáng)地方政府對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)的責(zé)任感；長遠(yuǎn)看,培養(yǎng)被征地農(nóng)民的自身發(fā)展能力,穩(wěn)步提高生活水平。

3.7 實(shí)現(xiàn)習(xí)慣法與國家法的銜接和良性互動(dòng)

基于當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)民族習(xí)慣法與國家法選擇性遵守的現(xiàn)實(shí),征地糾紛與沖突治理的過渡性做法是靈活運(yùn)用傳統(tǒng)習(xí)慣法和國家法。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的征地議事決策機(jī)構(gòu)中吸收通常參與民間糾紛調(diào)解的民主人士、宗教人士以及民眾公認(rèn)的德高望重的宗族人士參加,并對(duì)他們進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn),使其精熟規(guī)則判例及習(xí)慣法的大小條款及風(fēng)俗習(xí)慣,同時(shí)又能通過充分的論理說服雙方服從判決或達(dá)成調(diào)解協(xié)議,并根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)和固有的“法則”對(duì)沖突案件作出“合情合理”的論斷[23]。民族地區(qū)征地沖突長期有效治理需要通過民族習(xí)慣法的不斷創(chuàng)新傳承和國家法的適度完善,以社會(huì)主義法治理念為靈魂創(chuàng)新民族習(xí)慣法,吸納或認(rèn)可民族習(xí)慣法中的積極因素,完善民族地區(qū)的立法與司法[24],實(shí)現(xiàn)民族習(xí)慣法與國家法的銜接和良性互動(dòng),完善民族地區(qū)傳統(tǒng)的習(xí)慣法征地沖突治理機(jī)制,充分發(fā)揮其“定分止?fàn)帯钡淖饔?從而更好地發(fā)揮其征地矛盾協(xié)調(diào)功能,促進(jìn)民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

4 結(jié)論

和諧社會(huì)的建構(gòu)強(qiáng)調(diào)社會(huì)各類資源要素、各個(gè)群體以及各個(gè)個(gè)體相互匹配、相互理解、融洽相處。求和諧不可回避糾紛沖突,構(gòu)建和諧社會(huì)就必須直面征地矛盾糾紛與沖突。面對(duì)征地矛盾叢生社會(huì)背景下的特定需求,需要通過綜合辦法協(xié)調(diào)予以化解。要建立正常的征地沖突糾紛處理機(jī)制,建構(gòu)利益與權(quán)利分享機(jī)制。

征地沖突治理結(jié)構(gòu)功能失效和規(guī)定失調(diào)最終表現(xiàn)為征地權(quán)監(jiān)管缺失、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制失效、地方政府行為失范、民族習(xí)慣法與國家法律的不一致性,因此,要強(qiáng)化政府利益的超越性和公益性、完善補(bǔ)償和安置辦法,重點(diǎn)是要構(gòu)建信息共享及協(xié)調(diào)機(jī)制、沖突預(yù)防與裁決機(jī)制、沖突調(diào)適機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制及沖突協(xié)調(diào)能力,實(shí)現(xiàn)習(xí)慣法與國家法的銜接和良性互動(dòng)等權(quán)益協(xié)調(diào)平臺(tái)。通過平臺(tái)建設(shè)來容納和規(guī)范不同土地權(quán)益主體的利益訴求和利益博弈,明確土地利益分配、權(quán)衡和協(xié)調(diào)的準(zhǔn)則,尊重農(nóng)民利益訴求,在溝通、協(xié)商、談判等途徑的基礎(chǔ)上,構(gòu)建有效的社會(huì)妥協(xié)機(jī)制,通過各自利益的讓步,使沖突的頻率和激烈程度大大降低。在征地沖突群體性事件發(fā)生時(shí),及時(shí)采取應(yīng)急措施穩(wěn)定社會(huì)秩序、對(duì)受害人提供直接救助,提高對(duì)征地矛盾糾紛與沖突的處置效率,事后啟動(dòng)跟蹤回訪及評(píng)估工作和責(zé)任追究機(jī)制,確保征地矛盾化解的長期功效。建立和完善征地補(bǔ)償和安置爭議協(xié)調(diào)裁決機(jī)制,要充分考慮征地矛盾復(fù)雜性、技術(shù)性特點(diǎn),將解決征地糾紛前移到規(guī)劃制定過程,引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民通過法定渠道解決問題,切實(shí)維護(hù)正常征地秩序和被征地農(nóng)民權(quán)益。

此外,要在相互尊重基礎(chǔ)上,研究少數(shù)民族傳統(tǒng)文化,特別是習(xí)慣法文化,整合其良性成分并將其與國家法銜接,建立一套切實(shí)可行的西部多民族地區(qū)征地糾紛與沖突治理機(jī)制,對(duì)西部和諧社會(huì)構(gòu)建具有重要意義。

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