唐立寧

(山東英才學(xué)院 學(xué)前教育研究中心，山東 濟(jì)南 250104)

普及公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育在今天逐漸成為社會的共識，學(xué)前教育的功能價值和公益性質(zhì)使得提高普及率、促進(jìn)教育公平成為一種基本的價值訴求?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)提出了“基本普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)，旨在為適齡兒童提供公平的學(xué)前教育機會，實現(xiàn)教育的起點公平。然而在我國，長期以來城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展的巨大差異導(dǎo)致了學(xué)前教育領(lǐng)域發(fā)展的不均衡。我們在學(xué)前教育的普及中，必須同時考量城鄉(xiāng)各自不同的條件和情況，結(jié)合各自存在的問題和困境，有差別地進(jìn)行支持和指導(dǎo)。因此，秉持公平的差別原則，針對城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的不同特點開展工作，通過提供“不平等”的機會和資源來消除既存的現(xiàn)實不平等，最終實現(xiàn)事實上的教育公平。

一、從差別原則視角下看教育公平

(一)差別原則對教育公平實現(xiàn)路徑的要求

哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中提出了公平的兩大原則：平等自由原則和差別原則。差別原則又被闡釋為“合乎最小受惠者的最大利益”，意思是“社會與經(jīng)濟(jì)利益的公平分配并不是傾向于對社會做出貢獻(xiàn)大從而擁有強勢社會地位的人，而是傾向和施惠于因為天賦或社會等方面的原因處于社會底層或弱勢地位的人”。這種事實上的平等，需要以“不平等”作為前提，對先天不利者和有利者使用不同的標(biāo)尺，對弱者實行某種補償，從而達(dá)到“公平”。

教育公平是社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，包括教育機會平等、教育過程平等和教育結(jié)果平等等方面。我們可以將教育公平理解為在教育公共資源供給和配置的過程中以平等、均衡為目的，實現(xiàn)資源的合理安排和有效利用，以保障個體與群體在教育實踐活動中得其所應(yīng)得。在教育過程中，尤其是在學(xué)前教育這一具有明顯保障性、奠基性、全局性的教育階段，應(yīng)盡量避免每個兒童因其所占有的社會資源的不同而造成的在接受教育的過程中所獲取的教育機會和教育效果的千差萬別。要實現(xiàn)這一理想，以普及為目標(biāo)的社會和政府所要做的，并非給予資源優(yōu)勢群體以更豐富的資源，讓其“錦上添花”，更重要的應(yīng)該是從政策上開始對弱勢群體給予更多的考慮和傾斜，做到“雪中送炭”。因此，為保證個體和群體在受教育過程中享有盡可能的平等和公平，減少因為固有社會條件因素導(dǎo)致的差異，政府與社會在教育資源的分配中需要考慮遵循“差別原則”，以最大程度上追求教育的公平。

(二)公平的差別原則對學(xué)前教育普及工作思路的啟示

在世界任何一個國家，即便是發(fā)達(dá)國家，學(xué)前教育的資源都是有限的，很難由政府全權(quán)包辦。差別原則在關(guān)注“最少受惠者”的基礎(chǔ)上，也遵循著效率原則，即將有限資源優(yōu)先分配給能帶來最大收益的人群。在學(xué)前教育的普及工作中，提高弱勢群體，尤其是農(nóng)村學(xué)前兒童的入園率能夠直接提高全國入園率水平。因此，在資源有限的情況下，很多國家都主張通過進(jìn)行弱勢補償來盡可能地消除教育中的不公平，從政策到行為上向弱勢群體傾斜。在實現(xiàn)普及的過程中，需要將學(xué)前教育公共資源更多地向弱勢投入。在城鎮(zhèn)中關(guān)注民辦幼兒園的生存與發(fā)展，保障流動兒童的受教育機會；將財政投入和教育資源更多地向農(nóng)村傾斜，大力發(fā)展公辦幼兒園，合理配置現(xiàn)有資源，提高農(nóng)村幼兒教師的待遇和地位，從而真正普及公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育。

二、當(dāng)前我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育普及情況

我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村在長期社會歷史發(fā)展影響和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約下，發(fā)展的速度與水平始終存在相當(dāng)大的差異。盡管城鎮(zhèn)仍然面臨著需加強學(xué)前教育監(jiān)管、流動兒童入園難、“入好幼兒園貴”等問題，但普及工作的難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村。

《教育規(guī)劃綱要》提出到2015年，我國學(xué)前一年入園率要達(dá)到85%，學(xué)前三年入園率要達(dá)到60%；到2020年，我國學(xué)前一年入園率要達(dá)到95%，學(xué)前三年入園率要達(dá)到70%。當(dāng)前，很多東部沿海城市學(xué)前教育普及率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國平均水平，甚至已經(jīng)達(dá)到了2020年所要求的水平，而廣大的農(nóng)村地區(qū)卻仍然有大部分適齡兒童“無學(xué)可上”。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2007年全國城鎮(zhèn)學(xué)前三年毛入園率為 55.6%，農(nóng)村僅有 35.6%，相差20個百分點。國家統(tǒng)計局2010年的數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)幼兒園總數(shù)為78832所，在園人數(shù)為1762.7萬人，農(nóng)村幼兒園總數(shù)為71588所，在園人數(shù)為1214.0萬人。可見，在占據(jù)我國半數(shù)人口以上的農(nóng)村，在園幼兒人數(shù)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)在園人數(shù)。因此，城鄉(xiāng)學(xué)前教育差距拉大的問題十分突出。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，提高我國學(xué)前三年入園率的主要增長點在農(nóng)村。據(jù)測算，到 2020年全國要實現(xiàn)毛入學(xué)率85%的目標(biāo)，需新增 1803萬在園幼兒，這其中城市貢獻(xiàn)率僅為7.76%，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村貢獻(xiàn)率達(dá)到 92.24%。因此，保證城鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展水平，盡快提高農(nóng)村學(xué)前教育普及率是當(dāng)前工作的重中之重。

三、城鄉(xiāng)學(xué)前教育普及工作的重點與難點

為普及公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育，需充分考慮我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異以及城鎮(zhèn)與農(nóng)村分別面臨的困境和問題，不能用簡單劃一的標(biāo)準(zhǔn)提一刀切的要求，而需要分情況指導(dǎo)，對不同地區(qū)分層次提出戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的程度，進(jìn)而保證普及目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

(一)明確政府職責(zé)，關(guān)注城鎮(zhèn)學(xué)前教育的內(nèi)涵發(fā)展

很多城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展水平較高，部分地區(qū)甚至已經(jīng)實現(xiàn)了《教育規(guī)劃綱要》中規(guī)定的未來十年的發(fā)展任務(wù)，也就是在2010年學(xué)前入園率已經(jīng)實現(xiàn)或超過了2020年目標(biāo)。然而，在城鎮(zhèn)幼兒園的發(fā)展過程中，學(xué)前教育管理工作一直是一個薄弱環(huán)節(jié)。政府提出要“加強幼兒園準(zhǔn)入管理”、“強化幼兒園安全監(jiān)管”、“規(guī)范幼兒園收費管理”、“完善工作機制，加強組織領(lǐng)導(dǎo)”。因此，建立起健全有效的學(xué)前教育管理體制和機制對于學(xué)前教育的良性發(fā)展起到關(guān)鍵作用。普及工作已經(jīng)到達(dá)較高水平的地區(qū)應(yīng)該在內(nèi)涵提升上下功夫，努力實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)普及、全方面普惠，建立高質(zhì)量、普惠性的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

(二)鼓勵和支持城鎮(zhèn)民辦幼兒園，規(guī)范管理，提高教育質(zhì)量

民辦幼兒園在普及學(xué)前教育工作中做出了重大貢獻(xiàn)，有效彌補了公辦幼兒園的不足，為相當(dāng)一部分兒童提供了受教育機會，也滿足了幼兒和家長多樣化的需求。但是，由于制度的不完善、管理的不健全和各項支持政策不到位，深受市場導(dǎo)向影響的民辦幼兒園出現(xiàn)了諸多問題，例如質(zhì)量欠佳、收費過高、教師流動性大等，限制了民辦幼兒園的可持續(xù)發(fā)展。因此，為保障城鎮(zhèn)學(xué)前教育機構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量，需要政府建立促進(jìn)民辦幼兒園健康發(fā)展的制度機制，從準(zhǔn)入到管理制定一系列相關(guān)規(guī)范，明確民辦園的地位和作用，并提供有效的制度和資金支持，保證民辦園的健康發(fā)展。

(三)聚焦城鎮(zhèn)流動兒童入園問題，滿足進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的教育需求

在城市發(fā)展的過程中，大量外來務(wù)工人員流入城市，很多學(xué)齡前兒童跟隨父母成為城鎮(zhèn)中的“流動兒童”，并越來越成為城鎮(zhèn)中的特殊人群，面臨著生存、安全和教育的諸多問題。進(jìn)城務(wù)工人員家庭各方面水平的制約，使得隨遷子女很難得到與城鎮(zhèn)居民相平等的教育機會，要么不入園，要么就讀于條件簡陋的幼兒園，給流動兒童的健康和社會的發(fā)展帶來了隱患。因此，出于對未來國家人才的培養(yǎng)和社會安定等綜合因素的考量，必須要盡快解決好流動兒童受教育的問題。在當(dāng)前公辦教育資源缺乏、民辦教育收費偏高的情況下，需要出臺專門針對于流動兒童接受教育的法規(guī)和制度，加大投入和統(tǒng)籌管理，將城鎮(zhèn)的教育投入向流動兒童傾斜，擴大流動兒童接受學(xué)前教育的機會；同時整合民辦力量，由政府承擔(dān)一定比例的教育成本，控制民辦園的收費標(biāo)準(zhǔn)，并采取分類管理，出臺適宜的管理要求，促進(jìn)相關(guān)幼兒園的發(fā)展，盡可能地實現(xiàn)教育機會的公平。

(四)財政投入向農(nóng)村傾斜，加大政府對農(nóng)村學(xué)前教育的財政投入力度

長期以來農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展緩慢，資源匱乏，農(nóng)村學(xué)前教育的普及率極低。與世界各國用于幼兒保育教育的經(jīng)費占教育總經(jīng)費比例的平均水平約3.8%相比，我國學(xué)前教育經(jīng)費長期以來僅占教育經(jīng)費總支出的1.2%～1.3%，且我國教育經(jīng)費的投入多年來也一直未達(dá)到4%的目標(biāo)，那么學(xué)前教育在經(jīng)費方面的捉襟見肘可見一斑。與資源相對豐富的城市相比，農(nóng)村教育在我國教育事業(yè)中長期處于弱勢地位，農(nóng)村學(xué)前教育更是如此。長期以來，由于政府對學(xué)前教育的經(jīng)費投入的不足，幼兒教育經(jīng)費收入只能向依靠家庭，靠收費來解決，這對于城鎮(zhèn)居民尚可擔(dān)負(fù)，但對于農(nóng)民而言，收費高的幼兒園是在農(nóng)村是沒有吸引力的，而收費低廉的幼兒園由于資金來源很少，只能在幼兒園硬件設(shè)備、教師待遇上克扣相應(yīng)的費用，繼而導(dǎo)致了幼兒教育質(zhì)量低下，從而陷入惡性循環(huán)。

鑒于當(dāng)前我國教育發(fā)展的情況，提倡以公共財政投入為主、社會參與、家庭分擔(dān)的幼兒教育投入機制是現(xiàn)實所必然。然而，相對于城鎮(zhèn)，農(nóng)村學(xué)前教育需要公共財政承擔(dān)更大的責(zé)任，出演更為重要的角色。國家重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育必然要求政府加大財政投入力度，保障農(nóng)村學(xué)前教育的快速發(fā)展，這與農(nóng)村明顯薄弱的經(jīng)濟(jì)實力密切相關(guān)。有研究顯示：對于我國農(nóng)村學(xué)前教育來說，如果沒有以中央政府為主導(dǎo)的各級地方政府強有力的財政投入，加快發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的目標(biāo)是很難實現(xiàn)的。因此，中央政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，要努力調(diào)動地方的積極性，促使中央政府的支持最終能夠轉(zhuǎn)化為地方政府的行動力，進(jìn)而促使學(xué)前教育在農(nóng)村地區(qū)獲得可持續(xù)發(fā)展。

在保證財政投入的同時，必然要求嚴(yán)抓落實，使各級政府對于農(nóng)村學(xué)前教育的財政投入要落到實處。這不僅需要中央政府的政策導(dǎo)向和要求，也需要有法律和制度的保障，要明確規(guī)定財政投入的總量和分配方案、投入的主體和承擔(dān)的比例、投入的使用和監(jiān)管以及投入的回報率等。對以往幼兒教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)不合理的情況進(jìn)行修正，大力發(fā)展普惠性鄉(xiāng)村學(xué)前教育機構(gòu)，滿足學(xué)前教育整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(五)在農(nóng)村堅持政府辦園為主的體制，落實地方各級政府的辦園責(zé)任，切實提高入園率

實現(xiàn)幼兒教育的公益性和公平性，提高農(nóng)村入園率，必須堅持政府辦園為主的體制，落實地方各級政府的辦園責(zé)任。在農(nóng)村，社會資源有限，家庭收入水平較低，民辦幼兒園生存的空間較小，無法滿足農(nóng)村兒童受教育的需求。因此，必須依靠政府舉辦普惠性的幼兒園，惠及廣大人民群眾。政府在開辦此類幼兒園時，可以制定明確的基本辦園標(biāo)準(zhǔn)，不追求過高要求，以“保底”為原則，在達(dá)到一定數(shù)量后再逐步追求高質(zhì)量。當(dāng)然，這并不意味著要放松管理和降低水準(zhǔn)，而是在有限資源下，為實現(xiàn)更高水平的普及率，讓更多孩子能夠接受學(xué)前教育，我們現(xiàn)階段所能夠追求的最大效率。當(dāng)然，在有條件的農(nóng)村，也應(yīng)鼓勵民辦幼兒園的發(fā)展，但是絕不能因為民辦園的補充而弱化政府的職責(zé)。

(六)整合農(nóng)村學(xué)前教育資源，多方面努力建設(shè)合格幼兒園

農(nóng)村幼兒園在發(fā)展過程中受到了眾多不利條件的制約，在學(xué)前教育的普及工作中自然困境重重。當(dāng)前，追求理想主義化的高質(zhì)量幼兒園在農(nóng)村是行不通的，必須要結(jié)合現(xiàn)有能夠達(dá)到的條件和水平，因地制宜，探索多樣化的辦園途徑。首先，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較為優(yōu)勢的資源，需要發(fā)揮模范帶頭作用，建立示范性質(zhì)的幼兒園，并著重向行政村輻射。在此過程中一定要避免過多地將注意力和資源投放于鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園，而要明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園實現(xiàn)對于村幼兒園的指導(dǎo)與幫扶作用，成為農(nóng)村學(xué)前教育的帶動者。另外，充分利用有效的人力物力資源，拓展辦園渠道?？梢岳弥行W(xué)布局調(diào)整后富余的校舍和鄉(xiāng)村閑置公共資源用于舉辦幼兒園，在經(jīng)過適當(dāng)?shù)牟季趾脱b飾后，即可作為幼兒園所在地，提高閑置資源的利用率。

(七)提高農(nóng)村幼兒教師的地位和素質(zhì)，保證農(nóng)村學(xué)前教育的質(zhì)量

高質(zhì)量的教育，除了需要制度、經(jīng)費等方面的保障以外，最根本的還是需要高素質(zhì)的教師隊伍。目前農(nóng)村幼兒園存在教師工資待遇低，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等各種保險長期得不到解決；農(nóng)村非公辦幼兒園教師待遇缺乏保障、身份不明等等各項問題，這都使得農(nóng)村幼兒園對新進(jìn)教師的吸引力低、已有師資流失率高，導(dǎo)致合格幼兒園教師大量缺乏，最終制約了學(xué)前教育質(zhì)量。《教育規(guī)劃綱要》中明確提出要“依法落實幼兒教師地位和待遇”，這對于學(xué)前教育水平的切實提高、幼兒園教育質(zhì)量的真正保證是至關(guān)重要的。盡管，在當(dāng)前資源有限的條件下，我們距離這一目標(biāo)相對較遠(yuǎn)，需要長時間、多方面的努力和投入。要從法律和法規(guī)層面對于農(nóng)村幼兒教師的身份、地位、待遇、進(jìn)修和培訓(xùn)等方面做出明確的說明和規(guī)定，并予以制度和政策的保障，實施“農(nóng)村幼兒園教師特設(shè)崗位計劃”等等，提高幼兒園教師崗位的吸引力給予教師充分的保障和支持。

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