陳 融

（華東師范大學(xué)法律系，上海200062）

我國財政法框架中的政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的發(fā)展，向公民、法人和其他社會組織無償征收的具有專項通途的財政資金。1政府性基金產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，是為了應(yīng)對國家在經(jīng)濟體制改革之初的基礎(chǔ)設(shè)施落后以及財政資金不足的現(xiàn)實困境而開征的。以財政部公布的2011年全國政府性基金項目目錄為例，截至2011年12月31日，2011年按規(guī)定程序經(jīng)國務(wù)院或財政部批準(zhǔn)向社會征收的全國政府性基金項目有29項，其中，需繳入中央國庫的有三峽水庫庫區(qū)基金、南水北調(diào)工程基金等10項，繳入地方國庫的有地方教育附加、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加等10項，由中央國庫和地方國庫分享的有港口建設(shè)費、文化事業(yè)建設(shè)費等9項。

政府性基金的籌集方式多樣，是我國一項數(shù)額龐大的非稅收入，2其使用領(lǐng)域包括了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、教育、城市建設(shè)等眾多領(lǐng)域。目前，我國政府性基金的概念和含義不明確，存在以收費名義變相設(shè)立政府性基金的現(xiàn)象；越權(quán)設(shè)立政府性基金問題屢禁不止，加重了社會有關(guān)方面的負(fù)擔(dān)；政府性基金征收使用管理不盡規(guī)范。3本文將以上述三個方面為切入點探討政府性基金的法律問題。

一、政府性基金法律屬性的厘定及基金項目的分流歸位

現(xiàn)有的規(guī)范性文件及學(xué)者們對于政府性基金的定義都強調(diào)了它的三大特點：政府及其所屬部門征收、專項用途、財政資金，但其都不足以闡明政府性基金與稅收、行政事業(yè)性收費之間的區(qū)別與聯(lián)系，導(dǎo)致了政府性基金內(nèi)涵及外延的模糊。

（一）政府性基金與稅、費的區(qū)別與聯(lián)系

稅收是國家為實現(xiàn)其公共職能而憑借其政治權(quán)力，依法強制、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N活動或手段。4狹義層面上的收費，則是指基于受益負(fù)擔(dān)理論，以現(xiàn)實和潛在的對待給付為要件，在政府與公民之間形成的價格關(guān)系和債權(quán)債務(wù)關(guān)系，具體而言，一般包括規(guī)費和受益費。前者是指政府為社會成員提供了一定的服務(wù)或進行了特定的行政管理活動而收取的工本費和手續(xù)費，如工本費；后者則是指政府對使用公共設(shè)施的社會成員按照一定標(biāo)準(zhǔn)而收取的費用，如高速公路使用費。5稅與費都是現(xiàn)代國家重要的財政收入形式，征稅和收費是重要的行政行為，但二者有重要區(qū)別：其一，稅收不具有對特別給付的反給付性質(zhì)，國家與納稅人之間不存在交換關(guān)系，納稅人交稅的多少與其可能消耗的公共物品數(shù)量無直接對等關(guān)系，在特定時空內(nèi)，征稅是無償?shù)?。公共收費的有償性則表現(xiàn)為受益與支出的對應(yīng)，繳費人通過交費得到政府的某種服務(wù)、資源或資格。其二，稅收是提供公共產(chǎn)品的主要資金來源，費則是對國家提供的受益范圍確定、受益水平差異明顯的準(zhǔn)公共物品的成本補償。其三，稅收強調(diào)量能課稅原則，收費則遵循受益負(fù)擔(dān)原則。其四，稅收相對穩(wěn)定，必須基于法律才能征收,即稅收法定主義。在我國，費的收取相對靈活，政府及其相關(guān)部門根據(jù)實際情況變更費的項目和標(biāo)準(zhǔn)。此外，二者在征收主體、使用范圍等方面也有差異。

通常意義上說，基金就是具有特定目的和用途的資金。政府和事業(yè)單位只要按照法律規(guī)定和出資者的意愿把資金用在指定用途上，就形成了基金。政府性基金與稅的共同性是其具有的資金財政性、征收的強制性和無償性。二者之間的最大區(qū)別在其用途上，稅收用來滿足一般公共產(chǎn)品需要，而政府性基金是為確保專項事業(yè)或特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。不過，政府性基金也不使繳費人直接受益，所以其具有“準(zhǔn)稅收”性質(zhì)。我國近年來推行的“費改稅”，主要是將政府性基金改變?yōu)樘囟康亩悺＠?，燃油稅是以養(yǎng)路費等公路收費為基礎(chǔ)的，車輛購置費被改為車輛購置稅。所以，政府性基金與稅并非不可能相互轉(zhuǎn)化。

政府性基金與行政收費的內(nèi)在溝通性很強，都屬于政府的非稅收收入。在很長一段時間內(nèi)，政府性基金也被作為廣義的收費來對待，二者在適用中存在交叉領(lǐng)域。但政府性基金與行政事業(yè)性收費有以下不同：其一，前者不與被征收主體發(fā)生直接管理或服務(wù)關(guān)系，后者與提供具體服務(wù)或形式管理職責(zé)相聯(lián)系；其二，前者是無償、強制的，后者是對準(zhǔn)公共物品的成本補償；其三，前者收入來源和形式多樣，后者只來源于被管理和被服務(wù)的對象；其四，前者數(shù)額較大，嚴(yán)格實行?？顚Ｓ?，后者數(shù)額相對較小，用于相關(guān)管理和服務(wù)；其五，前者具有政府支持重大項目建設(shè)的特別目的，后者并無此種特別目的性。6

（二）對政府性基金項目的分流歸位

現(xiàn)代國家的財政收入,除了稅收外，一般還包括以下形式：（1）來自公有土地、礦產(chǎn)、河流、股權(quán)等公有財產(chǎn)的收入；（2）來自公營企業(yè)的盈利收入；（3）規(guī)費，如公共部門為當(dāng)事人提供特定服務(wù)而收取的手續(xù)費、工本費等；（4）公共設(shè)施使用費，如公路使用費；（5）特別課征，即公共部門根據(jù)新建設(shè)施受益區(qū)域內(nèi)的受益者的受益程度征收的工程費用；（6）特許權(quán)費，即公共部門給個人獲得從事某種行為的特別權(quán)利而收取的費用；（7）罰沒收入；（8）捐贈收入。我國特有的政府性基金不能簡單歸屬于上述某一種類型。該項財政收入在名稱上“五花八門”，有的叫基金，有的叫費，有的叫資金，還有的叫附加。筆者認(rèn)為，正是政府性基金法律屬性的模糊和寬泛，導(dǎo)致了政府性基金規(guī)模的擴張以及征收的隨意。

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，公共產(chǎn)品是指政府向公眾提供的各種服務(wù)的總稱。7它在消費上具有非排他性和非競爭性，應(yīng)由政府提供，并以稅收來補償政府的支出成本。私人產(chǎn)品具有較強的競爭性和排他性，應(yīng)由市場來有效供給。而準(zhǔn)公共物品兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的屬性，即非競爭性和一定的排他性。提高準(zhǔn)公共物品的分配效率和實現(xiàn)社會福利最大化，常常成為政府除稅收以外的各種收費的理論根據(jù)。那么，經(jīng)濟學(xué)中的產(chǎn)品理論也可以成為我們考察各類政府性基金收費項目的合理性及必要性的參考。同時，須結(jié)合該項目是否越權(quán)設(shè)立等具體情況，對政府性基金這一特殊的財政收入種類進行清理，或取消，或保留，或歸并，或上升為稅。筆者認(rèn)為，這是解決前述政府性基金法律規(guī)制問題的起點性工作。

剔除那些已經(jīng)超過征收期限和其他違法征收的基金項目之后，對政府性基金進行分流歸位的主要標(biāo)準(zhǔn)是基金用途與征收基礎(chǔ)。例如，如果某項政府性基金被用于教育、環(huán)保等純公共物品領(lǐng)域，它就應(yīng)該被轉(zhuǎn)化為稅收。如果某項基金是基于對特定公共物品的使用，它應(yīng)該被視為公有財產(chǎn)使用費。政府性基金只限于國家為支持特定公用事業(yè)發(fā)展而征收的具有專門用途的財政資金，在內(nèi)涵上類似于域外的特別課征（如德國、我國臺灣地區(qū)的“特別公課”）。按照這樣的思路，我國目前各級政府部門征收的政府性基金項目因其征收基礎(chǔ)和基金用途的不同，可分解為政府性基金（特別課征）類、附加稅類、資源稅類、環(huán)境稅類、使用費類、公有財產(chǎn)收入類、公營企業(yè)收入類、捐贈收入類和規(guī)費等類型。8比如，三峽水庫庫區(qū)基金可保留為政府性基金（特別課征），民航發(fā)展基金可歸為使用費，散裝水泥專項資金可歸為環(huán)境稅，國有土地使用權(quán)出讓金可歸為公有財產(chǎn)收入，彩票公益金可歸為捐贈收入，而地方教育附加等可歸為附加稅類。尤其重要的是，在對政府性基金進行分流歸位的過程中，須按照“正稅清費”原則，清理到期的基金項目，結(jié)合資源稅改革，依法從嚴(yán)審批設(shè)立新的基金項目，嚴(yán)格控制基金規(guī)模。這不僅是為了減少社會主體的財政負(fù)擔(dān)、促進社會和諧，也是為了優(yōu)化國家的財政收入構(gòu)成。在社會資源和經(jīng)濟發(fā)展水平特定的情況下，過多的非稅收入必然侵蝕國家稅基。我國《企業(yè)所得稅法》也規(guī)定，企業(yè)繳納的行政事業(yè)性收費和政府性基金不屬于征稅范圍的收入。以稅收作為主體地位的財政來源，是市場經(jīng)濟及法治發(fā)達國家的通例，也是我國財政收入結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向。

二、關(guān)于政府性基金的設(shè)定與審批權(quán)限

我國的政府性基金產(chǎn)生于經(jīng)濟體制改革之初，它對于緩解當(dāng)時加工制造業(yè)迅猛發(fā)展帶來的能源短缺、基礎(chǔ)設(shè)施落后以及財力不足確有歷史貢獻。直到現(xiàn)在，由于我國經(jīng)濟發(fā)展的特殊性，政府性基金還是不可能整體退出歷史舞臺，它甚至是很多地方政府運作的重要資金來源。9所以，在對政府性基金分流歸位的前提下，研究政府性基金的法律規(guī)制仍有重大意義，其中的關(guān)鍵問題，就是政府性基金的設(shè)定權(quán)限與審批問題。

（一）對現(xiàn)行行政審批機制的評析

我國政府性基金實行中央一級審批制度，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則?！墩曰鸸芾頃盒修k法》關(guān)于申請和審批的權(quán)限和程序的分類如下：（1）國務(wù)院所屬部門、地方各級人民政府及其所屬部門申請附加在稅收、價格上征收，或者按銷售（營業(yè)）收入、固定資產(chǎn)原值等的一定比例征收的政府性基金項目，由國務(wù)院所屬部門或者省級政府提出書面申請，經(jīng)財政部會同有關(guān)部門審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)；（2）國務(wù)院所屬部門申請征收上述第一類以外的政府性基金，應(yīng)當(dāng)向財政部提出書面申請，由財政部審批；（3）地方各級人民政府及其所屬部門申請征收上述第一類以外的政府性基金項目，應(yīng)當(dāng)提出書面申請，經(jīng)省級政府財政部門審核后，由省級政府財政部門或者省級政府報財政部審批。另外，地方各級人民政府無權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立或征收政府性基金，也不得以行政事業(yè)性收費的名義變相批準(zhǔn)設(shè)立基金項目?？梢姡谀壳暗闹贫瓤蚣芟?，各級財政部門是政府性基金管理的職能部門，財政部負(fù)責(zé)制定全國政府性基金的征收、使用、管理政策和制度，審批、管理和監(jiān)管全國政府性基金，編制中央政府性基金預(yù)決算草案。實踐證明，將政府性基金的設(shè)立或?qū)徟鷻?quán)完全賦予國務(wù)院及財政部的行政主導(dǎo)模式，導(dǎo)致了不少問題。

其一，規(guī)制依據(jù)體系中的法律缺位。《政府性基金管理暫行辦法》規(guī)定，國務(wù)院所屬部門（含直屬機構(gòu)）、地方各級人民政府及其所屬部門申請征收政府性基金，必須以法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件為依據(jù)。這樣的規(guī)定放寬了政府性基金征收依據(jù)的法定化要求。筆者以“政府性基金”為標(biāo)題關(guān)鍵詞在法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫進行檢索，檢索結(jié)果43條，其效力層級全部顯示為部門規(guī)章和規(guī)范性文件。10如《財政部關(guān)于清理整頓各種政府性基金的通知》（財規(guī)[2000]16號），《關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費和政府性基金納入預(yù)算管理的通知》（財預(yù)[2000]127號），《財政部關(guān)于加強政府性基金管理問題的通知》（財綜字[2000]22號），《財政部、中國人民銀行關(guān)于將部分政府性基金納入預(yù)算管理的通知》（財預(yù)[2002]359號）等。規(guī)范依據(jù)的法律層級低，導(dǎo)致相關(guān)機制的穩(wěn)定性較差、隨意性較強，削弱了財稅法應(yīng)有的民意性和權(quán)威性。

其二，行政部門“自利性”導(dǎo)致政府性基金規(guī)模的膨脹。由于審批權(quán)不受代表人民意志的權(quán)力機關(guān)的控制，項目審批難免成為行政部門為了部門利益的“自我授權(quán)”，最終導(dǎo)致政府財政收入權(quán)的無限擴張。據(jù)不完全統(tǒng)計，1990年之前，全國各種政府性基金在最多時接近500項，其中只有40多項是經(jīng)國務(wù)院或財政部批準(zhǔn)的。從1990年開始，國家才把基金審批權(quán)集中到財政部。11盡管如此，到1996年，地方各級政府越權(quán)設(shè)立基金項目925個，私設(shè)收費項目2569個。而當(dāng)年的收費和基金收入總額超過4000億元，相當(dāng)于當(dāng)年財政總收入的50%，比美國（7%）、德國（8.1%）等市場經(jīng)濟國家高出40多個百分點。12雖經(jīng)多次壓縮，國家在2009年、2010年、2011年這三年中的全國政府性基金收入仍分別高達18335.04億元、35781.94億元和41359.63億元，占當(dāng)年全國財政收入的比重分別高達26.8%、43.1%和39.9%。在國家財力薄弱的改革開放初期，依靠非稅收收入來加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚可理解，隨著國家財政收入近年來的迅速增長以及市場經(jīng)濟體制的普及，政府性基金項目的合理性及其規(guī)模亟需深刻反思。

其三，民意對政府性基金的參與及認(rèn)同不足。政府性基金在設(shè)定權(quán)限上脫離了最高國家權(quán)力機關(guān)的約束，相當(dāng)程度排斥了公眾的參與，使政府性基金失去民意支持，降低了政府公信力。以機場管理建設(shè)費為例，它在1992年首次設(shè)立，先后在2002年、2006年、2007年和2010年四次延期，再到2012年4月由財政部宣布為民航發(fā)展基金，整個過程都是由財政部和民航總局在主導(dǎo)，其間沒有受到人民代表大會的約束，也沒有給予公眾發(fā)表意見的機會。二十年來，人們對這種財政負(fù)擔(dān)的質(zhì)疑從未停止。早有全國人大代表稱機場建設(shè)費是“收費時間最長、收費范圍最廣、最沒有法律依據(jù)、最不公開透明、引起反對聲音最多的不合理收費，與廣大人民的利益相悖”。13而機場建設(shè)費向民航發(fā)展基金的“華麗轉(zhuǎn)身”，也被批評為“換湯不換藥”。人們從多角度對其發(fā)起質(zhì)疑。14

（二）基于域外經(jīng)驗的完善建議

1.域外關(guān)于非稅收入項目設(shè)定的法制經(jīng)驗

美國政府對非稅收入變動，必須通過議會或其政策影響范圍內(nèi)的全民公決來決定。政府在新設(shè)項目或?qū)扔许椖窟M行修改之前，首先對全體民眾公示，對相關(guān)影響人詳細(xì)說明征收原因、標(biāo)準(zhǔn)、未來的公共受益和可能產(chǎn)生的不利影響。如果未經(jīng)聽證程序，或未能在聽證中取得公眾的支持，政府不得新增項目或修改原項目。在以挪威為代表的北歐國家，不同層級政府的非稅收入由各級政府管理，但對非稅收入項目的設(shè)立，必須有同級議會的批準(zhǔn)方可實施。在德國，議會對關(guān)系民生的財政收入管理嚴(yán)格，議會掌管著非稅收入的設(shè)立和標(biāo)準(zhǔn)，沒有議會許可，任何政府部門不得設(shè)立收費項目。日本對于各級非稅收入項目的確立，分別由國會及各級政府決定。凡是影響全國的非稅收入項目的確立和標(biāo)準(zhǔn)，都必須由國會負(fù)責(zé)。15域外發(fā)達國家對于非稅收入管理的重要經(jīng)驗是：（1）信息公開，保證公民對于未來財政負(fù)擔(dān)的知情權(quán)；（2）實施聽證程序，保證民眾對于財政決策的參與權(quán)；（3）確保議會對于項目設(shè)立的掌控，防止收費項目的肆意擴張；（4）以議會的立法作為政府實施非稅收入項目的依據(jù)，保障公民的財產(chǎn)權(quán)不受公權(quán)力的侵犯。

2.以法律作為政府性基金項目的設(shè)定依據(jù)

國家財政的起點是公民對國家的財產(chǎn)讓渡，而財產(chǎn)權(quán)無疑是基本人權(quán)，所以對私有財產(chǎn)權(quán)的保護是公共財政的憲法背景。也就是說，以對私有財產(chǎn)權(quán)的保障作為對政府財政收入權(quán)的控制，是憲政的內(nèi)在要求在財政法上的體現(xiàn)。16以德國為例，盡管非稅的收費占德國公共財政收入的比重很低，但是，與德國《基本法》“財政制度”專章確立的德國三級財政體制的基本框架相適應(yīng)，德國在聯(lián)邦、州和地區(qū)三個層次都有關(guān)于收費的立法。如德國聯(lián)邦的《行政費用法》規(guī)定了收費的基本原則，各州有關(guān)于收費和開支的收費專門法，地區(qū)也制定關(guān)于為提供公共設(shè)施而收費的專門法。17

從行政法角度來看，政府收取政府性基金的行為屬于行政征收，這種依職權(quán)的行政行為容易侵害相對人的合法權(quán)益，若運用不當(dāng)，將產(chǎn)生較大負(fù)面效應(yīng)。《立法法》第8條規(guī)定了只能以法律來規(guī)制的情形，其中包括：對非國有財產(chǎn)的征收（第6項），基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度（第8項）。此兩項內(nèi)容基本確立了將政府性基金的設(shè)定權(quán)限集中到人民代表大會常委會的法定原則。在中國的現(xiàn)實背景下，以法律確認(rèn)征收項目，將突出國家權(quán)力機關(guān)在項目審批上的監(jiān)控權(quán)，體現(xiàn)公民對于自身財產(chǎn)權(quán)的維護和對制度構(gòu)建的參與，由此方可遏制地方政府為擴大財源而導(dǎo)致基金規(guī)模膨脹的非正?，F(xiàn)象。

三、關(guān)于政府性基金在征收及管理中的法律問題

(一)現(xiàn)有制度缺陷及實踐問題

1.征收主體多，征收標(biāo)準(zhǔn)不一

根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》第22條，政府性基金按照規(guī)定實行國庫集中收繳制度，各級財政部門可以自行征收政府性基金，也可以委托其他機構(gòu)代征，其代征費用由同級財政部門通過預(yù)算予以安排。基于上述規(guī)定，實踐中絕大部分基金都是財政部門委托城建、國土、農(nóng)業(yè)、公交、社保等相關(guān)職能部門代收。以價格調(diào)節(jié)基金為例，有的授權(quán)地方稅務(wù)部門和價格部門征收，有的地方由歸口管理單位直接征收。代收導(dǎo)致了代收部門未將代征的基金集中實行財政專戶管理，而是先通過其開設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶再轉(zhuǎn)交財政部門的情況，進而造成政府性基金的挪用與流失。征管主體多元，還導(dǎo)致各地征收標(biāo)準(zhǔn)不一。以價格調(diào)節(jié)基金為例，湖南省按納稅人實際繳納的增值稅、消費稅、營業(yè)稅三稅的1%計征，河南省按照原煤20元/噸、洗選煤30元/噸、焦煤35元/噸的標(biāo)準(zhǔn)向煤炭企業(yè)征收。18基金的?？顚Ｓ茫M一步增大了財政部門的監(jiān)管難度，影響政府對財力的統(tǒng)籌。還有的地方政府為了招商引資，擅自減免政府性基金，造成基金沒有足額征收。

2.預(yù)算管理的缺陷

按照資金管理的方式，國家的財政收入可分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。后者是指不納入預(yù)算管理但用于滿足政府履行其職能需要的財政資金。預(yù)算外資金常常成為非稅收入的主要表現(xiàn)形式。作為一種重要的非稅收入，政府性基金是逐漸納入預(yù)算管理的。財政部發(fā)布的《政府性基金預(yù)算管理辦法》規(guī)定從1996年起，將鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、民航機場管理建設(shè)費等13項數(shù)額較大的政府性基金（收費）納入財政預(yù)算管理。截至2009年，納入政府性基金預(yù)算管理的基金共43項。按收入來源劃分，向社會征收的基金31項，其他收入來源的基金12項，包括國有土地使用權(quán)出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等。19政府性基金預(yù)算編制與管理的法律規(guī)定尚不系統(tǒng)，導(dǎo)致政府性基金預(yù)算本身的科學(xué)合理性亟待提升。第一，預(yù)算編制不夠細(xì)化，基本沿用基數(shù)加增長、列收列支的粗放方法，難以科學(xué)準(zhǔn)確地反映政府性基金的收支狀況以及支出結(jié)構(gòu)和方向。第二，財政部門缺乏健全的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)，無法對基金收支狀況做科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)測，預(yù)算安排隨意性大，由此導(dǎo)致政府性基金預(yù)算執(zhí)行的可操作性不強。以2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況為例，當(dāng)年中央政府性基金收入3175.57億元，完成預(yù)算的124.3%。地方政府性基金本級收入32606.37億元，完成預(yù)算的201.9%。地方政府性基金支出30298.59億元，完成預(yù)算的175%。20第三，政府性基金預(yù)算與公共財政一般預(yù)算之間的協(xié)調(diào)和銜接不夠，沒有形成完整的預(yù)算體系，政府性基金沒有對公共預(yù)算進行有效的支持和互補，反而侵占公共財政的一般預(yù)算用于基金項目建設(shè)和基金職管部門的運轉(zhuǎn)。21

3.基金使用環(huán)節(jié)的問題。

目前，政府性基金在使用環(huán)節(jié)方面法律規(guī)制不完備，問題較多。第一，基金節(jié)余較大，使用效率不高。政府性基金收入近年增長迅速，預(yù)算編制的收支預(yù)測不夠準(zhǔn)確，支出預(yù)算的執(zhí)行效果不佳，造成基金的資金沉淀。第二，收支分離只是形式上的倡導(dǎo)，并未在實質(zhì)意義上實行“收支脫鉤”，執(zhí)收部門仍把基金收入作為部門利益，維持著“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的格局。22第三，在支出環(huán)節(jié)，財政部門并未在支出前做審查，僅根據(jù)使用部門的請求撥付。據(jù)審計署公告顯示，財政部批復(fù)給使用部門的政府性基金數(shù)額常常遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實際使用金額。第四，根據(jù)筆者實際調(diào)查，財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的基金收入專戶中的資金余額巨大，財政部門并未將此項資金及時劃繳國庫統(tǒng)一管理，而是暫存在專戶中不定期劃撥。大量的財政資金長期處于國庫之外，影響了財政資金的效用。

（二）法律對策及建議

1.完善政府性基金預(yù)算法制

“預(yù)算完全性原則”是法治國家的基本要求。將政府性基金全部納入預(yù)算，徹底消除財政收入游離于預(yù)算之外，在預(yù)算中更加全面地反映基金收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動，是提高政府性基金管理法制化水平的首要保障。《中華人民共和國預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》對此已有回應(yīng)，其第4條規(guī)定：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨立，同時保持各類預(yù)算間互相銜接。”不過，該審議稿對于政府公共預(yù)算以外的其他三類預(yù)算的編制程序和標(biāo)準(zhǔn)都規(guī)定得不夠充分。

筆者認(rèn)為，政府性基金的預(yù)算亟需從以下方面加以完善。第一，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精細(xì)化水平，在遵循“以收定支、?？顚Ｓ谩痹瓌t的同時，注意政府性基金預(yù)算與政府公共預(yù)算的銜接，切實提高政府性基金的使用效益，使其形成對公共財政一般預(yù)算的補充，緩解地方財政一般預(yù)算的壓力。第二，強化權(quán)力機關(guān)的預(yù)算審批職責(zé)。在目前的實踐中，人民代表大會只能對預(yù)算草案行使同意與否的審批權(quán)。鑒于政府性基金預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性不足的問題，首先要賦予人大對預(yù)算草案的修正調(diào)整權(quán)，將權(quán)力機關(guān)的預(yù)算管理職責(zé)落到實處，對不合理的預(yù)算開支在源頭加以控制。同時建議預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審批通過的標(biāo)準(zhǔn)，比如，以全體人大代表過半數(shù)通過方為有效。與此同時，預(yù)算法還應(yīng)規(guī)定預(yù)算未獲通過的補救措施和編制主體的法律責(zé)任。

2.完善財政監(jiān)督制度

此處的財政監(jiān)督，專指國家權(quán)力機關(guān)、財政機關(guān)、審計機關(guān)對于財政預(yù)算執(zhí)行單位的財政使用活動所進行的監(jiān)督。上文所闡述的各級人民代表大會及其常務(wù)委員會行使的預(yù)算管理職權(quán)，就是權(quán)力機關(guān)行使財政監(jiān)督的重要內(nèi)容。所以，本部分重點闡述我國財政機關(guān)及審計機關(guān)的財政監(jiān)督機制。在我國，財政行政部門不僅是財政管理機關(guān)也是政府內(nèi)部的財政監(jiān)督機關(guān)，其實施監(jiān)督的主體是財政機關(guān)內(nèi)設(shè)的財政監(jiān)督機構(gòu)，如我國財政部內(nèi)設(shè)的財政監(jiān)督監(jiān)察局，在各省、自治區(qū)、直轄市和單列市派駐的財政監(jiān)察專員辦事處。財政專員可對包括政府性基金在內(nèi)的中央非稅收入實施就地監(jiān)督管理，其方式包括：就地征收、就地監(jiān)繳、專項檢查。審計機關(guān)是當(dāng)今世界各國普遍設(shè)立的、專業(yè)性的財政監(jiān)督機構(gòu)。根據(jù)我國《憲法》第91條，國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企事業(yè)組織的財政收支，進行審計監(jiān)督。2006年通過的《審計法修正案》對我國審計制度做了更為詳細(xì)的規(guī)定?？v觀憲法及法律的規(guī)定，我國現(xiàn)行的審計機構(gòu)隸屬于行政首腦，不符合國際通行的“審計獨立”原則。這種模式?jīng)]有反映出政府在財政上受托于代議制機關(guān)，最終受托于人民的財政憲法關(guān)系。這種監(jiān)督模式仍然強調(diào)行政機關(guān)內(nèi)部自上而下的監(jiān)督，缺乏外部監(jiān)督的強制性效力，有悖于我國人民代表大會制度的民主精神，也不利于各級人大及時、準(zhǔn)確、完整地掌握政府財政狀況。23

只要解決了對政府性基金項目的分流，前述政府性基金征收主體多元、征收標(biāo)準(zhǔn)不一、使用效率不高等問題就迎刃而解了。凡是被上升為稅的項目，自然由稅務(wù)機關(guān)征收，受稅法規(guī)制。被分解為收費的項目，由主管行政機關(guān)征收。而保留的政府性基金項目，就由財政部門直接征收。當(dāng)然，不論是在上述問題解決之前還是之后，我國財政機關(guān)的財政監(jiān)督制度都需構(gòu)建財政運行全過程的動態(tài)監(jiān)管機制，加強事前監(jiān)督和事中監(jiān)控。在政府性基金的財政監(jiān)督制度中，尤其需要解決目前政府部門財權(quán)分散、財務(wù)開支未統(tǒng)一的狀況；要進一步降低預(yù)算執(zhí)行單位對資金的支配權(quán)，推進國庫集中支付制度；財政部門應(yīng)在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算管理的財政收支活動，取消各類過渡性賬戶；財政收入應(yīng)直接繳入國庫，并根據(jù)不同的支付主體，對不同的財政支出類型分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付，遏制實踐中支出隨意的狀況。

我國現(xiàn)行財政監(jiān)督體制存在的另一問題是多頭監(jiān)管格局的困擾。立法監(jiān)督、財政部門監(jiān)督和審計監(jiān)督，缺乏專業(yè)分工和協(xié)調(diào)互補，各監(jiān)管部門存在爭奪部門利益的傾向，在檢查計劃上不能相互銜接，信息不能共享，增加了監(jiān)督成本，降低了監(jiān)督效果。尤其突出的是，財政機關(guān)和審計機關(guān)都屬于行政職能部門，二者在財政監(jiān)督上的職能分工從未得到明確規(guī)定。所以，如何強化審計機關(guān)的專門監(jiān)督職能以及財政部門的財政管理職能，是未來探索財政監(jiān)督制度的重點之一。

3.完善財政信息披露法律制度

公開透明運行是現(xiàn)代財政運行的基本要求。海外國家政府不僅通過各種媒介時時向公眾發(fā)布非稅收入項目的設(shè)立、變更和終止信息，還常常以聽證形式聽取公眾的意見。實踐調(diào)查表明，我國公眾對于政府性基金知之甚少，大多只是被動而盲目地支付。加之政府性基金實行封閉運行，相關(guān)信息不向社會公布，所以公眾對其實施監(jiān)督有一定難度，也縱容了政府性基金在征收和使用中的不規(guī)范。例如，根據(jù)財政部、民航局公布的財務(wù)數(shù)據(jù)以及幾次全國“兩會”期間相關(guān)代表提出的議案中的數(shù)據(jù)，可初步得出20年來民航機場建設(shè)費的總收入將近1000億元。但財政部和民航總局從沒有公布過關(guān)于機場建設(shè)費的使用情況。24遺憾的是，新的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》也沒有規(guī)定資金的信息披露制度，只是籠統(tǒng)地說“財政部、民航總局負(fù)責(zé)對民航發(fā)展基金的征收、使用和管理情況進行監(jiān)督檢查”。鑒于公眾對于政府性基金信息的匱乏，建議電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強對政府性基金等非稅收入的報道，政府也應(yīng)向公眾免費提供相關(guān)信息，并落實聽證制度，以此保證公民對于非稅收入管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.完善法律責(zé)任追究和法律救濟制度

法律是規(guī)定權(quán)利與義務(wù)的社會規(guī)范，當(dāng)權(quán)利被侵犯、義務(wù)被違反時，自然導(dǎo)致法律責(zé)任的追究和法律救濟的實施。而我國財稅法在責(zé)任制度方面的缺失尤為嚴(yán)重，對各種財稅違法行為并未規(guī)定相應(yīng)的消極法律后果，這使得財稅法律規(guī)范的義務(wù)性規(guī)范、強制性規(guī)范和禁止性規(guī)范并未產(chǎn)生真正的拘束力。同時，對于如何追究財稅法律責(zé)任以及責(zé)任的形式，現(xiàn)有財稅法律規(guī)范也未涉及。責(zé)任規(guī)范的缺位降低了財稅法律規(guī)范的剛性和強制性，不利于財稅法律規(guī)范控權(quán)功能的發(fā)揮。25就政府性基金的法律規(guī)制而言，至少應(yīng)當(dāng)從以下幾方面加強責(zé)任追究和法律救濟機制。

第一，強化對預(yù)算執(zhí)行的法律責(zé)任追究。鑒于目前政府性基金預(yù)算執(zhí)行力度差的問題，建議嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整，強化預(yù)算的法律效力，明確財政預(yù)算的違法責(zé)任。從財政法治的角度而言，凡是違反財政預(yù)算者，除了依據(jù)刑法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任、依據(jù)行政法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任者外，還需要借助人大的任免權(quán)機制追究相關(guān)官員的政治責(zé)任，以維護財政預(yù)算的法定性和權(quán)威性。26但目前的立法尚無關(guān)于違反財政預(yù)算的責(zé)任追究方式的規(guī)定。

第二，加強針對審計結(jié)果的責(zé)任追究。每年的審計結(jié)果公告都暴露出諸多財政違法行為，包括政府性基金的違法收支等，例如，中國民用航空局2011年度的審計結(jié)果顯示，其所屬空管局滯留民航政府性基金3618.38萬元。27雖然2006年的《審計法修正案》賦予了審計機關(guān)“責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項、責(zé)令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)、責(zé)令退還違法所得”等權(quán)限，但這些都不是最終的法律責(zé)任承擔(dān)方式。只有明確財政違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任、行政責(zé)任和政治責(zé)任，才能確保審計的權(quán)威和目的的實現(xiàn)。

第三，強化公眾的監(jiān)督權(quán)和法律救濟渠道。以公眾為主體的社會監(jiān)督是法律監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。具體到政府性基金的法律規(guī)制，從項目設(shè)立到資金的收支等信息都應(yīng)該公開，以保障公民參政權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的有效行使，保護行政相對人的程序權(quán)利。同時，在行政信息公開的前提下，完善公眾基于違法征收的救濟渠道。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》，對于行政機關(guān)違法要求行政相對人履行義務(wù)的行為，包括一些政府部門和地方政府亂收費、亂攤派的行為，行政相對人有權(quán)申請行政復(fù)議。同時，行政相對人還可一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定的審查申請，包括對國務(wù)院部門的規(guī)定以及縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定的審查申請?！缎姓?fù)議法》的上述規(guī)定，為公眾對政府性基金實施法律監(jiān)督開辟了新的渠道，但它在實踐中的運用頻率和實效還有待提高。另外，鑒于政府性基金被變相設(shè)立、越權(quán)設(shè)立、超期征收等現(xiàn)象，行政賠償?shù)恼埱蠓绞接写晟?，以期使公眾能基于違法征收而更大程度地獲得行政賠償。

注：

1見《政府性基金管理暫行辦法》（2011年1月1日施行）第2條?！敦斦筷P(guān)于加強政府性基金管理問題的通知》（財綜字[2000]22號）將政府性基金規(guī)定為“各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、國家行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，為支持某項事業(yè)發(fā)展，按照國家規(guī)定程序批準(zhǔn)，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金。包括各種基金、資金、附加和專項收費”。

2根據(jù)財政部發(fā)布的《關(guān)于政府非稅收收入管理的通知》（財政[2004]53號），我國的政府非稅收收入包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、彩票公益金、國有資本經(jīng)營收益、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息等。

3《財政部就〈政府性基金管理暫行辦法〉答記者問》,ht tp://money.163.com/10/0926/18/6HHC4P0100252G50.html，2012年8月2日訪問。

4張守文：《稅法學(xué)》，法律出版社2011年版，第6頁。

5、23、26劉劍文主編：《財政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2009年版，第163頁，第341頁，第325-326頁。

6徐孟洲等：《財稅法律制度的改革與完善》，法律出版社2009年版，第269-270頁。

7參見李琮主編：《世界經(jīng)濟學(xué)大辭典》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2000年版，第233頁。

8朱柏銘：《厘定“政府性基金”的性質(zhì)》，《行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)》2012年第2期。

9以2011年為例，地方本級財政收入52433.86億元,占全國公共財政收入總量的50.5%,而同年地方政府性基金本級收入38233.7億元,占到全國政府性基金收入的92.4%。ht tp://business.sohu.com/20120506/n342470993.shtml，2012年11月9日訪問。

10 ht tp://shlx.chinalawinfo.com/newlaw2002/chl/index.asp，2012年9月1日訪問。

11王為民：《我國政府性基金及附加收入規(guī)范管理研究》，《改革與戰(zhàn)略》2007年第12期。

12參見江利紅：《論行政收費范圍的界定》，《法學(xué)》2012年第7期。

13陳華偉提交給第十一屆全國人民代表大會第五次會議的提案《關(guān)于在全國范圍內(nèi)徹底取消“機場建設(shè)費”收費項目的建議》，ht tp://news.carnoc.com/list/216/216463.htm，2012年8月1日訪問。

14參見楊婷：《民航發(fā)展基金：轉(zhuǎn)正還是轉(zhuǎn)身？》，《國企》2012年第5期；趙發(fā)中：《機場建設(shè)費變身，民航發(fā)展基金再遭質(zhì)疑》，《中國商報》2012年4月27日第3版；喬新生：《不合邏輯的民航發(fā)展基金》，《深圳特區(qū)報》2012年4月18日A02版。

15關(guān)睿：《海外非稅收入管理概況及啟示》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第4期。

16、25劉劍文：《重塑半壁財產(chǎn)法：財稅法的新思維》，法律出版社2009年版，第20-21頁，第96頁。

17史莉莉：《德國公共收費的概況、立法和啟示》，《政治與法律》2012年第8期。

18《揭開政府性基金的神秘面紗》，ht tp://news.xinhuanet.com/comments/2012-05/23/c_112016473.htm，，2012年11月3日訪問。

19中華人民共和國財政部：《政府性基金預(yù)算編制情況》ht tp://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201005/t20100511_291390.html，2012年11月11日訪問。

20《第十一屆全國人民代表大會第四次會議關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算的決議》（2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會第四次會議通過）。

21趙君：《淺議我國地方政府性基金管理存在的問題及完善建議》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150，2012年8月12日訪問。

22杜玉川、余慧玲：《對政府性基金管理問題的調(diào)查與思考》，《西部金融》2008年第11期。

24傅蔚岡：《民航發(fā)展基金，為什么不對？》，《華夏時報》2012年5月7日第031版。

27審計署審計結(jié)果公告（2012年第32號）。