文/周天云

政府投資計劃是政府投資管理的基礎(chǔ)。根據(jù)《浙江省政府投資項目管理辦法》，政府投資計劃的編制應(yīng)當(dāng)遵循量入為出、綜合平衡的原則，政府年度投資計劃的編制一般按照業(yè)務(wù)部門（或下級政府）申報、投資主管部門審核編制、地方政府審批的程序進行。政府年度投資總規(guī)模由財政部門于每年11月底前提出，發(fā)改部門根據(jù)政府年度投資總規(guī)模、項目投資估算以及建設(shè)單位的申請報告，綜合平衡后于每年年底前編制下一年度的政府投資項目計劃草案，并報地方政府及人大審議批準(zhǔn)。

政府投資計劃是政府發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)，無論是五年計劃還是年度計劃，都必須體現(xiàn)政府的發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)政理念。同時，發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)政理念，也必須依靠一個個具體的建設(shè)項目來得以落實。無論是中長期發(fā)展規(guī)劃還是年度發(fā)展計劃，投資計劃都是一個重要的支撐性文件。

編制政府投資計劃是政府管理職能的要求。政府要提供公共產(chǎn)品就必須進行投資，而管理投資最基本的工作內(nèi)容就是計劃管理。雖然發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用是我國投資體制改革的基本原則，但在“市場失靈”的公共投資領(lǐng)域，依然需要政府使用計劃手段對資源實施有效配置。包括發(fā)達國家在內(nèi)的市場經(jīng)濟國家也是通過投資計劃來引導(dǎo)投資方向，并實現(xiàn)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展目標(biāo)的。

雖然政府投資項目計劃的編制有著相對嚴格的規(guī)定和審批程序，但從當(dāng)前地方政府投資計劃編制情況來看，政府投資計劃的編制方法在技術(shù)上仍然存在一系列問題。政府投資項目安排一般是以項目單位申報為基礎(chǔ)，然后進行簡單的篩選和平衡。在計劃編制之前，未能按照政府的發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃設(shè)計一個大的框架，然后按照這個框架來提出項目。項目建設(shè)往往是根據(jù)項目單位當(dāng)時的需求來決定的，而不是根據(jù)全局的、長遠的需要來考慮，投資計劃的主動性和引領(lǐng)作用不強，項目之間的聯(lián)動性和整體效益發(fā)揮不夠，沒有真正做到“以規(guī)劃為前提”、“以顧客為導(dǎo)向”，而且通常是項目單位比較重視的、跑項目比較勤的領(lǐng)域投入較多，政府宏觀決策作用不明顯，與中長期發(fā)展規(guī)劃存在脫節(jié)現(xiàn)象，與政府發(fā)展戰(zhàn)略存在一定的偏差。

在傳統(tǒng)的行政管理模式中，公共部門很少關(guān)注外部環(huán)境與戰(zhàn)略目標(biāo)問題，但是到21世紀之后，戰(zhàn)略管理問題越來越受到公共部門的重視，認為“政府必須實行戰(zhàn)略管理，才能提高公共部門的績效”（史陶斯曼、波茲曼）。2004年，美國學(xué)者羅伯特·卡普蘭（Robert S.Kaplan）和戴維·諾頓(David P.Norton)發(fā)表了《戰(zhàn)略地圖：化無形資產(chǎn)為有形成果》一書，提出“戰(zhàn)略地圖”的概念。

戰(zhàn)略地圖就是描述組織戰(zhàn)略的地圖。通過把組織的戰(zhàn)略畫在一張圖上，使管理者及員工對組織的戰(zhàn)略一目了然，有利于對戰(zhàn)略的理解與把握?？ㄆ仗m與諾頓是平衡計分卡的創(chuàng)始人，在對平衡計分卡的研究過程中他們發(fā)現(xiàn)，許多戰(zhàn)略不能很好地實施是因為管理者無法全面準(zhǔn)確地描述戰(zhàn)略，員工對計劃一知半解，管理者與員工之間無法有效溝通，對戰(zhàn)略意圖不能形成共識。戰(zhàn)略圖是按照平衡計分卡的思想，把組織戰(zhàn)略分為“客戶層面、財務(wù)層面、內(nèi)部層面、學(xué)習(xí)與成長層面”四個維度結(jié)構(gòu)，通過分析這四個層面目標(biāo)的相互關(guān)系來繪制企業(yè)戰(zhàn)略地圖，使組織的預(yù)期目標(biāo)與達到這一目標(biāo)的驅(qū)動因素聯(lián)系起來，形成一個層層驅(qū)動的關(guān)系，從而帶動整個組織績效的提高。

通過對地方政府投資計劃編制行為的調(diào)查研究，我們發(fā)現(xiàn)地方政府在編制投資計劃時往往與政府的發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)。因為提出發(fā)展戰(zhàn)略與編制發(fā)展規(guī)劃通常是自上而下的，既要貫徹中央及省市文件精神，又要體現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的施政理念；而編制投資計劃通常是自下而上的，先是各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)需要申報項目，然后是由投資主管部門綜合平衡、篩選并確定投資計劃?！耙簧弦幌隆遍g往往會有偏差，即發(fā)展戰(zhàn)略未能很好地落實，而項目建設(shè)未能取得良好的成效。

當(dāng)然，政府投資計劃的編制是一個系統(tǒng)工程。戰(zhàn)略地圖雖然能很好地解決政府投資的結(jié)構(gòu)問題，將發(fā)展戰(zhàn)略與具體項目有機地結(jié)合起來，但還是無法解決政府投資的規(guī)模問題。因此，在項目“輕重緩急”的排序以及各細分領(lǐng)域的權(quán)重分配上，還是要用到SWOT分析、波士頓矩陣等其他研究方法。通過對地方政府投資的分行業(yè)統(tǒng)計分析，弄清政府投資在各個戰(zhàn)略維度的歷史累計投資，明確政府投資的重點，并以此指導(dǎo)后續(xù)政府投資在各細分領(lǐng)域中的分配比重。