文/帥燮瑯

新型城市化：主動力、主方向、主抓手
——關于推進浙江新型城市化的若干思考

文/帥燮瑯

浙江必須把推進新型城市化擺在更為重要的戰(zhàn)略位置，把握方向、明確重點、落實抓手，以新型城市化引領浙江干在轉型升級實處、走在科學發(fā)展前列

新型城市化是擴大內需的最大潛力所在，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的基本之策。浙江必須把推進新型城市化擺在更為重要的戰(zhàn)略位置，把握方向、明確重點、落實抓手，以新型城市化引領浙江干在轉型升級實處、走在科學發(fā)展前列。

（一）推進新型城市化是干好“一三五”、實現(xiàn)“四翻番”、建設“兩富”現(xiàn)代化浙江的主動力

新型城市化，是新型工業(yè)化、信息化、城市化、農業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的關鍵，貫穿于構建現(xiàn)代創(chuàng)新體系、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系、現(xiàn)代文化體系、現(xiàn)代社會體系、現(xiàn)代生態(tài)體系和深化改革開放等各個方面，是牽一發(fā)而動全身的重大發(fā)展戰(zhàn)略。

——新型城市化是穩(wěn)增長的關鍵。干好“一三五”、實現(xiàn)“四翻番”，需要保持較快的發(fā)展速度。穩(wěn)增長，既要靠穩(wěn)定外需，更要靠擴大內需，真正把增長的動力轉到擴大有效投資、促進消費需求上來。城市化恰恰是擴大內需的主戰(zhàn)場。一方面，城市化是擴大有效投資的主要載體。建設城市軌道交通、開發(fā)城市地下空間、推進智慧城市建設、完善城市公共服務等，都蘊藏著擴大有效投資的重大機遇。另一方面，城市化是擴大消費需求的重要途徑。農民市民化，意味著消費觀念的更新、消費結構的升級、消費潛力的釋放。據(jù)研究，浙江城鎮(zhèn)市民的消費水平是農民的2倍以上，一個農民轉化為市民可以拉動住房、醫(yī)療、教育、文化等方面的消費10萬元以上。

——新型城市化是調結構的關鍵。干好“一三五”、實現(xiàn)“四翻番”，既要速度、更要質量。這個質量，主要是堅持科學發(fā)展主題和加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式主線，扎實推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整。城市化恰恰是調整需求結構、產(chǎn)業(yè)結構、城鄉(xiāng)結構、收入結構和社會結構的動力源。以產(chǎn)業(yè)結構為例，近年浙江產(chǎn)業(yè)結構調整取得了長足進展，同時也存在二產(chǎn)大而不強、三產(chǎn)發(fā)展滯后等突出問題。解決這些問題，必須加快推進城市化。我們應該抓住世界科技與產(chǎn)業(yè)革命孕育新突破、便于結構調整的機遇，把發(fā)展城市經(jīng)濟與培育新興產(chǎn)業(yè)、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結合起來，構建創(chuàng)新轉型的大平臺，促進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。

——新型城市化是惠民生的關鍵。“城市，讓生活更美好。”城市化是順應人民過上更好生活新期待的必然選擇。特別要看到，建設“兩富”現(xiàn)代化浙江，必然要求縮小城鄉(xiāng)差距，堅定不移走共同富裕之路。改革開放以來，浙江高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不僅城市居民生活水平顯著提高，而且農村居民生活水平也大幅提升，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農村居民人均純收入已連續(xù)12年和28年列全國各省區(qū)第一位。但是，還應清醒看到，對照共同富裕的標準，浙江城鄉(xiāng)差距依然明顯，2012年城鄉(xiāng)收入比是2.37∶1。城鄉(xiāng)差距為什么大？一個重要的結構性原因就是，工業(yè)化超前、城市化滯后，生產(chǎn)結構與就業(yè)結構扭曲，太多的人口在農村創(chuàng)造、分配相對少的財富，較少的人口在城市創(chuàng)造和分配相對多的財富。城鄉(xiāng)結構扭曲造成的城鄉(xiāng)收入分配差距是財富分配不公平中特別重要的影響因素。真正解決貧富差距，就要加快推進新型城市化，加大轉移農民力度，加快人口城市化速度，以城鄉(xiāng)結構調整帶動收入結構調整，讓改革發(fā)展成果更多地惠及全省人民。

——新型城市化是增活力的關鍵。在新的起點上推動浙江持續(xù)健康發(fā)展，必須增強發(fā)展活力。這個活力，主要來自深化改革、釋放改革紅利。新型城市化恰恰是深化改革的主陣地。當前，浙江深化改革的領域包括資源要素配置市場化改革、審批制度改革、財稅體制改革、文化體制改革等，但重大突破口應是圍繞新型城市化的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革牽一發(fā)、動全身。改革領域包括城鄉(xiāng)戶籍制度、社會就業(yè)制度、土地管理制度、要素供給制度、投資融資體制、行政管理體制等，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領域，具有牽一發(fā)而動全身的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和帶動性。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革有基礎、有條件。近年來，浙江扎實推進杭州、溫州、嘉興等地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點，積極開展中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育試點工作，在諸多領域初步形成有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制，積累了不少經(jīng)驗，為改革的突破奠定了良好的基礎。第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革有機遇、有潛力。從全國范圍看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革已成星火燎原之勢。從全省范圍看，這些年建立的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制機制，多數(shù)是“一事兩制、城鄉(xiāng)二元”的過渡性制度，尚未從根本上破除城鄉(xiāng)分割體制。這是差距所在，也是潛力所在。我們應該牢牢把握中央大力推進城市化、中農辦確定浙江省為農村改革試驗聯(lián)系點等重大機遇，不失時機地推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，再創(chuàng)浙江體制機制新優(yōu)勢，再造浙江改革發(fā)展新輝煌。

總之，在國際國內宏觀環(huán)境發(fā)生深刻變化的關鍵時期，在浙江人均GDP從10000美元向20000美元跨越的關鍵時期，新型城市化在推進經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展、促進經(jīng)濟結構調整、保障改善民生、深化改革開放中的地位和作用進一步凸顯，必須擺上更為重要的戰(zhàn)略位置，全力加以推進。

（二）推進新型城市化要牢牢把握產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、質量為重的主方向

推進新型城市化，需要學習借鑒國內外先進經(jīng)驗，緊密結合國情和省情的實際，始終堅持一切從實際出發(fā)，堅持一切從客觀規(guī)律出發(fā)，深刻認識若干重大關系，切實做到全面把握、正確駕馭。

正確認識和把握新型城市化與新型工業(yè)化的關系，堅定不移地推進產(chǎn)城融合發(fā)展。城市化以工業(yè)化為基礎，工業(yè)化以城市化為依托，城市化和工業(yè)化需要協(xié)同發(fā)展。日本、韓國等國家，由于很好地協(xié)調了城市化、工業(yè)化發(fā)展，成功跨越“中等收入陷阱”，順利實現(xiàn)現(xiàn)代化。一些拉美和東南亞國家在城市化進程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒能跟進，企業(yè)結構不合理，就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題解決不好，陷入“中等收入陷阱”，現(xiàn)代化進程出現(xiàn)反復甚至停滯。當然，我們面臨的主要矛盾有所不同。綜合判斷，浙江面臨的問題，一是工業(yè)化相對超前、城市化相對滯后，城市化是“兩化同步”中的短腿；二是浙江工業(yè)化正處于從中期向后期邁進的關鍵時期，工業(yè)化的任務還沒有完成。在這樣的情況下，我們既要把新型城市化擺上更加重要的位置，盡快把短腿補長，又要堅定不移地走工業(yè)強省、強市、強縣、強區(qū)建設之路，推動工業(yè)做大做強。兩者的結合點，就是堅持城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長“兩手抓”，把新型城市化與調整產(chǎn)業(yè)結構、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務業(yè)、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)結合起來，推進新型城市化和新型工業(yè)化融合發(fā)展、同步發(fā)展、協(xié)調發(fā)展。需要說明的是，加快推進城市化，正是要為工業(yè)化創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件、發(fā)展空間。也就是說，抓城市化，就是促工業(yè)化。我們推進的新型城市化，本質上應當是以新型工業(yè)化為動力，城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、人口資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展的城市化，兩者并不矛盾，而是相輔相成。

正確認識和把握新型城市化與新農村建設的關系，堅定不移地推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城市化，是把農村人口轉化為城鎮(zhèn)人口的過程，是農村經(jīng)濟轉化為城市經(jīng)濟的過程，是農村生活方式轉化為城市生活方式的過程。城市化內在地包含了“三農”問題，推進新型城市化與建設新農村是同一問題的兩個方面。只有重視了新農村建設的新型城市化，才是真正完整的城市化；只有在新型城市化的宏觀背景下推進新農村建設，才是名至實歸的新農村建設。我們不能只重視城市、忽視了農村，只重視工業(yè)、忽視了農業(yè)，只重視居民收入提高、忽視了農民增收，必須按照科學發(fā)展觀的要求，統(tǒng)籌推進新型城市化和新農村建設，正確處理工農關系、城鄉(xiāng)關系，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、同步發(fā)展、融合發(fā)展。同時應該看到，城鄉(xiāng)均衡用力、均衡發(fā)展難以從根本上解決“三農”問題。國際經(jīng)驗表明，農業(yè)生產(chǎn)總值在地區(qū)生產(chǎn)總值中的比例持續(xù)下降，是一個世界性的規(guī)律；農村隨著人口向城市遷移而萎縮集聚，是一個世界性的趨勢。解決“三農”問題的根本出路，是將更多的農村人口從農業(yè)和農村中轉移到城市，而不是反其道而行之。因此，我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不要簡單地加大農村投入和鼓勵農民離土不離鄉(xiāng)，而要借鑒國際經(jīng)驗，順應發(fā)展規(guī)律，跳出“三農”抓“三農”，實施以城市化為主導、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，通過有效減少農民，使少量的農民擁有相對多的農業(yè)資源，推進農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)由農業(yè)小生產(chǎn)向工業(yè)化大生產(chǎn)的轉換，進而從根本上解決城鄉(xiāng)差距和“三農”問題。

正確認識和把握城市化速度與城市化質量的關系，堅定不移地推進質量為重的城市化。2012年，浙江城市化率達到63.2%，超過全國平均水平10個百分點，但低于同等發(fā)達國家水平10個百分點，低于發(fā)達國家水平約20個百分點。在相當長的一個時期，浙江城市化仍處于快速發(fā)展的區(qū)間。同時更應看到，當前需要把提升城市化質量擺在更加重要的位置。2012年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。提高城市化質量，涉及內容諸多，有三個方面需要特別重視。一是城市化形態(tài)。要堅定不移地以城市群和都市區(qū)為主體形態(tài)，構建與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城市格局，促進大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，提高城市承載能力，注重歷史文化與現(xiàn)代文明的有機結合。浙江已經(jīng)初步形成環(huán)杭州灣、溫臺沿海和浙中三大城市群，但存在中心城市帶動能力不強、小城鎮(zhèn)集約程度不高等不相協(xié)調問題，需要在下一步工作中努力加以解決。二是城市化目的。城市化目的是要堅持以人為本，促進人的全面發(fā)展，使改革發(fā)展成果更多地惠及全體人民。從浙江實際看，土地城市化速度超過人口城市化，戶籍人口城市化率不到30%。據(jù)有關研究，按照生活居住、就業(yè)收入、基礎設施、城市參與、社會保障等五方面衡量，當前浙江省農民轉移化程度僅為57.3%，農民工轉化為市民的進程不夠快。必須深化改革創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)二元體制，促進城鄉(xiāng)各類要素的自由合理流動，著力解決偽城市化、半城市化和被城市化問題，推動農民的就業(yè)轉移、居住轉移和身份轉移，實現(xiàn)真正意義上的城市化和城鄉(xiāng)一體化。三是城市化理念。新型城市化強調把生態(tài)文明理念和原則全面融入城市化全過程，突出人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境相協(xié)調，突出資源集約節(jié)約和生態(tài)環(huán)境友好，突出為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，走集約、智能、綠色、低碳的新型城市化道路。對照這樣的要求，浙江城市化還存在資源環(huán)境承載能力不強、生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境不佳等突出問題。我們應該堅定不移地建設集約城市、生態(tài)城市和智慧城市，努力走出一條城市化的新路子。

（三）推進新型城市化需要牽住牛鼻子、找準突破口、抓在關鍵處、把握主抓手

當前，浙江正處于深入推進新型城市化、加快提升新型城市化質量的重大戰(zhàn)略機遇期。我們應該分輕輕重緩急，抓住關鍵環(huán)節(jié)，實施重點突破，以更強的決心、更大的力度、更實的舉措，切實提高新型城市化水平。

圍繞加快城市群和都市區(qū)發(fā)展，穩(wěn)妥調整行政區(qū)劃、深化管理體制改革。破除城市群和都市區(qū)發(fā)展的障礙，重點需要從兩方面入手。一是適時調整行政區(qū)劃。要適時進行撤縣設區(qū)工作，適當增加長三角中心城市和省域中心城市的設區(qū)數(shù)量，除杭州、寧波外爭取其它各市設3—5個區(qū)，擴大中心城市規(guī)模實力，引導高端要素和創(chuàng)新活動向中心城市集聚。二是深化管理體制改革。從實踐層面看，制約城市群和都市區(qū)發(fā)展的主要障礙是行政管理體制。部分地方有意識地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動，制約了區(qū)域性統(tǒng)一市場形成，限制了都市區(qū)和城市群的發(fā)育壯大。要推進擴權強縣改革并向兩頭延伸，加強市一級統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、資源配置和跨區(qū)域重大基礎設施建設等職能，賦予強鎮(zhèn)城市建設綜合執(zhí)法權以及社會治安、環(huán)境保護、就業(yè)保障等社會管理權限，區(qū)域相對獨立、實力相對雄厚的縣（市）可探索進行省直管縣試點工作，區(qū)強縣弱、綜合實力較強的市可探索市管縣財政體制。

圍繞產(chǎn)城融合發(fā)展，切實強化產(chǎn)業(yè)平臺的城市功能和城市新區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城市，是不可持續(xù)的城市化；沒有城市功能配套的產(chǎn)業(yè)，是不可持續(xù)的工業(yè)化。要堅持新型城市化與新型工業(yè)化同步謀劃、同步推進，切實強化“兩化”互動、產(chǎn)城融合的理念，做到時間上同步演進、空間上產(chǎn)城一體、布局上功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)上三產(chǎn)融合，真正構建起城市提升產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)支撐城市的發(fā)展機制。一要強化產(chǎn)業(yè)平臺的城市功能。省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、各類開發(fā)區(qū)、現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)等，都要堅持產(chǎn)業(yè)平臺和城市建設有機銜接，既要引導產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)，加快推動傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉型，又要注重綜合功能配套，不斷增強產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的城市配套、科技支撐、生態(tài)保障和生產(chǎn)生活性服務業(yè)等功能，努力打造新型工業(yè)化和新型城市化的示范區(qū)、產(chǎn)城一體的城市新區(qū)。二要強化城市新區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐。城市新區(qū)是承接老城區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口遷移的重要載體。近年來，杭州新城、寧波東部新城、溫州甌江口新區(qū)、金義都市區(qū)新區(qū)等強勢推進，一些中小城市也開辟新區(qū)以拓展城市發(fā)展空間。建設城市新區(qū)，既要高起點規(guī)劃，完善城市功能，增強承載能力，又要發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、強化產(chǎn)業(yè)支撐，防止造空城、唱“空城計”。

圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進產(chǎn)權制度改革、土地制度改革、戶籍制度改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，目標是城鄉(xiāng)一體化，核心是農民市民化，關鍵是以改革促發(fā)展。要抓住中農辦確定浙江省為農村改革試驗聯(lián)系點的契機，總結借鑒溫州、嘉興等地探索經(jīng)驗，以縣域為基本單位，以中小城市和中心鎮(zhèn)為重要節(jié)點，著力構建城鄉(xiāng)一體的制度體系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素的自由流動。當前改革的重點，一要積極穩(wěn)妥推進農村產(chǎn)權制度改革。對村級集體經(jīng)濟組織實行股份制改革，農民對股權享有自由處置權，可以沒有牽絆地自由流動。二要積極穩(wěn)妥推進農村土地制度改革。農村集體土地分為農用地、宅基地和建設用地。農用地要在權屬性質不變、用途不變、量質不變的前提下進行流轉，促進土地相對集中，推進農業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化；宅基地用益物權可以變現(xiàn)，也可以跨村（鎮(zhèn)）異地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)或異地建房，實現(xiàn)房產(chǎn)增值，降低入城成本，增加農民財產(chǎn)性收入；農村集體建設用地同國有建設用地一樣建立土地交易市場，把農村建設用地資源轉化為城市發(fā)展的要素，充分激發(fā)城市化的動力和潛能。三要積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革。逐步剝離依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務、社會保障等附屬功能，還原戶口本來的社會管理功能。在戶籍制度改革過程中，注重保護農民在原來農村享有的正當權益，堅持自愿原則推進農民轉變?yōu)槭忻瘛?/p>

圍繞推進城市現(xiàn)代化，大力發(fā)展軌道交通、著力推進“三改一拆”、抓緊開發(fā)地下空間、努力建設智慧城市。城市現(xiàn)代化是城市自身運動的高級階段和城市存在的高級形式。針對當前實際，重點要抓好四項工作：一是大力發(fā)展軌道交通。重中之重是加快城際軌道交通。要大力支持杭州、寧波、溫州、金華--義烏加快規(guī)劃建設連接主城區(qū)與外圍縣市的輕軌網(wǎng)絡，推動外圍縣市與主城區(qū)一體化發(fā)展；圍繞極核城市，加強城際快速鐵路建設，完善與周邊核心城市的軌道交通銜接方案，形成內連都市區(qū)、外接長三角城市群的軌道交通網(wǎng)。二是著力推進“三改一拆”。要把改造舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村和拆除違法建筑，與改善城鄉(xiāng)面貌、優(yōu)化人居環(huán)境結合起來，與加強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、促進節(jié)約集約用地結合起來，與推進城市現(xiàn)代化結合起來，以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關規(guī)劃為依據(jù)，制定違法建筑認定和分類處理辦法的指導意見與政策措施。通過改和拆，讓群眾真正體會到居住環(huán)境改善和生活品質提高，使“三改一拆”行動得到絕大多數(shù)群眾的支持和擁護。三是抓緊開發(fā)地下空間。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，到2015年，全省將新增200萬城市人口，以城市人均用地120平方米計，需要城市土地近240平方公里，相當于目前全省縣城以上城市建成區(qū)總面積的1/10。用地需求問題的解決，開發(fā)利用地下空間將是一條新路子。10平方公里內可供合理開發(fā)的地下空間資源量就達到1.2億立方米，潛力十分巨大。要把開發(fā)地下空間，與提升城市功能、拓展城市空間、保障城市安全、節(jié)約城市資源結合起來，抓緊提出和完善規(guī)劃設計、開發(fā)建設、管理運營、技術支撐、制度創(chuàng)新、投資融資等方面對策舉措，率先構建完善的地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃編制體系、產(chǎn)權制度體系、技術標準體系、運營管理體系，扎實推進地下空間開發(fā)利用。四是努力建設智慧城市。要綜合運用經(jīng)濟、法律和行政手段，廣泛運用信息技術，完善城市管理、災害應急處置等智能化信息系統(tǒng)，推廣物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術在市政基礎設施和公共服務設施中的應用，提高城市運轉效率和精細化管理水平。力爭通過3--5年努力，形成投資、建設、運營、管理、服務模式創(chuàng)新的體制機制，為市民提供更便捷、更低碳、更有品質的生活和工作環(huán)境，為企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造更有利、更優(yōu)化的商業(yè)發(fā)展環(huán)境，為公共服務構建更高效、更智能的城市運營管理環(huán)境。

浙江省委政策研究室）