□陳振

2013年1月3日，澳門(mén)立法會(huì)通過(guò)了新修改的《財(cái)產(chǎn)及利益申報(bào)法律制度》，于2013年4月22日正式生效。這一法律制度的修改和實(shí)施，無(wú)疑對(duì)我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)具有重要的借鑒意義。

一、澳門(mén)新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法概述

澳門(mén)早在1992年就制定了《政治職位權(quán)利人財(cái)產(chǎn)利益的聲明》，規(guī)定立法會(huì)議員、市政機(jī)構(gòu)成員等政治職位權(quán)利人要提交一份財(cái)產(chǎn)利益的聲明。1998年，澳門(mén)制定了《收益及財(cái)產(chǎn)利益的聲明與公眾監(jiān)察》法律，將提交收益及財(cái)產(chǎn)利益聲明書(shū)的范圍擴(kuò)展至政治職位及公共職位的據(jù)位人，公共行政的公務(wù)員、服務(wù)人員及其他工作人員。2003年，澳門(mén)制定了《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，要求公職人員提交財(cái)產(chǎn)申報(bào)書(shū)，并細(xì)化了申報(bào)內(nèi)容，但并無(wú)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)規(guī)定。2011年11月14日，澳門(mén)特區(qū)政府向立法會(huì)提交了修改《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》法案，該法案于2011年12月16日在立法會(huì)全體會(huì)議上獲得一般性通過(guò)，隨后進(jìn)入立法會(huì)所屬的第一常設(shè)委員會(huì)的細(xì)則性審議階段，經(jīng)過(guò)6次正式會(huì)議審議，2013年1月3日，澳門(mén)立法會(huì)通過(guò)了新修改的《財(cái)產(chǎn)及利益申報(bào)法律制度》(第1/2013號(hào)法律，以下簡(jiǎn)稱新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法)，于2013年4月22日正式生效。新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法共5章35條，從申報(bào)主體、申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)方式與時(shí)間、申報(bào)地點(diǎn)、公示管理及申報(bào)不實(shí)后果等方面做了詳細(xì)規(guī)定。和2003年財(cái)產(chǎn)申報(bào)法相比，新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法主要在以下四個(gè)方面進(jìn)行修改:一是公開(kāi)特定公職人員的財(cái)產(chǎn)及利益，將關(guān)鍵崗位公職人員的財(cái)政狀況透明化，強(qiáng)化道德操守;二是拓展申報(bào)內(nèi)容，不僅包括財(cái)產(chǎn)，還包括非財(cái)產(chǎn)利益，如在非營(yíng)利組織中的角色及職務(wù);三是優(yōu)化申報(bào)流程，將電腦技術(shù)引入申報(bào)環(huán)節(jié)內(nèi)，降低行政成本;四是明確規(guī)定銷(xiāo)毀申報(bào)書(shū)的條件和程序，即申報(bào)人死亡5年后或終止職務(wù)10年后可銷(xiāo)毀申報(bào)書(shū)。

此次澳門(mén)制定新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法主要有以下兩方面的原因:一是履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》規(guī)定義務(wù)的要求。2006年，《公約》在國(guó)際上對(duì)中國(guó)正式生效，根據(jù)澳門(mén)第5/2006號(hào)行政長(zhǎng)官公告，適用于澳門(mén)特別行政區(qū)。根據(jù)《公約》第5條的要求，澳門(mén)需要根據(jù)本地區(qū)法律制度的基本原則，制定和執(zhí)行“有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策”?！豆s》第52條第5款明確規(guī)定:“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國(guó)法律對(duì)有關(guān)公職人員確立有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并對(duì)不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇??！边@樣，澳門(mén)2003年制定的《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》需要改進(jìn)，如公職人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)情況對(duì)外保密，申報(bào)資料長(zhǎng)期存檔備案，民眾不能查詢財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料，這就使加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督，無(wú)法真正落到實(shí)處。二是落實(shí)廉潔施政理念的要求。2009年，澳門(mén)特區(qū)新一屆政府宣誓就職，提出構(gòu)建透明政府，推行陽(yáng)光政策，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。而在2006年，澳門(mén)歐文龍案①歐文龍，澳門(mén)特別行政區(qū)前運(yùn)輸工務(wù)司司長(zhǎng)，2006年12月因涉嫌巨額貪污案被廉政公署拘捕，2009年4月，澳門(mén)終審法院裁定歐文龍濫用職權(quán)、受賄、洗錢(qián)、財(cái)產(chǎn)申報(bào)的虛假聲明及財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明等81項(xiàng)罪名成立，判處監(jiān)禁28年半，成為澳門(mén)特區(qū)政府成立以來(lái)因貪腐下臺(tái)的最高級(jí)官員。發(fā)生，發(fā)現(xiàn)其擁有巨額不法資產(chǎn)，且大部分不法收入分別藏匿于香港和其他國(guó)家，但未能通過(guò)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及早發(fā)現(xiàn)，暴露出財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料不公開(kāi)的嚴(yán)重弊端。為此，澳門(mén)特區(qū)政府決定修改財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，改進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度并增加財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的內(nèi)容。

二、澳門(mén)新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的主要規(guī)定

(一)申報(bào)主體

所有級(jí)別的公職人員都要申報(bào)，包括公共職位據(jù)位人和公共行政工作人員兩大類(lèi)。公共職位據(jù)位人包括:1．行政長(zhǎng)官及主要官員，主要官員包括司長(zhǎng)、廉政專員、審計(jì)長(zhǎng)、警察總局局長(zhǎng)、海關(guān)關(guān)長(zhǎng);2．立法會(huì)議員;3．司法官員;4．行政會(huì)成員;5．包括自治部門(mén)、自治基金及其他公務(wù)法人在內(nèi)的公共行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)及主管人員，以及該等公共行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)、行政管理、管理及監(jiān)察機(jī)關(guān)的主席及成員;6．公營(yíng)企業(yè)、公共資本企業(yè)或公共資本占多數(shù)出資額的企業(yè)，以及公產(chǎn)的特許企業(yè)的行政管理機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)的據(jù)位人;7．代表澳門(mén)特別行政區(qū)的官方董事及政府代表;8．其他等同領(lǐng)導(dǎo)及主管職位的據(jù)位人，尤其是辦公室主任及顧問(wèn)。公共行政工作人員包括自治部門(mén)、自治基金及其他公務(wù)法人的下列人員:1．確定性委托或定期委任的公務(wù)員;2．臨時(shí)委任或以編制外合同制度聘用的服務(wù)人員;3．以合同聘用且具有從屬關(guān)系的人員，包括以散位合同②根據(jù)澳門(mén)《公共行政工作人員通則》第27條，散位合同系行政當(dāng)局與非納入編制之人員訂立之協(xié)定，透過(guò)支付與每日所提供服務(wù)相應(yīng)的工資，按從屬的形式確保滿足公共服務(wù)的需求。及個(gè)人勞動(dòng)合同聘用的人員;如屬以包工合同③根據(jù)澳門(mén)《公共行政工作人員通則》第29條，包工合同是按照取得勞務(wù)法律制度，利用專用印件訂立，執(zhí)行特定或?qū)ｉT(mén)性工作的合同。包工合同不構(gòu)成任何與行政當(dāng)局的職務(wù)聯(lián)系，作為合同一方的私人不受公職制度約束，尤其不受等級(jí)從屬關(guān)系約束?；蛱峁┓?wù)合同聘用，但事實(shí)上存在從屬關(guān)系者，亦視為公共行政工作人員;4．澳門(mén)保安部隊(duì)文職人員或軍事化人員;5．海關(guān)人員。可以看出，申報(bào)主體的范圍非常廣泛，不僅包括正式在編人員，還包括編制外聘用人員。

(二)申報(bào)內(nèi)容

財(cái)產(chǎn)申報(bào)書(shū)的內(nèi)容分為四部分，第一部分為申報(bào)人及其配偶或與其有事實(shí)婚關(guān)系者④根據(jù)澳門(mén)《民法典》第1471條及第1472條，有事實(shí)婚關(guān)系者，須為年滿18歲的非已婚人士，并與申報(bào)人自愿在類(lèi)似夫妻狀況下生活至少兩年。的個(gè)人身份資料以及申報(bào)人的薪俸點(diǎn)或月報(bào)酬。第二部分為申報(bào)的具體內(nèi)容，包括資產(chǎn)、收益、負(fù)債、兼職及曾任職五項(xiàng)。資產(chǎn)包括不動(dòng)產(chǎn)、公司股權(quán)、船舶、飛行器、車(chē)輛、有價(jià)證券以及超過(guò)公職薪俸表所載薪俸點(diǎn)500點(diǎn)對(duì)應(yīng)金額⑤根據(jù)澳門(mén)《公務(wù)人員職程制度》第4條，薪俸點(diǎn)的對(duì)應(yīng)薪俸金額為薪俸點(diǎn)100點(diǎn)的對(duì)應(yīng)金額乘以薪俸點(diǎn)再除以100。澳門(mén)對(duì)公職人員的薪俸實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)澳門(mén)第6/2013號(hào)法律《調(diào)整公共行政工作人員的薪俸、退休金及撫恤金》第1條，薪俸點(diǎn)100點(diǎn)的金額調(diào)整為7000澳門(mén)幣，公職薪俸表所載薪俸點(diǎn)500點(diǎn)對(duì)應(yīng)金額即為35000澳門(mén)幣。的銀行賬戶、現(xiàn)金、債權(quán)、藝術(shù)品、珠寶及其他物品。收益包括退休補(bǔ)助或退役補(bǔ)助及退休金或退役金，從工商業(yè)活動(dòng)取得的收益，從不動(dòng)產(chǎn)、著作權(quán)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)及資金運(yùn)用所取得的收益。負(fù)債是指超過(guò)公職薪俸表所載薪俸點(diǎn)500點(diǎn)對(duì)應(yīng)金額的債務(wù)。兼職是指所兼任的有酬或可獲財(cái)產(chǎn)利益的職位、職務(wù)或活動(dòng)。曾任職是指新任職人員需申報(bào)其前兩年內(nèi)曾工作單位的基本情況。第三部分為過(guò)去兩年基于擔(dān)任公共職位而獲得的直接或間接的經(jīng)濟(jì)利益或優(yōu)惠，特別是財(cái)務(wù)上的贊助，往外地的交通及逗留的款待費(fèi)用，以及從公共或私人實(shí)體所收取的財(cái)產(chǎn)利益，但因執(zhí)行職務(wù)而獲得的收益除外。第四部分為財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)內(nèi)容，由財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)人員填寫(xiě)，具體內(nèi)容在公示管理部分進(jìn)行介紹。為加強(qiáng)監(jiān)督，申報(bào)人位于澳門(mén)以外，在澳門(mén)以外產(chǎn)生、形成、收取、經(jīng)營(yíng)或給付的財(cái)產(chǎn)以及透過(guò)居中人擁有的財(cái)產(chǎn)也要申報(bào)。

(三)申報(bào)方式與時(shí)間

申報(bào)是以申報(bào)人填寫(xiě)統(tǒng)一制定的表格方式做出，表格由四部分組成，如有需要，可使用名為“補(bǔ)充欄目”的表格或附加文件填寫(xiě)第二至第四部分的資料。表格既可由申報(bào)人所屬或任職的部門(mén)或機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供，也可從澳門(mén)廉政公署網(wǎng)站下載有關(guān)表格的電子版本，與紙本表格具有同等效力。申報(bào)書(shū)包括一份正本和兩份副本。如配偶雙方或有事實(shí)婚關(guān)系者均須申報(bào)，雙方既可聯(lián)名申報(bào)，同時(shí)填寫(xiě)一份申報(bào)書(shū)并由雙方以申報(bào)人身份簽署，也可獨(dú)立申報(bào)，各自填寫(xiě)申報(bào)書(shū)并僅由本人簽署。如配偶雙方或有事實(shí)婚關(guān)系者只有一方須申報(bào)，則另一方須履行提供資料義務(wù)。申報(bào)人既可親自前往申報(bào)點(diǎn)申報(bào)，也可通過(guò)郵寄方式送交申報(bào)書(shū)。為指導(dǎo)申報(bào)人填寫(xiě)申報(bào)表格，澳門(mén)廉政公署專門(mén)制作了《財(cái)產(chǎn)及利益申報(bào)填寫(xiě)指引》網(wǎng)頁(yè)，對(duì)如何填寫(xiě)申報(bào)書(shū)做了詳細(xì)介紹，并于2013年3月22日就《財(cái)產(chǎn)及利益申報(bào)法律制度》發(fā)函通知各部門(mén)和機(jī)構(gòu)，以便知悉和執(zhí)行。澳門(mén)終審法院也在其官方網(wǎng)頁(yè)上傳了財(cái)產(chǎn)及利益申報(bào)表格。

申報(bào)時(shí)間一般為上一次申報(bào)后5年，如有新任職、終止職務(wù)、調(diào)動(dòng)、續(xù)任以及公共行政工作人員公職薪俸表所載薪俸點(diǎn)變動(dòng)達(dá)85點(diǎn)的，自發(fā)生之日起90日內(nèi)重新提交申報(bào)書(shū)。如無(wú)任何資料更新，申報(bào)人僅需填寫(xiě)申報(bào)書(shū)的第一部分，并在相關(guān)欄目中注明無(wú)資料更新即可。如果申報(bào)人不在規(guī)定期限內(nèi)提交申報(bào)書(shū)，可被停支其薪俸或底薪1/6，直至提交申報(bào)書(shū)為止。如因申報(bào)人的過(guò)錯(cuò)，在規(guī)定期限內(nèi)欠交申報(bào)書(shū)，會(huì)被科處其所擔(dān)任職位月報(bào)酬金額3倍的罰款。如科處罰款后申報(bào)人仍未補(bǔ)交申報(bào)書(shū)，會(huì)繼續(xù)被停支其薪俸或底薪1/6，直至提交申報(bào)書(shū)為止。如申報(bào)人不按終審法院院長(zhǎng)或廉政專員所定的期限(不超過(guò)30日)提交申報(bào)書(shū)，則觸犯違令罪。

(四)申報(bào)地點(diǎn)

申報(bào)書(shū)的提交地點(diǎn)分終審法院辦事處和廉政公署兩個(gè)地方。終審法院辦事處的提交對(duì)象為公共職位據(jù)位人、廉政公署工作人員以及有一方申報(bào)地點(diǎn)為終審法院辦事處的夫婦或有事實(shí)婚關(guān)系的兩人。廉政公署的提交對(duì)象為上述對(duì)象以外的公共行政工作人員。如因任職、調(diào)動(dòng)、婚姻等導(dǎo)致申報(bào)地點(diǎn)發(fā)生變化的，則原申報(bào)地有義務(wù)于10日內(nèi)將申報(bào)書(shū)送交新申報(bào)地。終審法院院長(zhǎng)及廉政專員任命專人負(fù)責(zé)個(gè)人申報(bào)材料及一切相關(guān)函件的往來(lái)交收及存檔。申報(bào)點(diǎn)收到申報(bào)書(shū)后，會(huì)在一份副本上注明收訖，并在專用冊(cè)內(nèi)記錄申報(bào)人的姓名、單位及職位、職級(jí)或職務(wù)，以及提交日期等信息。申報(bào)材料經(jīng)整理后須呈交終審法院院長(zhǎng)或廉政專員進(jìn)行形式審查，發(fā)現(xiàn)不當(dāng)?shù)目稍?0日內(nèi)補(bǔ)充或更正。如申報(bào)人不如期作出補(bǔ)充或更正，會(huì)被視為欠交申報(bào)書(shū)而須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

(五)公示管理

財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公開(kāi)主體為副局級(jí)及以上職位人員，包括代局長(zhǎng)或代副局長(zhǎng)。具體包括:1．行政長(zhǎng)官及主要官員;2．立法會(huì)議員;3．司法官員;4．行政會(huì)成員;5．辦公室主任;6．包括自治部門(mén)、自治基金及其他公務(wù)法人在內(nèi)的公共行政部門(mén)的局長(zhǎng)及副局長(zhǎng)，又或等同局長(zhǎng)及副局長(zhǎng)職位的據(jù)位人，以及該等公共行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)、行政管理及監(jiān)察機(jī)關(guān)的主席及成員;7．公營(yíng)企業(yè)、公共資本企業(yè)或公共資本占多數(shù)出資額的企業(yè)以及公產(chǎn)的特許企業(yè)的行政管理機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)的據(jù)位人。公開(kāi)內(nèi)容為申報(bào)書(shū)的第四部分，即上述主體擁有的不動(dòng)產(chǎn)(包括農(nóng)用房地產(chǎn)及都市房地產(chǎn))、商業(yè)企業(yè)或工業(yè)場(chǎng)所、在合伙或公司的股、股份、出資或其他的資本參與以及在任何非營(yíng)利組織擔(dān)任的職務(wù)。鑒于申報(bào)書(shū)第二部分與第四部分存在重合，當(dāng)二者所載內(nèi)容有差異時(shí)，無(wú)論是數(shù)量差別還是資料缺漏，尤其適用巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明處罰條款時(shí)，一律以第二部分所載內(nèi)容為準(zhǔn)。在財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)內(nèi)容的查閱上，由終審法院辦事處確保公眾可通過(guò)澳門(mén)法院互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站查閱申報(bào)書(shū)第四部分的內(nèi)容。全部或部分復(fù)制第四部分的內(nèi)容將之提供給第三人時(shí)，應(yīng)注明作出有關(guān)復(fù)制的具體理由，且不影響澳門(mén)《民法典》第326條①澳門(mén)《民法典》第326條:權(quán)利人行使權(quán)利明顯超越基于善意、善良風(fēng)俗或該權(quán)利所具之社會(huì)或經(jīng)濟(jì)目的而產(chǎn)生之限制時(shí)，即為不正當(dāng)行使權(quán)利。的適用。為確保公眾通過(guò)澳門(mén)法院網(wǎng)站查詢財(cái)產(chǎn)及利益公開(kāi)內(nèi)容，澳門(mén)終審法院辦事處于4月18日發(fā)出通知，自2013年10月19日始，公眾可通過(guò)搜尋申報(bào)人全部或部分中/葡姓名、選取申報(bào)人相對(duì)應(yīng)類(lèi)別、申報(bào)人任職部門(mén)三種模式查閱申報(bào)人提交的申報(bào)書(shū)第四部分的內(nèi)容。

(六)申報(bào)不實(shí)后果

在填報(bào)過(guò)程中，申報(bào)人因不可寬恕的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致申報(bào)資料不實(shí)的，將被處以所擔(dān)任職位3個(gè)月至1年報(bào)酬的罰款;申報(bào)人故意隱瞞不報(bào)的，要承擔(dān)刑事責(zé)任，如判處罰金，則罰金不低于所擔(dān)任職位6個(gè)月的報(bào)酬。實(shí)際財(cái)產(chǎn)異常超過(guò)所申報(bào)的財(cái)產(chǎn)，且對(duì)如何和何時(shí)擁有不作具體解釋或不能合理解釋財(cái)產(chǎn)合法來(lái)源的，可能構(gòu)成巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪，判處最高3年徒刑或處以罰金。因申報(bào)人故意隱瞞不報(bào)或財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明而被判刑的，可視情況禁止申報(bào)人在最長(zhǎng)10年內(nèi)擔(dān)任公共職位及公職。申報(bào)人的配偶或與其有事實(shí)婚關(guān)系者在申報(bào)中故意或不合理地不遵守配合義務(wù)的，可處最高2年徒刑或最高240日罰金。

三、澳門(mén)新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法對(duì)內(nèi)地的啟示

反腐敗成效的取得，離不開(kāi)科學(xué)的制度和有效的方法。澳門(mén)新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法既吸收了其他國(guó)家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有效做法，又結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行了取舍加工。澳門(mén)新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的有關(guān)規(guī)定對(duì)內(nèi)地完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度借鑒意義較大，內(nèi)地應(yīng)認(rèn)真加以研究，取長(zhǎng)補(bǔ)短。

(一)理性看待財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的作用與功能

澳門(mén)反腐敗機(jī)構(gòu)及立法會(huì)認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度可以用來(lái)考察公職人員的廉潔誠(chéng)信度，但并不能解決反腐敗的所有問(wèn)題。反腐敗是一個(gè)系統(tǒng)工程，其措施是多樣的和綜合的，其中包括行政體系的運(yùn)作效率、決策流程的透明度及合法性，嚴(yán)格遵守利益回避制度等關(guān)鍵內(nèi)容。①參見(jiàn)澳門(mén)廉政公署:《各地財(cái)產(chǎn)及利益申報(bào)法律制度資料引介》，http://www．ccac．org．mo/，訪問(wèn)日期:2013年5月7日。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只是建設(shè)廉潔政治的一種措施，而且公職人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)是否公開(kāi)及公開(kāi)內(nèi)容的多少與社會(huì)廉潔程度之間沒(méi)有必然的聯(lián)系。如新加坡并不公開(kāi)官員的申報(bào)財(cái)產(chǎn)，但廉潔程度還比較高。所以澳門(mén)新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法并未規(guī)定所有公職人員都要公開(kāi)，而是根據(jù)是否有決策權(quán)和掌握政府重要資訊限定公開(kāi)主體;也不是所有的申報(bào)內(nèi)容都要公開(kāi)，而是根據(jù)可能導(dǎo)致的利益沖突狀況和保護(hù)個(gè)人隱私原則進(jìn)行合理平衡。

內(nèi)地1995年就規(guī)定一定級(jí)別的官員要報(bào)告?zhèn)€人收入情況，經(jīng)多次修改，到2010年發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，基本確立副處級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度。近年來(lái)，內(nèi)地已有新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽(yáng)等市縣進(jìn)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)試點(diǎn)改革，專家學(xué)者及媒體也建議財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度盡快出臺(tái)，②在2012年11月30日由中央紀(jì)委書(shū)記王岐山召集的專家學(xué)者座談會(huì)上，全部8個(gè)專家中有超過(guò)一半的人提出推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建議。參見(jiàn)任建明:《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有限反腐作用及推行策略》，《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第2期。媒體建議財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度出臺(tái)的請(qǐng)見(jiàn)孫瑞灼:《澳門(mén)公開(kāi)官員財(cái)產(chǎn)值得借鑒》，載《人民日?qǐng)?bào)海外版》2011年12月31日，第05版。吳綸卿:《干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不能再拖》，載《光明日?qǐng)?bào)》2012年10月11日，第2版。希望通過(guò)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度這一“陽(yáng)光法案”解決“表哥”、“房姐”等反映出的腐敗問(wèn)題。對(duì)此，內(nèi)地需要轉(zhuǎn)變觀念，清醒看到財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度并非根治腐敗的一劑“靈丹妙藥”，其著力點(diǎn)主要還是在于建立公職人員的誠(chéng)信體系，防范不廉潔風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)務(wù)之急，內(nèi)地需要在對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立正確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度進(jìn)行認(rèn)真檢討，根據(jù)其實(shí)施效果謹(jǐn)慎選擇是完善現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度以達(dá)到建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的目的，抑或有必要通過(guò)專門(mén)立法建立類(lèi)似澳門(mén)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能。從澳門(mén)此次修法討論過(guò)程來(lái)看，這需要慎重考慮而不能盲目求成。

(二)恰當(dāng)處理監(jiān)督公職人員與保護(hù)個(gè)人隱私之間的關(guān)系

澳門(mén)新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法在一般原則中就明確指出，在不影響公共行政活動(dòng)所應(yīng)遵守的原則下，要嚴(yán)格尊重私人生活隱私。在具體制度設(shè)計(jì)中也將保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)和公眾知情權(quán)之間、個(gè)人隱私與財(cái)產(chǎn)及利益公開(kāi)之間取得平衡作為界定公開(kāi)財(cái)產(chǎn)及利益的主體范圍、確定公開(kāi)財(cái)產(chǎn)及利益的內(nèi)容或程度及方式等的重要指導(dǎo)原則。在公開(kāi)主體上，對(duì)于是否將廳級(jí)官員納入公開(kāi)范圍進(jìn)行了討論，但考慮到公開(kāi)的必要性和可能出現(xiàn)的標(biāo)簽化效果，最終限定為副局級(jí)及以上職位人員。在公開(kāi)內(nèi)容上不公開(kāi)敏感資料，要求公開(kāi)的資料比較客觀及相對(duì)比較穩(wěn)定，如申報(bào)公司資本為公司的注冊(cè)資本。只要求申報(bào)直接擁有公司的股份，不要求申報(bào)通過(guò)公司間接持有的股份。在公開(kāi)程度上是相對(duì)比較公開(kāi)，而并非事無(wú)巨細(xì)的資料都要公開(kāi)。如公開(kāi)不動(dòng)產(chǎn)就只需填寫(xiě)不動(dòng)產(chǎn)的數(shù)目、性質(zhì)及用途說(shuō)明，并不要求如申報(bào)書(shū)第二部分一樣申報(bào)不動(dòng)產(chǎn)的地點(diǎn)、物業(yè)登記標(biāo)號(hào)及金額等資料。在公開(kāi)方式上，規(guī)定可采用互聯(lián)網(wǎng)方式公開(kāi)查閱，但又防止有關(guān)資料被濫用或惡意使用。對(duì)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)行復(fù)制者，如復(fù)制件并非供本人自用，則必須明確及具體注明進(jìn)行有關(guān)復(fù)制的理由，這為受害人日后因行為人濫用查閱信息進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)提供了重要保障。

內(nèi)地尚無(wú)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)機(jī)制，只有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以查閱有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料。當(dāng)前，社會(huì)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是否公開(kāi)及公開(kāi)的范圍有不同看法，各地實(shí)踐探索中也有不同做法。有的認(rèn)為財(cái)產(chǎn)信息屬于官員個(gè)人隱私而不應(yīng)公開(kāi)，也有的認(rèn)為官員行使公共權(quán)力，理應(yīng)公開(kāi)所有財(cái)產(chǎn)。有的認(rèn)為申報(bào)財(cái)產(chǎn)在單位內(nèi)部公開(kāi)即可，也有的認(rèn)為申報(bào)財(cái)產(chǎn)應(yīng)向全社會(huì)公開(kāi)。面對(duì)不同認(rèn)識(shí)和做法，需要內(nèi)地根據(jù)反腐倡廉建設(shè)形勢(shì)需要，在法治框架下妥善處理監(jiān)督公職人員和保護(hù)個(gè)人隱私之間的關(guān)系，將其貫穿到財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)主體、公開(kāi)內(nèi)容、程度及方式等各個(gè)環(huán)節(jié)之中，并采取有效措施切實(shí)防止公開(kāi)資料被濫用或惡意使用。①2012年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，規(guī)定國(guó)家保護(hù)能夠識(shí)別公民個(gè)人身份和涉及公民個(gè)人隱私的電子信息。《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定了侵害隱私權(quán)的責(zé)任承擔(dān)，《刑法》也規(guī)定了出售、非法提供公民個(gè)人信息罪和非法獲取公民個(gè)人信息罪。2013年4月10日，工業(yè)和信息化部網(wǎng)站公布了《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。這些都為內(nèi)地防止濫用或惡意使用財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)資料提供了法制保障。

(三)系統(tǒng)推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度配套措施的建立完善

財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度看似簡(jiǎn)單，實(shí)際上是一項(xiàng)十分復(fù)雜艱巨的社會(huì)工程，需要一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和管理方面的條件，就其自身的法律、制度建設(shè)而言也是相當(dāng)復(fù)雜的。②中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組:《國(guó)外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第10頁(yè)。總體來(lái)看，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有效運(yùn)行離不開(kāi)統(tǒng)一金融監(jiān)管體系、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、統(tǒng)一社會(huì)信用制度等的協(xié)調(diào)配合。澳門(mén)將不動(dòng)產(chǎn)、公司股權(quán)、超過(guò)薪俸一定金額的利益作為重點(diǎn)申報(bào)內(nèi)容，就在于其擁有比較完備的房地產(chǎn)登記、公司登記和金融監(jiān)管體系，能夠?yàn)樨?cái)產(chǎn)申報(bào)制度的順利推行提供有力支持。

內(nèi)地領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的范圍比較廣泛，不僅包括本人婚姻變化、收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)，還包括配偶、子女移居國(guó)(境)外、從業(yè)及收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)，但由于缺乏審核機(jī)制，難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告的實(shí)際作用有限。2013年1月，中央紀(jì)委書(shū)記王岐山在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)的工作報(bào)告中提出，將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告材料開(kāi)展抽查核實(shí)。③據(jù)知情專家介紹，中紀(jì)委正在考慮三種抽查辦法，一是選定一定的比例隨機(jī)抽查。二是采用“新人新辦法、老人老辦法”，對(duì)擬提拔的干部進(jìn)行抽查。第三種辦法則是，當(dāng)有線索檢舉某些干部或存在腐敗行為時(shí)，對(duì)這批干部的申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行核查。參見(jiàn)許浩:《中紀(jì)委擬定“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”全國(guó)抽查方案》，載《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2013年5月6日第2版。2013年初，為推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，隨后“兩會(huì)”期間，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》中，提出要建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記及以公民身份證號(hào)碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼等制度，這將為抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)材料特別是財(cái)產(chǎn)信息奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。3月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)通知，④?chē)?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知(國(guó)辦發(fā)〔2013〕22號(hào))。就出臺(tái)并實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、新的現(xiàn)金管理制度和建立以公民身份號(hào)碼為基礎(chǔ)的公民統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度及以組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度等提出明確時(shí)間表和責(zé)任部門(mén)。這些配套措施的逐步建立和完善將為內(nèi)地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度在懲治和預(yù)防腐敗方面的積極作用夯實(shí)基礎(chǔ)。

(四)運(yùn)用信息技術(shù)便利財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的具體實(shí)施

澳門(mén)新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法注重逐步利用電腦技術(shù)為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的順利推行提供便利條件。申報(bào)人可從澳門(mén)廉政公署網(wǎng)站上下載申報(bào)表格，不再?gòu)?qiáng)制申報(bào)人使用政府部門(mén)印制的專用表格，大幅度減省行政成本，使申報(bào)程序更為方便。在存放申報(bào)書(shū)的機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行交接時(shí)，要求盡可能采用電子文件方式作出，便利申報(bào)材料的移交和保管。申報(bào)時(shí)間上不必每年都要申報(bào)，除特殊情況外5年申報(bào)一次。要求用電腦系統(tǒng)對(duì)申報(bào)書(shū)的記錄和個(gè)人卷宗資料庫(kù)進(jìn)行處理，如非使用電腦系統(tǒng)處理個(gè)人卷宗資料庫(kù)，則至少須具備一索引系統(tǒng)以方便搜尋卷宗。公眾可通過(guò)澳門(mén)特區(qū)法院網(wǎng)站查閱申報(bào)書(shū)第四部分的內(nèi)容，不必前往申報(bào)點(diǎn)查詢，更為簡(jiǎn)便。目前，內(nèi)地要求每年1月31日前集中報(bào)告一次上一年度的情況，且填報(bào)表格為紙質(zhì)表格?？山梃b澳門(mén)做法，除特殊情況外，適當(dāng)延長(zhǎng)申報(bào)時(shí)間間隔，如每隔3年或5年申報(bào)一次，不必使用專門(mén)印制表格，允許申報(bào)人從紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)或組織部門(mén)網(wǎng)站上下載申報(bào)表格。