文◎仲 相

關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

文◎仲 相*

*中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2010級(jí)博士研究生［100086］

我國(guó)《民事訴訟法》僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而沒(méi)有規(guī)定對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督成為一個(gè)頗具爭(zhēng)議的話(huà)題。最高人民法院、最高人民檢察院于2011年3月10日聯(lián)合發(fā)布實(shí)施《關(guān)于在部分地方開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》（高檢會(huì)［2011］2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)通知》）對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍、啟動(dòng)程序、制約機(jī)制等做出嚴(yán)格限定，這一理性、嚴(yán)謹(jǐn)、穩(wěn)妥的態(tài)度為檢察院、法院相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督共同規(guī)范民事執(zhí)行行為提供了良好制度基礎(chǔ)。本文擬結(jié)合《試點(diǎn)通知》的相關(guān)規(guī)定及司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的部分問(wèn)題作初步研究。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目標(biāo)

關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目標(biāo)，有學(xué)者將其歸納為三點(diǎn)：“支持、糾錯(cuò)和共進(jìn)”。筆者同意這一觀(guān)點(diǎn)，并且認(rèn)為“支持執(zhí)行”是第一位的，是首要任務(wù)，“規(guī)范執(zhí)行”是補(bǔ)充性的，旨在“規(guī)范執(zhí)行”的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“支持執(zhí)行”。維護(hù)司法權(quán)威、提高司法公信力是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的終極目標(biāo)。

（一）支持執(zhí)行

民事審判中人民法院和人民檢察院要分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。人民檢察院對(duì)人民法院民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，不能簡(jiǎn)單地理解為是我令你行的單向制約和糾錯(cuò)，而是監(jiān)督之中有支持和合作，這是由我國(guó)目前的執(zhí)行工作現(xiàn)狀所決定的。而且部分基層法院和檢察院在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方面的實(shí)踐探索已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。

目前，我國(guó)執(zhí)行工作面臨的兩大難題：一是執(zhí)行難；二是執(zhí)行亂，其中“執(zhí)行亂”是“執(zhí)行難”的重要原因之一。《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院 “執(zhí)行難”問(wèn)題的報(bào)告>的通知》（中發(fā)［1999］11號(hào)）中將“執(zhí)行難”概括為四句話(huà)，即“被執(zhí)行人難找，執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難尋，協(xié)助執(zhí)行人難求，應(yīng)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難動(dòng)”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“執(zhí)行難”的這幾種表現(xiàn)現(xiàn)在還依然存在。但從這十年的執(zhí)行工作實(shí)踐來(lái)看，“執(zhí)行難”還不僅僅限于這四種表現(xiàn)，筆者認(rèn)為，還需要增加兩種表現(xiàn)，即：“特殊主體難碰，特殊財(cái)產(chǎn)難分配”。其中，以“特殊主體難碰”最為突出，即公權(quán)力濫用所導(dǎo)致的“執(zhí)行亂”已成為“執(zhí)行難”的重要成因之一。

《信訪(fǎng)簡(jiǎn)報(bào)（涉法涉訴信訪(fǎng)問(wèn)題專(zhuān)刊）》63期“特殊主體不執(zhí)行和干預(yù)執(zhí)行信訪(fǎng)問(wèn)題分析”一文中，群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)反映地方政府及其有關(guān)部門(mén)、特定企業(yè)、農(nóng)村基層自治組織、人大代表、社會(huì)團(tuán)體等特殊主體不履行生效判決的，占民事執(zhí)行信訪(fǎng)問(wèn)題的14%；反映因地方或者部門(mén)保護(hù)主義，阻礙、干預(yù)執(zhí)行的，占4%。即使在全國(guó)集中清理執(zhí)行積案專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)中，大量涉政府執(zhí)行案件解決了，也幾乎全部是通過(guò)協(xié)商解決的，而通過(guò)法定的強(qiáng)制執(zhí)行手段解決的幾乎沒(méi)有，這也從另一個(gè)方面印證了特殊主體的案件難碰以及司法公信力不夠的問(wèn)題。面對(duì)這樣的難題，單靠法院一家是不能解決的，必須調(diào)動(dòng)包括司法系統(tǒng)本身在內(nèi)的社會(huì)各方面的資源和力量，多管齊下，集體合圍，加大被執(zhí)行人不履行法律文書(shū)確定義務(wù)的成本和代價(jià)，使被執(zhí)行人感受到法律和道德的威懾力，從而自動(dòng)履行生效法律文書(shū)確定的義務(wù)。因此，在這種形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)，不是助長(zhǎng)惡意逃債之風(fēng)的蔓延，也不是削弱人民法院的司法公信力，而是應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能和影響，支持和幫助法院搞好執(zhí)行工作，致力于削減執(zhí)行工作的不當(dāng)干預(yù)，尤其是排除特殊主體對(duì)法院執(zhí)行工作的干擾和阻撓，徹底實(shí)現(xiàn)生效法律文書(shū)所確定的權(quán)利義務(wù)。

《試點(diǎn)通知》第5條規(guī)定：“對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當(dāng)干預(yù)難以執(zhí)行的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)等提出檢察建議?！鄙鲜鲆?guī)定正是基于我國(guó)民事執(zhí)行的特殊現(xiàn)狀而做出的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，有利于檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮其權(quán)威力量并與人民法院合力實(shí)現(xiàn)“支持執(zhí)行”這一重要目標(biāo)。但較為遺憾的是，《試點(diǎn)通知》對(duì)人民檢察院發(fā)出檢察建議的啟動(dòng)條件規(guī)定不明，建議進(jìn)一步明確對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當(dāng)干預(yù)難以執(zhí)行的，人民法院可書(shū)面建議由同級(jí)人民檢察院向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出檢察建議。對(duì)于相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)級(jí)別較高的，也可通過(guò)上一級(jí)人民法院書(shū)面建議上一級(jí)人民檢察院向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出檢察建議。

（二）規(guī)范執(zhí)行

若造成“執(zhí)行難”的原因是執(zhí)行法院的消極執(zhí)行、違法執(zhí)行，且當(dāng)事人已經(jīng)窮盡了法院內(nèi)部監(jiān)督以及執(zhí)行救濟(jì)等方式之后，檢察機(jī)關(guān)可以依申請(qǐng)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)予以監(jiān)督，發(fā)揮其“糾錯(cuò)”功能。但是，這種“糾錯(cuò)”不是無(wú)視民事執(zhí)行程序自身的規(guī)律和基本構(gòu)造，顛覆既有的民事執(zhí)行制度，全部推到重來(lái)，而是應(yīng)該奉行克制、謙抑的原則。否則，可能會(huì)被少數(shù)企圖阻礙執(zhí)行的人不當(dāng)利用，出現(xiàn)動(dòng)不動(dòng)就要停下來(lái)“糾錯(cuò)”的現(xiàn)象。執(zhí)行程序?qū)⒖赡芤虼俗兊萌唛L(zhǎng)復(fù)雜，執(zhí)行工作也將可能因此停滯不前，這不僅不利于解決“執(zhí)行難”，反而會(huì)嚴(yán)重影響執(zhí)行的效率，在一定意義上說(shuō)反而會(huì)加劇“執(zhí)行難”，這與引入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的初衷是背道而馳的。需要特別注意的是，“糾錯(cuò)”準(zhǔn)確的說(shuō)是一種提議糾錯(cuò)權(quán)，或者說(shuō)是程序啟動(dòng)權(quán)，是按照法律監(jiān)督的程序向法院提出自己的主張和看法，由法院審查認(rèn)定并糾正其違法行為，以達(dá)到法律監(jiān)督的目的。

關(guān)于“糾錯(cuò)”的方式，《試點(diǎn)通知》第3條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)符合本通知第二條規(guī)定情形的民事執(zhí)行活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)決定并通過(guò)提出書(shū)面檢察建議的方式對(duì)同級(jí)或者下級(jí)人民法院的民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。”采取檢察建議書(shū)的形式主要是考慮到這種方式之前有過(guò)先例，而且適用范圍較為廣泛，既可以適用于對(duì)執(zhí)行行為的監(jiān)督，也可以適用于對(duì)執(zhí)行裁定的監(jiān)督。

（三）維護(hù)司法權(quán)威、提高司法公信力

追求司法公正既是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)行檢察監(jiān)督的基點(diǎn)，也是法院民事執(zhí)行所要達(dá)到的目標(biāo)；司法權(quán)威既包括法院的審判、執(zhí)行權(quán)威，也包括檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)威，維護(hù)司法權(quán)威是維護(hù)檢法兩院的共同權(quán)威。生效法律文書(shū)得不到執(zhí)行，不僅損害的是當(dāng)事人的合法權(quán)益，更是對(duì)司法權(quán)威和司法公信力的嚴(yán)重?fù)p害。因此，檢法兩家應(yīng)當(dāng)通過(guò)執(zhí)行檢察監(jiān)督實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，共同維護(hù)司法公正，提高司法權(quán)威。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則

（一）執(zhí)行問(wèn)題的復(fù)雜性決定了檢察監(jiān)督的謙抑性

我國(guó)的執(zhí)行問(wèn)題并不是單純的法律問(wèn)題，而是社會(huì)變革的一項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題，絕非僅依靠引入檢察監(jiān)督就可以解決的。“執(zhí)行難”作為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟的產(chǎn)物，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，將是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。對(duì)執(zhí)行檢察監(jiān)督寄于過(guò)高的期望是不恰當(dāng)?shù)?，某種意義上也是有害的。

（二）權(quán)力導(dǎo)致腐敗的普遍原則決定了檢察監(jiān)督的謙抑性

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！薄耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！边@不僅適用于被監(jiān)督者，也同樣適用監(jiān)督者。尤其是現(xiàn)在的中國(guó)處于一個(gè)變革時(shí)期，權(quán)力不規(guī)范操作是社會(huì)變革中的一個(gè)普遍現(xiàn)象。真正的法治不應(yīng)當(dāng)全部寄托于哪一個(gè)被假設(shè)為超然清白的機(jī)關(guān)對(duì)于權(quán)力的全方位監(jiān)督。因此，我們必須意識(shí)到檢察監(jiān)督權(quán)可能被濫用的危害性，認(rèn)識(shí)到民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的局限性。

正是基于上述考量，《試點(diǎn)通知》從以下三個(gè)方面對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了限制：（1）對(duì)人民檢察院可以實(shí)施法律監(jiān)督的民事執(zhí)行行為作列舉性規(guī)定；（2）明確規(guī)定“人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，不得濫用監(jiān)督權(quán)力；檢察人員違法行使職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任人員的紀(jì)律和法律責(zé)任”；（3）賦予人民法院對(duì)于檢察監(jiān)督行為的反向監(jiān)督權(quán)，規(guī)定：“人民法院發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督行為違反法律或者檢察紀(jì)律的，可以向人民檢察院提出書(shū)面建議。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在收到書(shū)面建議后一個(gè)月內(nèi)作出處理并將處理情況書(shū)面回復(fù)人民法院；人民法院對(duì)于人民檢察院的回復(fù)有異議的，可以通過(guò)上一級(jí)人民法院向上一級(jí)人民檢察院提出。上一級(jí)人民檢察院認(rèn)為人民法院建議正確的，應(yīng)當(dāng)要求下級(jí)人民檢察院及時(shí)糾正。”

（三）民事權(quán)利的私權(quán)性決定了檢察監(jiān)督的謙抑性

民事執(zhí)行活動(dòng)往往涉及當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)利的處分，這種處分屬私權(quán)性質(zhì)，如果沒(méi)有損害到國(guó)家利益、社會(huì)利益或第三人利益，法院一般應(yīng)尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，檢察機(jī)關(guān)同樣如此。因此，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)的，補(bǔ)充的，依當(dāng)事人的申請(qǐng)?zhí)崞鸬?。本著這一理念，《試點(diǎn)通知》明確規(guī)定人民檢察院在 “當(dāng)事人、利害關(guān)系人”提出申請(qǐng)時(shí)才能實(shí)施檢察監(jiān)督，換言之，人民檢察院不得依職權(quán)啟動(dòng)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序。