□謝永剛 高建國

(1．黑龍江大學(xué) 生產(chǎn)力研究中心，黑龍江 哈爾濱 150080;2．中國地震局 地質(zhì)研究所，北京 100044)

我國自古以來就是世界上自然災(zāi)害多發(fā)而且極其嚴(yán)重的國家之一，社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動的歷史，折射出了人們與災(zāi)害抗?fàn)幍臍v史。特別是在近半個(gè)世紀(jì)以來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)減災(zāi)防災(zāi)工程建設(shè)，使得減災(zāi)能力有了大大提高，對減輕自然災(zāi)害起到了決定性的、不可替代的作用。值得強(qiáng)調(diào)的是國家應(yīng)對像98’大洪水、南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川大地震等全國影響較大的自然災(zāi)害，中央政府舉全國之力，防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)以及災(zāi)后重建等工作，都取得了讓世人刮目相看的驕人戰(zhàn)果，這得益于國家應(yīng)對大災(zāi)難的頂層設(shè)計(jì)，得益于“舉國體制”抗震救災(zāi)的制度安排。

一、“舉國體制”及其特征

“舉國體制”，是指以國家利益為最高目標(biāo)，動員和調(diào)配全國有關(guān)的力量，包括精神意志和物質(zhì)資源，攻克某一項(xiàng)世界尖端領(lǐng)域或國家級特別重大項(xiàng)目的工作體系和運(yùn)行機(jī)制。這里說的力量，其實(shí)就是一種很強(qiáng)的國家能力。學(xué)者王紹光等認(rèn)為，國家能力包括汲取財(cái)政的能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制(管治)能力，如5．12汶川大地震救災(zāi)工作充分證明，“舉國體制”在這些方面的能力上都表現(xiàn)出色，它是我國抗震救災(zāi)可操作性強(qiáng)、反應(yīng)靈敏、效率高的法寶。這次抗震救災(zāi)斗爭再次有力地證明社會主義制度具有“集中力量辦大事”，“一方有難、八方支援”的優(yōu)越性。

中國特色社會主義的舉國體制，就是以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，以服務(wù)人民根本利益為宗旨，以中央人民政府主導(dǎo)和社會團(tuán)結(jié)和諧為特征，以全國強(qiáng)大物質(zhì)和精神資源為后盾，依照憲法、法律授權(quán)和行政程序，在科學(xué)決策與民主決策的基礎(chǔ)上，實(shí)施全國性的集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動的工作體系和運(yùn)行機(jī)制。這次抗震救災(zāi)的舉國體制，表現(xiàn)的是一種工作機(jī)制，體現(xiàn)的更是一種政治實(shí)力。

二、減災(zāi)救災(zāi)的“舉國體制”與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)、政策的關(guān)系

(一)“舉國體制”尊重以人為本

舉國行動在中國歷史上應(yīng)對重大突發(fā)性自然災(zāi)害有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)，但真正從實(shí)踐上有理論作為指導(dǎo)，而且成效顯著，并對舉國體制從理論上做出正式表述，賦予前所未有的嶄新內(nèi)涵，當(dāng)數(shù)改革開放以后，如98’大洪水、南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川大地震救援和災(zāi)后重建。特別是汶川大地震的舉全國之力參與救援，可以說是規(guī)模空前、力度之大空前、認(rèn)識統(tǒng)一空前。舉全國之力包含著堅(jiān)持改革創(chuàng)新的不變決心，包含著發(fā)展民主、開放輿論的新努力，包含著啟動一切人力、財(cái)力、物力和儲備滿足抗震救災(zāi)需要，包含著引進(jìn)現(xiàn)代科學(xué)、技術(shù)、文化元素，最大程度調(diào)動一切積極力量，減少或消除消極因素，因而成為新中國成立以來應(yīng)對國家重大危機(jī)事件的最佳范例。

在大地震救人的黃金時(shí)間里，“救人第一”真正體現(xiàn)了尊重生命、大愛無疆的理念，大愛即為大義，這也是舉全國之力的根本思想支柱和共同價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，是政府“以人為本”的執(zhí)政理念和在面臨重大自然災(zāi)害時(shí)所作出的必然選擇。

(二)“舉國體制”順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)

提到舉國體制，可能有人誤解為回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，甚至將其排除在社會主義制度優(yōu)越性之外。我們需要清醒的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的舉國體制與市場經(jīng)濟(jì)確實(shí)是不相容的，但發(fā)展創(chuàng)新這一體制，在5．12汶川地震救災(zāi)實(shí)踐中作出了一個(gè)全新的詮釋:舉國體制，是在重大公共事件發(fā)生的第一時(shí)間，能夠?qū)θ珖娜肆?、物力、?cái)力甚至軍隊(duì)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)度的快速反應(yīng)機(jī)制。而且，這一體制還具有一定的延展性。中央政府決定對口支援受災(zāi)省份，三年的重建成果輝煌，重建效果堪稱世人矚目。應(yīng)當(dāng)說，如果把這種制度安排在完全崇尚自由市場經(jīng)濟(jì)的國家是不可能做到的。目前世界上不存在十全十美的“體制或機(jī)制”，這里關(guān)鍵是如何使得這種機(jī)制在運(yùn)行過程中克服自身弱點(diǎn)并不斷發(fā)展和完善。“舉國體制”面臨的最大挑戰(zhàn)是如何順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，使其成為資源優(yōu)化配置的一種有效形式。如對口援助災(zāi)區(qū)重建模式由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)援助地和被援助地的差異和比較優(yōu)勢、資源分布稟賦以及經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性，來確定對口單位，完全符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，也體現(xiàn)了順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。如5．12汶川地震發(fā)生后，中央決定全國21個(gè)省市對應(yīng)此次地震的21個(gè)重災(zāi)縣市，按不低于其上一年度財(cái)政收入1%的比例，對口支援受災(zāi)縣市3年。按此要求，它是剛性的，是由國家控制的籌措資源的傳統(tǒng)方式之一。但就其現(xiàn)實(shí)選擇來觀察，其制度形成的基礎(chǔ)，是因應(yīng)改革開放30年來新的區(qū)域結(jié)構(gòu)差異的制度性調(diào)整方案。由于資源稟賦及經(jīng)濟(jì)條件與基礎(chǔ)的差異，改革開放以來，東西部地區(qū)差異在日益擴(kuò)大，［1］這是中國目前的結(jié)構(gòu)性矛盾之一。僅以東西部地區(qū)財(cái)政收入比較，按中國統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù)，1999年，東西部地區(qū)財(cái)政收入水平相差3．22倍，2003年則達(dá)到了3．85倍，未降反升。而以人均財(cái)政收入比較，其極端狀況，2006年最高的上海市與最低的西藏自治區(qū)，前者竟為后者的17倍。［2］如此格局，國家戰(zhàn)略層面的西部大開發(fā)自是均衡地區(qū)間差異的路徑之一，而以地震災(zāi)后重建、對口支援的角度觀察，它又是籌措資源的方式之一;但若將此制度置之東西部日益擴(kuò)大的差異現(xiàn)實(shí)里分析，這一制度的采用，更當(dāng)視為尋找均衡化的資源分配方式。所以，對口支援制度安排的創(chuàng)新更應(yīng)當(dāng)引起注意，其核心目標(biāo)是盡量順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)。

(三)“舉國體制”為了“急受災(zāi)群眾之所急，解受災(zāi)群眾之所難”

舉國體制的目標(biāo)是“急受災(zāi)群眾之所急，解受災(zāi)群眾之所難”。如5．12汶川大地震發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院在領(lǐng)導(dǎo)抗震救災(zāi)行動時(shí)，高度重視受災(zāi)群眾的安置問題。當(dāng)時(shí)，國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部明確要求，“要用3個(gè)月時(shí)間在四川地震重災(zāi)區(qū)建設(shè)100萬套過渡安置房，其中第一批25萬套6月份必須完成”。同時(shí)，把安置受災(zāi)群眾作為抗震救災(zāi)最突出的任務(wù)，抓緊建設(shè)過渡安置房，是中央為解決受災(zāi)群眾臨時(shí)住房問題作出的重大決策。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的部署和要求，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部緊急研究制定了《地震災(zāi)區(qū)過渡安置房建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》用以科學(xué)、規(guī)范、全面、有效地指導(dǎo)過渡安置房的建設(shè)工作，以期把受災(zāi)群眾安置得更快些、更好些?！督ㄔO(shè)技術(shù)導(dǎo)則》處處體現(xiàn)了科學(xué)、合理、周到、方便的特點(diǎn)。它不是一個(gè)普通意義上的建設(shè)技術(shù)規(guī)范，它凝聚著建設(shè)行業(yè)廣大科技工作者對災(zāi)區(qū)人民的一片真情。有關(guān)專家和技術(shù)人員自接受任務(wù)那一刻起，加班加點(diǎn)，不分晝夜，僅用三天時(shí)間就完成了編制工作，顯示出他們盡快安置好受災(zāi)群眾的急迫心情和極高的工作效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年5月12日汶川大地震發(fā)生之日到2009年9月30日的一年多時(shí)間里，中央各部委辦和省級政府下發(fā)關(guān)于抗震救災(zāi)內(nèi)容的文件共計(jì)2290件，其中公休日發(fā)文平均占正常上班期間的26%;［3］在這些文件中，對有關(guān)“支援抗震”、“救災(zāi)捐贈”、“搶險(xiǎn)”、“次生災(zāi)害”、“監(jiān)管審計(jì)”、“啟動預(yù)案”等關(guān)鍵詞的關(guān)注度分別為22．8、14．41、13．78、13．59、13．27、11．40。［3］這些都充分體現(xiàn)了“舉國體制為災(zāi)民”、“一方有難、八方支援”這一決策理念。再如2013年4月20日發(fā)生的四川雅安市蘆山縣7．0級地震當(dāng)天，解放軍空軍部隊(duì)和武警部隊(duì)、中央各部委如國家地震局、交通運(yùn)輸部、水利部、衛(wèi)生計(jì)生委等相繼啟動各部門的抗震救災(zāi)一級應(yīng)急響應(yīng)，第一時(shí)間奔赴災(zāi)區(qū)組織救援?？梢姡卮笞匀粸?zāi)害救援的“舉國體制”已成為一種自覺、自動的機(jī)制，并不需要像以往中央政府下發(fā)文件等形式，災(zāi)情就是命令。

(四)沒有“舉國體制”就沒有對口支援的成就

對口支援，使災(zāi)區(qū)重建和經(jīng)濟(jì)盡快恢復(fù)，資金是大問題。汶川大地震災(zāi)后重建資金籌集是重建成敗的關(guān)鍵。據(jù)2008年國務(wù)院發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》中測算，重建資金需求約為1萬億元。中央財(cái)政按重建資金總需求30%左右的比例建立中央地震災(zāi)后恢復(fù)重建基金，其余的資金將通過地方財(cái)政投入、對口支援、社會募集、國內(nèi)銀行貸款、資本市場融資、國外優(yōu)惠緊急貸款、城鄉(xiāng)居民自有和自籌資金、企業(yè)自有和自籌資金、創(chuàng)新融資等籌措。重建過程同樣亦如救災(zāi)救援過程，是一個(gè)合眾之力的結(jié)果。其自籌的多元化制度安排，已無法用單純的剛性的“舉國體制”來概括。而且，傳統(tǒng)的“人力替代”在此次地震救援與重建過程中，已悄然轉(zhuǎn)為志愿者行動。重建部分的計(jì)量以貨幣為單位，過去我們因人力與貨幣混合的實(shí)際而將之稱為籌措資源，現(xiàn)在可以更單純地命名為籌措資金，現(xiàn)在我們可以“在數(shù)目字上管理”。

重建資金的多元化以及純粹貨幣化，其自然的結(jié)果是監(jiān)控制度的多元化。中國紅十字基金會與香港地區(qū)樂施會回顧各自在災(zāi)區(qū)重建過程中小小的不適，即當(dāng)?shù)卣鼧芬獍促Y金全投向政府賬戶方式接受各項(xiàng)投入，由他們?nèi)炭刂?。這當(dāng)然是一個(gè)不會被選擇的策略。資金渠道的多元化，以及投資控制的分散，多方利益重新博弈而達(dá)至新的均衡過程，便是一個(gè)自然的制度生成過程。即使傳統(tǒng)體制框架下，中央與地方財(cái)政投入之外，“對口支援”是傳統(tǒng)籌措資源方式的延續(xù)，但同時(shí)又是制度創(chuàng)新方式。正如溫家寶總理2011年5月在四川地震災(zāi)區(qū)考察災(zāi)后恢復(fù)重建工作后強(qiáng)調(diào)指出，汶川地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建取得了決定性勝利，基本實(shí)現(xiàn)了“家家有房住、戶戶有就業(yè)、人人有保障、設(shè)施有提高、經(jīng)濟(jì)有發(fā)展、生態(tài)有改善”的重建目標(biāo)。

三、對“舉國體制”的評價(jià)

(一)應(yīng)對巨災(zāi):“舉國體制”的不可替代性

5．12汶川大地震正是在舉國體制下，解放軍才得以迅速出動了十多萬大軍……也“正是在舉國體制下，中央財(cái)政今年安排700億元，建立災(zāi)后重建基金。今年的中央國家機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)支出一律較預(yù)算減少5%，用于抗震救災(zāi)?！保?］實(shí)際上，中央政府的縱向集中而直接的管理，其效果在以往面對巨災(zāi)救援的實(shí)踐中已被證明是可行的，效果是明顯的。如全國人民一道抗擊98’大水、2008年南方與雨雪冰凍災(zāi)害等?！吨袊筅厔荨返淖髡呒s翰·奈斯比特闡述了本書一個(gè)至關(guān)重要的發(fā)現(xiàn):“一開始，我們并沒有預(yù)想到會發(fā)現(xiàn)一個(gè)正在崛起的新的體系?！边@一發(fā)現(xiàn)是什么:他在書中寫道，“支撐中國新社會長治久安最重要、最微妙也是最關(guān)鍵的支柱就是自上而下與自下而上力量的平衡。這是中國穩(wěn)定的關(guān)鍵，也是理解中國獨(dú)特的政治理念的關(guān)鍵。”奈斯比特將中國政治自上而下的指令、組織、動員與中國人民自下而上的參與所形成的新政治模式，稱之為“縱向民主”。這與西方的“橫向民主”截然不同。西方想到一個(gè)自由、民主的社會時(shí)，腦海中出現(xiàn)的是一個(gè)橫向結(jié)構(gòu)，由無數(shù)個(gè)“個(gè)人”，“平等地”選舉出自己的領(lǐng)導(dǎo)?！翱v向民主的主要優(yōu)點(diǎn)就在于，能夠使政治家們從為了選舉的思維中解放出來，以便制訂長期的戰(zhàn)略計(jì)劃。”奈斯比特認(rèn)為，這一模式顯然是中國30年成功的一個(gè)重要保障，“現(xiàn)在回想起來，似乎沒有更好的辦法領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)如此龐大復(fù)雜的國家走出貧窮、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化了?！?/p>

他解釋道，如果中國建立的是西方式的橫向民主體系，那么大量精力會被浪費(fèi)在競選的爭斗之上，大批候選人會提出無數(shù)個(gè)解決中國問題的方案。而且，手握選舉權(quán)的中國人根本沒有民主的決策的經(jīng)驗(yàn)?！霸诟?duì)柊蛦谭蚋母锍跗诘奶K聯(lián)就是這種狀況?！彼f，不得不驚嘆于中國自上而下和自下而上的力量在大多數(shù)情況下沒有發(fā)生激烈的沖突。［4］奈斯比特用西方人的視角，以敏銳的洞察力分析了中國一個(gè)“正在崛起的新的體系”，特別是面對民族危難之時(shí)的國家“縱向管理的成功”，而舉國體制恰恰體現(xiàn)了這一點(diǎn)，是多種制度安排的權(quán)衡結(jié)果，具有不可替代性。

(二)舉國救災(zāi)為治國:也是中央政府合乎各方利益最大化的選擇

中國自古以來就是一個(gè)災(zāi)難頻發(fā)而且嚴(yán)重的國家，在歷史上的中國，大規(guī)模治水活動的修筑堤防和抗震救災(zāi)以及重建家園，從來都是一個(gè)重大的政治問題，不僅工程技術(shù)人員，政治家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等社會名流都來參與，包括軍方。正如學(xué)者魏特夫在他的《東方專治主義》中所言，“國家直接領(lǐng)導(dǎo)和參與治水，不僅成為中國的政治傳統(tǒng)，而且創(chuàng)造了中國式的治水文明?！钡拇_，由于自然災(zāi)害與廣大人民的生活息息相關(guān)，因而，救災(zāi)為人民不僅成為負(fù)責(zé)任的政府的口碑，似乎也成為人們的一種共識。98’長江、松花江流域大水和5．12汶川大地震的救援和災(zāi)后重建的事實(shí)說明，國家直接領(lǐng)導(dǎo)和參與救災(zāi)，百萬雄師集結(jié)在大江兩岸或地震災(zāi)區(qū)，是把救災(zāi)作為謀求和鞏固政權(quán)合法性的手段，以便取信于民。中央政府追求的最大化目標(biāo)便是風(fēng)調(diào)雨順，安居樂業(yè)，賦稅不減，國庫充盈，社會穩(wěn)定。所以，舉國救災(zāi)既為人民也為治國，這是一個(gè)大國統(tǒng)治集團(tuán)合乎自身利益最大化的實(shí)質(zhì)的選擇，也是符合災(zāi)區(qū)百姓利益的最佳選擇，符合中國國情。

(三)公平與效率的權(quán)衡:舉國體制能夠確保減災(zāi)思路與減災(zāi)行為的適時(shí)調(diào)整

近些年來我國在抗災(zāi)搶險(xiǎn)過程中，如洪水救災(zāi)，始終堅(jiān)持十六字方針，即“安全第一、常備不懈、以防為主、全力搶險(xiǎn)”，并遵循“團(tuán)結(jié)協(xié)作”和“局部利益服從全局利益”的原則。在地方人民政府處理“局部與全部”的問題上，必須堅(jiān)持的原則是“保大棄小”。這不僅是行動的口號，也是災(zāi)時(shí)處理抗災(zāi)搶險(xiǎn)事務(wù)的最高準(zhǔn)則。事實(shí)上，當(dāng)犧牲各自所管轄范圍即“局部”時(shí)，并不像想象的那么簡單，常常是上級與下級、地方政府之間、政府與百姓、官員與民眾之間的較量，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講還是公平與效率的權(quán)衡。如何能做到在“保大的前提下，也不棄小”，整體和局部利益都給與考慮?中央政府的“舉國體制”破解了這個(gè)難題。98’松花江、長江流域性大洪水和5．12汶川大地震的救援中都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。如對口援建舍棄的是小利益，為了維護(hù)災(zāi)區(qū)和整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和穩(wěn)定，是大利益;在救援過程中，不惜一切代價(jià)，從不放棄一個(gè)生命，也充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。即實(shí)現(xiàn)減災(zāi)思路與減災(zāi)行為的適時(shí)調(diào)整，必須有以中央政府主導(dǎo)下的舉國體制，否則就沒有對口援建的創(chuàng)新模式。

(四)舉國體制下的地方政府決策與民主協(xié)商相結(jié)合:是區(qū)域間減災(zāi)成本分?jǐn)偤蜑?zāi)害損失補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵

防災(zāi)減災(zāi)不僅要注意控制災(zāi)害的自然變異，而且必須針對其社會原因采取相應(yīng)措施。因此，深刻了解災(zāi)害防治的非工程措施，即社會、經(jīng)濟(jì)措施等，對減少災(zāi)害損失是非常必要的。既然面對重大自然災(zāi)害是涉及到方方面面的關(guān)系和利益，又是一個(gè)公共選擇和公共決策的過程。這就需要按照公共決策的程序和辦法，共同協(xié)商，堅(jiān)持一致性同意原則。盡管在災(zāi)時(shí)實(shí)行“行政首長負(fù)責(zé)制”，國家軍隊(duì)參與災(zāi)害救援，但中國歷來減災(zāi)活動都離不開老百姓的積極配合，他們是直接行動者和參與者。如我國《防汛條例》中明確規(guī)定“防重于搶，搶重于救”。“防”在一切的開頭，“防”靠的是百姓。如果在抗洪搶險(xiǎn)過程中老百姓的利益得不到保障，他們的治水積極性就會受到挫傷。另外，抗洪救災(zāi)的一切活動和有關(guān)制度安排，核心問題是治水成本的分?jǐn)偤秃樗疄?zāi)害損失的補(bǔ)償問題。涉及到的有中央政府與地方政府、政府與老百姓、上下游和左右岸各省(市、縣)之間的成本分?jǐn)?、?zāi)民搬遷和損失的補(bǔ)償?shù)葐栴}。政府決策與民主政治協(xié)商結(jié)合，解決治水成本分?jǐn)偤秃樗畵p失補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)行之有效的制度安排［5］。因?yàn)閰f(xié)商機(jī)制實(shí)際上是一種談判和投票機(jī)制，地方利益主體通過廣泛參與反映地方利益，實(shí)行地方投票、中央拍板、民主集中，在一定游戲規(guī)則下達(dá)成合約，其結(jié)果不一定是談判各方的最優(yōu)解［6］，但卻是較優(yōu)解或妥協(xié)解，這將帶來流域整體抗洪救災(zāi)效益的提高。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，災(zāi)時(shí)緊急情況下，權(quán)衡各方利益、召集各方協(xié)商的成本和代價(jià)又是昂貴的，此時(shí)，舉國體制下的地方政府決策與民主協(xié)商相結(jié)合，卻發(fā)揮著巨大作用。

(五)舉國體制還需完善

5．12汶川大地震發(fā)生后，國外一些政要紛紛前往中國大使館，向地震遇難者表示哀悼。聯(lián)合國秘書長潘基文在吊唁簿上寫道:“中國在挑戰(zhàn)面前所表現(xiàn)出的力量、韌性和勇氣給世界留下了非常深刻的印象，整個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)都將支持中國應(yīng)對挑戰(zhàn)?！边@充分體現(xiàn)了國際社會對中國救災(zāi)的做法和成就的肯定。但是，我們還要清醒地認(rèn)識到，任何制度都有不足之處，都有可能出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，特別是在應(yīng)對巨大災(zāi)難時(shí)的特定條件下。

世界銀行高級金融專家王君一年多以來力推幫助中國建立一個(gè)綜合的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，在他看來，中國雖然已經(jīng)制定了多部相關(guān)的應(yīng)對自然災(zāi)害的法規(guī)，2007年8月，國務(wù)院也正式印發(fā)了《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，但距離真正的能夠綜合協(xié)調(diào)、有效和可靠的體系，仍相去甚遠(yuǎn)。比如，如果是一個(gè)綜合的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，就包含著對民眾的教育和訓(xùn)練。任何單位在在關(guān)鍵時(shí)刻都要有人來組織疏散。還有風(fēng)險(xiǎn)的分析、社區(qū)層面的教育、人們的自救和互助的安排等等。“一個(gè)國家對巨災(zāi)的應(yīng)對處理能力，體現(xiàn)這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略水平?！眴讨稳A盛頓大學(xué)應(yīng)急管理專家戴克斯塔拉說，“減損的關(guān)鍵是‘準(zhǔn)備’。準(zhǔn)備的質(zhì)量決定了救援的質(zhì)量。”他在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)指出，美國可鑒定的經(jīng)驗(yàn)是，美國應(yīng)急管理系統(tǒng)不是以“反應(yīng)”為導(dǎo)向，而是以“籌備”為導(dǎo)向的。

目前，中國實(shí)行“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門分工負(fù)責(zé)，災(zāi)害分級管理”的體制。在此框架下，災(zāi)害管理實(shí)際上是分散的。中國目前并沒有一個(gè)綜合性的災(zāi)害應(yīng)急管理部門，相關(guān)的減災(zāi)救災(zāi)投入、科研力量、救災(zāi)物資都分散在不同的部門。以救災(zāi)投入為例。目前中央財(cái)政的救災(zāi)投入名目眾多，來源不一。主要包括災(zāi)區(qū)群眾生活救濟(jì)經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生救災(zāi)經(jīng)費(fèi)、防汛抗旱經(jīng)費(fèi)、汛前應(yīng)急度汛經(jīng)費(fèi)、水毀道路補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、文教行政救災(zāi)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)、恢復(fù)重建補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等。這些資金分別由財(cái)政部、民政部、衛(wèi)生部、水利部、農(nóng)業(yè)部、教育部、交通運(yùn)輸部、發(fā)改委等部門掌握。民政部負(fù)責(zé)災(zāi)區(qū)群眾生活救助;水利部負(fù)責(zé)水旱災(zāi)害;發(fā)改委負(fù)責(zé)災(zāi)后重建的公共設(shè)施投入和移民安置補(bǔ)助;教育部負(fù)責(zé)學(xué)?；謴?fù)重建;農(nóng)業(yè)部則負(fù)責(zé)農(nóng)作物受災(zāi)補(bǔ)助;交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)修復(fù)災(zāi)毀公路;衛(wèi)生部負(fù)責(zé)醫(yī)療救助等。不同的部門各自掌管一塊資金，分別用于不同的用途。地方發(fā)生一起災(zāi)情，救災(zāi)的資金需要分頭申請，按“條條”下?lián)?，不僅人為割裂了災(zāi)害管理的整體性，而且部門各自為戰(zhàn)，難成合力。有長期研究災(zāi)害管理的專家指出，此次汶川大地震之后，如果不能及時(shí)調(diào)整現(xiàn)有的救災(zāi)管理體制，未來長達(dá)數(shù)年的災(zāi)后重建的財(cái)政投入和項(xiàng)目管理，有重復(fù)過去“分散管理，分散使用，低效運(yùn)行”模式的危險(xiǎn)。［7］

總之，舉國體制的完善及其作用的進(jìn)一步發(fā)揮，還應(yīng)進(jìn)一步提高國家能力。我們在這里所說的國家能力主要是指中央政府能力，也包括地方政府和基層政府的能力。此次大地震人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失最嚴(yán)重的都是在縣以下地方，凸顯了地方特別是基層政府能力的薄弱。通過體制改革和建設(shè)，強(qiáng)化縣以下地方和基層政府提供公共服務(wù)的能力已經(jīng)刻不容緩。此次抗震救災(zāi)中中國政府汲取財(cái)政的能力得以充分體現(xiàn)，但種種問題也凸顯了應(yīng)通過強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督來約束政府權(quán)力，努力提升其合法化能力和管治能力、施政能力。這不僅非常需要，而且亟為迫切。

［1］國家統(tǒng)計(jì)局．國情教育資料［Z］．北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，1992(6)．

［2］國家統(tǒng)計(jì)局．2009年中國統(tǒng)計(jì)年鑒［Z］．北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2010．

［3］高建國．應(yīng)對巨災(zāi)的舉國體制［M］．北京:氣象出版社，2010(4)．

［4］舒泰峰．奈斯比特預(yù)言中國大趨勢［J］．瞭望東方周刊．2009－09－14．

［5］謝永剛．水政治［M］．北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2010．

［6］張曙光．經(jīng)濟(jì)學(xué)家如何講道德［M］．生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001．

［7］曹海麗．舉國體制［J］．財(cái)經(jīng)．2008(11)．