□戴雨薇

（紹興市中級人民法院，浙江紹興 312000）

·毛澤東同志批示“楓橋經驗”50周年紀念號

“楓橋經驗”與中國特色法治模式關系探討*

□戴雨薇

（紹興市中級人民法院，浙江紹興 312000）

“楓橋經驗”與中國特色法治模式存在一致性，主要表現在對公權力的警惕與慎用、對人權的尊重與關懷、對正當程序的重視與踐行、對社會主義法治精神的弘揚與實踐等方面?？蓮陌盐展珯嗔退綑嗬钠胶狻淞ⅰ坝邢拚焙汀肮裆鐣钡睦砟?、構建多元化糾紛解決機制等方面對“楓橋經驗”所蘊含的法治理論進行解讀。從紹興市、浙江省和全國其他地方的探索實踐看，“楓橋經驗”對推進中國特色法治模式的建立具有十分重要的意義，但必須把握三個方面的關鍵點：一是法制建設同道德建設相結合，二是對“楓橋經驗”以及其他經驗的及時制度化、規(guī)范化、程序化，三是加強對群眾的社會主義法治理念教育與培養(yǎng)。

“楓橋經驗”；中國特色法治模式；有限政府；公民社會；多元化糾紛解決機制

“楓橋經驗”自1963年誕生，已走過了近50個年頭。在這些年的演變中，有人對“楓橋經驗”的做法提出過不同看法，特別是在建設法治社會的時代背景下，認為“楓橋經驗”偏重于德治，群防群治這種群眾運動式的工作機制在法治社會已不適宜，與建設法治社會的精神也是不相符的，已經過時了；也有人認為“楓橋經驗”矛盾調處手段剝奪了當事人的訴權，侵犯了當事人的權利，等等。簡言之，一些人認為，“楓橋經驗”與法治建設無關，甚至背道而馳。筆者主要圍繞“楓橋經驗”與中國特色法治模式的關系展開探討，通過回顧“楓橋經驗”的發(fā)展歷程，論證“楓橋經驗”的創(chuàng)新發(fā)展與推進中國特色法治模式的建設是緊密聯系、相輔相成、有機統(tǒng)一的，是與中央提出的社會主義法治理念相一致的。

一、黨的十八大關于中國特色法治理念的闡述

在中國共產黨領導下，中國人民經過革命、建設和改革，走上了中國特色社會主義道路，也走上了建設社會主義法治國家的道路。從新中國成立之初第一部憲法的制定到改革開放后“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的十六字方針的貫徹，從黨的十五大提出建設社會主義法治國家到黨的十六大以來全面實施依法治國基本方略，伴隨著中國特色社會主義偉大實踐、伴隨著經濟騰飛和社會進步，我國法治建設邁出了堅實步伐，取得了舉世矚目的成就：法律體系已經形成，法治權威不斷樹立，法治精神得到高揚，中國人民的法治理想正在成為現實。

黨的十八大報告第五大部分“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”，更是從七個方面明確了中國特色社會主義政治發(fā)展道路的正確方向。報告中提出要健全社會主義協商民主制度，完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，要積極開展基層民主協商；提出要完善基層民主制度，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利；要全面推進依法治國，完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識。

黨的十八大報告多次提到要加強基層民主建設，創(chuàng)新與優(yōu)化基層社會管理模式，提高社會管理法治化水平，這些都為“楓橋經驗”的創(chuàng)新發(fā)展提供了深厚的理論支持與政策保障。

二、“楓橋經驗”與中國特色法治模式的一致性

“理想的法治，是通過法律實現的公共權力與公民權利相和諧的狀態(tài)。公民權利為國家權力所尊重、所保護、所救助，人權是公權的本質、界限、目的，法律能夠調出這種狀態(tài)，法治便存在。在公權不受限制和人權無保障的地方，便沒有法治?！雹儆纱丝梢?，現代法治的要求即是權力得到制約，權利得到保障。

新形勢下的“楓橋經驗”，在保留傳統(tǒng)優(yōu)勢的基礎上，充分吸納了多元化解矛盾糾紛的精神，成為既是經典的又有時代性的群眾工作方法，體現了現代司法理念與傳統(tǒng)“和”文化的有機融合。從社會學的角度去理解，以人為本是“楓橋經驗”的基本理念，民主治理是“楓橋經驗”的本質特征，社區(qū)自治是“楓橋經驗”的結構特征，群眾參與是“楓橋經驗”的形式特征，預防犯罪是“楓橋經驗”的主要策略，就地化解是“楓橋經驗”的特殊功能。②它具有較強的法治性。新時期的“楓橋經驗”，體現了在黨委領導下，依靠人民群眾，充分發(fā)揚民主和嚴格依法辦事的有機統(tǒng)一，運用積極主動的手段正確處理和及時化解人民內部矛盾，促進了依法治村、依法治鎮(zhèn)、依法治廠，為構建社會主義和諧穩(wěn)定社會提供了有效路徑，為法治建設奠定了良好的社會基礎，真正體現了法治建設的本質要求與精神實質。

（一）“楓橋經驗”體現了對公權力的警惕與慎用。法治的基本精神就是有限政府、權力制約。憲法在授予國家以必要的權力的同時，還應當有效地制約這種權力，授予權力的目的是為了限定權力的邊界，規(guī)范權力的行使，以保障公民的基本權利不受侵犯。

“楓橋經驗”秉承這一信條，真正體現了法治的內核。近幾年來，楓橋鎮(zhèn)黨委、政府扎實推進執(zhí)法規(guī)范化建設，嚴格依法行政、依法辦事，積極配合上級部門做好執(zhí)法工作；督促指導相關部門推進執(zhí)法規(guī)范化，協助上級開展執(zhí)法信息化建設；完善行政執(zhí)法程序，確保規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。同時，楓橋鎮(zhèn)黨委、政府也致力于加快推進社會主義基層民主政治建設，完善民主選舉、村務公開等制度，最大限度地規(guī)范與限制政府的權力行使，接受群眾監(jiān)督，“給群眾一個明白，還干部一個清白”，既消除了群眾的疑慮，調動了群眾參與村務管理的積極性，又加強了廉政建設，減少干群矛盾，密切干群關系。③楓橋鎮(zhèn)初步實現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的有效銜接和良性互動，疏導理順群眾情緒，促進了當地農村的社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。楓橋鎮(zhèn)每個行政村都推行了一本“紅寶書”——《民主法治村手冊》。根據各村的不同情況，編印相應的《民主法治村手冊》，發(fā)放到該村的每戶人家，凡是與村務有關的事，全都編印在這本書里，需要通過村里辦的事簡單透明、一目了然，從而有效確保了農民對村務工作的知情權和參與權，真正實現了村民的民主自治。

（二）“楓橋經驗”體現了對人權的尊重與關懷。2004年3月14日，在十屆全國人大二次會議上高票通過的憲法修正案，寫入了“國家尊重和保障人權”的條款，這是中國過去保護人權所取得的成就的一個總結，也意味著國家和人民對執(zhí)法活動提出了更高要求，權力運行要體現為民、便民和以民為本的精神。近年來，人權保障原則已逐步成為公權力運作的出發(fā)點和歸宿，成為判斷法律規(guī)范是否為“良法”的重要標準。“楓橋經驗”之所以保持著旺盛的生機與活力，其原因就在于“楓橋經驗”具有超越時代的人本主義思想。“以人為本”是貫穿“楓橋經驗”產生和發(fā)展過程的一條主線，人本思想是“楓橋經驗”的核心思想，也是“楓橋經驗”所固有的內在的質的規(guī)定性。④從“楓橋經驗”近50年的發(fā)展歷程看，不管是在改造“四類分子”的斗爭中提出的“武斗斗皮肉，外焦里不熟；文斗擺事實，講道理，以理服人”，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少、治安好；對“四類分子”的評審摘帽中創(chuàng)造的“摘掉一頂帽，調動幾代人”，培養(yǎng)表現好的“四類分子”子女入團、當干部，送表現好的“四類分子”子女去當兵；就地改造流竄犯、幫教失足青少年和一般違法人員時堅持的“立足于拉，著眼于教，不怕反復，持之以恒”的原則，對歸正人員“不推一把拉一把，不幫一時幫一世”的真情幫教思想；還是21世紀以來提出的“幫人要幫心，幫人要幫富，幫人要幫到底”的幫教工作法，對外來流動人員堅持實行情感式管理，既嚴格管理，又保護他們的合法權益，盡力幫助他們解決實際困難，使他們充分分享楓橋經濟發(fā)展和社會進步的成果等，無不體現了教育人、轉化人、提高人這一以人為本的理念。

（三）“楓橋經驗”體現了對正當程序的重視與踐行。正當程序通過抑制、分工、間隔等功能對權力進行制約，其所產生的指導、示范和影響作用，遠遠超出了個案得到公正結果的意義。國家權力的行使，不管是內部運作還是外部運作，都必須嚴格按照有關的法定程序進行?！皸鳂蚪涷灐狈浅Ｖ匾暢绦虻慕ㄔO，關注群眾的知情權和參與權。行政公開是一項非常重要的制度，它不僅直接關系到相對人的了解權，而且還是公民行使其他權利的前提和基礎，是推進依法行政的突破口。“民可使由之，不可使知之”，這是專制國家支配民眾的伎倆。只有提高政府行政工作的透明度，依據、過程及結果的充分公開，才能滿足公眾的知情權，否則，權力就難以受到廣泛的監(jiān)督。楓橋鎮(zhèn)在社會主義新農村建設中，對基礎設施項目招標、工程質量、財務管理等村民密切關注的問題，推行了“三上三下”民主議事規(guī)范制度，即“一上一下”征求意見，對村級重要事務或建設項目由村“兩委”提出規(guī)劃方案，送發(fā)村民征求意見；“二上二下”醞釀論證，對征求到的村民意見或建議由村“兩委”集體匯總分析，將修改方案提交黨員議事會和村民代表懇談會醞釀論證，形成共識；“三上三下”審議決策，將經過村“兩委”醞釀完善后的方案，提交全體黨員和村民代表聯席會議審議表決后組織實施。⑤村級事務“三上三下”議事規(guī)范的建立，使楓橋鎮(zhèn)在社會主義新農村建設中減少了大量的發(fā)展類矛盾，提高了村級事務決策的民主化、科學化、制度化水平，實現了“村官治村”向“制度治村”轉變。

（四）“楓橋經驗”體現了對社會主義法治精神的弘揚與實踐。黨的十八大報告提出要弘揚社會主義法治精神，增強全社會學法尊法守法用法意識?！皸鳂蚪涷灐焙芎玫貙ι鐣髁x法治精神進行了弘揚與實踐。一是開展網格化法制宣傳工作。積極加強法制宣傳教育，深入開展“法律六進”活動，建立法制宣傳網格化教育模式。形成鎮(zhèn)、部門（站所）、村企（社區(qū)）、村民（職工）“四級網格”，宣傳工作具體責任到人、管理到格、落實到戶，推動活動向科學化、精細化和長效化發(fā)展。二是加強法律援助網絡建設。完善鎮(zhèn)法律援助工作站，在各村（社區(qū)）建立聯絡站，指定聯絡員，作為村民、居民尋求法律援助的引路人和宣傳員，暢通法律援助渠道。三是深入開展“法律援助進農家”工作。黨員干部運用遠程教育網絡平臺，開展“遠程法律援助進農家”活動，采用一對一或多對一互動式、“面對面”的形式，使廣大群眾足不出村便能解決各類法律問題，化解各種社會糾紛，促進和諧新農村建設。

三、“楓橋經驗”所蘊含的法治理論解讀

“楓橋經驗”是頗具中國特色的社會發(fā)展實踐經驗總結，其中蘊含了不少中西方的社會學理論。結合中西方有關學說，研究其中的理論，提煉“楓橋經驗”成功實踐的經驗，有利于“楓橋經驗”在紹興其他地方、全省甚至全國科學合理地推廣。

（一）把握公權力和私權利的平衡。發(fā)揮政治優(yōu)勢，依靠群眾，游刃于公權力和私權利之間就地解決基層社會的糾紛和矛盾，已經成為“楓橋經驗”的最重要功能。

我國傳統(tǒng)上提倡“無訴是求，教化為先”、“德主刑輔”的精神，也促成了民間“無訟”與“厭訟”的心態(tài)。加之中國古代法律側重于刑，以嚴酷刑罰作為鎮(zhèn)壓手段，“（法律）不能離開統(tǒng)治者，離開國家，離開刑罰來處理民事關系”。⑥于是，民間出現了許多規(guī)避法律、強調糾紛解決的自主性和“私了”等現象。一方面，這種私了不僅包括犯罪人與被害人之間的主動和解，還存在家族式的調解，當然也不排除集行政權與司法權于一身的官府長官在審案時促成和解。但是，這種處理主要是側重于保障社會和諧、消弭爭端，而非權利救濟。另一方面，這種調解往往可以任意拋棄法律文本或條文，以綱常禮教為依據，以教化為主要方式，價值取向單一，潛伏著合法性的危機。⑦長時期的規(guī)避而不利用法律的另外一個弊端就在于：天性貪婪的公權力自然地會不斷侵蝕私權利的領地和“敲打”提醒私權利，讓本來完全可以由私權利消解的糾紛矛盾而“笑納”公權力的魔爪。為了更好地解決糾紛和矛盾，我們亟須在公權力和私權利之間找到一個平衡點，從目前來看，這個點需要向公權力那邊移動，為私權利的運作騰出更大的空間，這也是將游刃于公權力和私權利之間的“楓橋經驗”個案化的關鍵和訣要。

為私權利的運作擴大空間是由社會狀況的變化決定的。社會主義市場經濟在不斷發(fā)展和創(chuàng)新完善中。市場經濟就是法治經濟，市場經濟強調的就是發(fā)揮市場手段在資源配置中的基礎性作用。市場主體需要更多的私權利來安排自己的經營和處置自己的權利，私權利的擴展是市場經濟不斷向前推進、不斷完善的內在要求。與此相適應，我國的民主政治體制改革也取得了不小的成就，并在繼續(xù)完善當中。而其中最為關鍵就是要擴大公民更多的自由和權利，賦予他們處分自己私權利更多的選擇。⑧

（二）樹立“有限政府”和“公民社會”的理念。當前，隨著世界范圍內權利運動的發(fā)展，一些社會思潮不斷興起。比如在當代西方國家中，“有限政府”的理念無論在經濟或政治政策中都一直得到延伸。有限政府理論認為有限政府是公民自由的前提，要嚴格限制政府權力，以法治規(guī)范政府的職能范圍，以公民自由的力量來約束和監(jiān)督政府權力，以防范公權對私權的侵犯。

此外，多中心治理（Polycentric Governance）理論對有限政府理論做了進一步的闡述。多中心治理理論為奧斯特羅姆（Ostrom）夫婦共同創(chuàng)立，其主要內容是：多中心意味著公共物品的多個生產者，公共事務的多個處理，即強調在公共物品生產、公共服務提供和公共事務處理方面存在著多個供給主體（政府、企業(yè)、非政府組織和個人等）；政府、市場的共同參與和多種治理手段的應用；要求政府轉變自身的角色與任務，反對政府在公共事務方面的壟斷。多中心治理理論暗含的內在邏輯是：多元治理主體優(yōu)于單一治理主體。其對我國健全社會管理格局的啟示是：應該讓政府、企業(yè)、非營利組織和公民社會都參與其中，打破控制與被控制的關系，從單一向度的自上而下的管治，轉向平等互動、彼此合作、相互協商的多元關系。

第三部門（the third sector）理論則是“公民社會”理論提出的前提與基礎。第三部門的概念最早由萊維特（Levitt）使用，萊維特認為，第三部門所從事的是政府和私營部門“不愿做、做不好或不常做”的事情。第三部門也稱之為非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、志愿組織等等。第三部門具有彈性的組織形態(tài)、靈活的應變能力和強烈的使命感，其在提供公共產品時比政府更加低成本、高效率；第三部門具有組織內容多樣化的特性，可以彌補政府服務難以滿足人們千差萬別偏好的缺陷。

正如費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中所闡述的理念一樣，中國有其自身特殊的國情，西方的理論要在中國生根發(fā)芽，必須符合中國的國情?！皸鳂蚪涷灐焙芎玫刈龅搅诉@一點。在吸收西方先進理論的基礎上，又結合本國國情做出了一定的創(chuàng)新?！皸鳂蚪涷灐钡拿恳淮伟l(fā)展創(chuàng)新，都可以說是建立在自身獨特的現代公民意識和政治底蘊的基礎之上的。沒有這么悠久的傳統(tǒng)，“楓橋經驗”也不可能在不同時代背景下都能展現新的內容和風貌。可以說，“楓橋經驗”與中國特色的法治發(fā)展模式具有某種內生性?！皸鳂蚪涷灐本哂凶约旱脑瓌?chuàng)性，并且又能在很大的范圍內得到推廣。單就其中的每一個治理環(huán)節(jié)──比如調解、幫教等來看，“楓橋經驗”似乎并不那么獨特和鮮明，但就將這些經驗整合成一個全面的治理實踐，并且在相當長的時期內不斷自覺經營和維護來看，“楓橋經驗”的做法恰好體現了一種法治的本土資源，它更著眼于法治建設的本土傳統(tǒng)與現代制度文明的內在統(tǒng)一。⑨

（三）構建多元化糾紛解決機制。近年來，恢復正義理論的提出，刑罰理念從報應刑向目的刑的轉軌等，以及20世紀60年代以來ADR在美國等國家的興起，非訴糾紛解決模式被各國重視。

在我國，調解被更加重視，在一些省份的高級人民法院為此專門出臺相應規(guī)定；⑩治安管理處罰法中對治安調解作進一步強化和細化；最近幾年許多學者對刑事和解政策的強調以及寬嚴相濟刑事政策的提出；中央倡導性地將“楓橋經驗”和“馬錫伍審判方式”列為維穩(wěn)工作的樣板經驗，無一不彰顯出我國現階段從上而下、從民間到官方、從理論到實踐對非訴解決糾紛模式的重視。

非訴糾紛解決模式的目的重在貫徹儒家“和為貴”和構建和諧社會的理念，重建因紛爭而破壞的人際關系。以楓橋法庭為例，2001年，楓橋人民法庭率先實施了以“三前調解法”（訴前、庭前、判前）和“四環(huán)指導法”（訴前環(huán)節(jié)普遍指導、訴時環(huán)節(jié)跟蹤指導、訴中環(huán)節(jié)個別指導、訴后環(huán)節(jié)案例指導）為主要內容，把調解貫穿于審判執(zhí)行全過程的做法，取得了較好的社會效果，得到了上級領導和社會各界的普遍好評。十多年來，楓橋人民法庭始終傳承這一做法，以案結事了為目標，在立案、審理、執(zhí)行、申訴、信訪等各個程序和環(huán)節(jié)，都堅持調解優(yōu)先并全方位、全過程開展工作。2012年，楓橋法庭又在原有“四環(huán)指導法”和“三前調解法”的基礎上，創(chuàng)新工作方法，總結出了“三度調解把握法”和“五時執(zhí)行工作法”，即在庭前審查訴辯的合理度、庭中引導對案件基本事實的認同度、庭后把握與判決方式結案的基準度，實現調解工作從立案到宣判各個環(huán)節(jié)的同向銜接，大大提高了調解成功率。

此外，楓橋法庭以聯合調解中心為平臺，強化訴調對接，構建多方聯動大調解工作格局。一是搭建訴調對接平臺。在立案審查環(huán)節(jié)對糾紛進行初步篩選，對于事實清楚、法律關系明確、爭議不大的相鄰、小額債務、物業(yè)等糾紛，向當事人發(fā)送《人民調解勸導書》，講明訴前調解的優(yōu)勢、步驟，引導當事人接受人民調解。先后與公安、勞動人事、衛(wèi)生、工商、婦聯等部門對接，建立交通事故、勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、消費維權、婦女兒童權益維護專業(yè)性調委會，并指派法官參與，以“專家式門診”的方式調處糾紛。依托諸暨市服裝、紡織、農業(yè)特產、五金機電等產業(yè)黨組織和協會，建立產業(yè)調解室，借助協會影響力分流調處同業(yè)間糾紛。在店口、大唐等外來人口聚居地組建自治性調委會，協助鎮(zhèn)政府聘請外來人口來源地的干部集中調解外來人口間的糾紛。二是完善訴調對接機制。對群體性勞資糾紛及突發(fā)性糾紛，探索人民法庭與當地公安、勞動、司法行政等站所“1+N”快速聯調機制（“1”指公安派出所聯調室平臺，“N”指聯調各成員單位），事發(fā)后迅速將糾紛分流至設在派出所的警民聯調室，通知相關成員單位派員共同調處。建立雙向聯絡制，對進入訴調對接的糾紛案件實行全程跟蹤指導。在人民調解委員會中各設一名聯絡員，負責向法院提供信息、反饋情況，保持經常性的聯系；在立案庭配有專門的人民調解聯絡員，業(yè)務庭指派業(yè)務骨干擔任人民調解業(yè)務指導員，分片分轄區(qū)聯系各位人民調解員，隨時就工作當中遇到的法律適用、業(yè)務問題提供指導幫助。此外，還積極配合做好對人民調解員的日常培訓指導，主動邀請人民調解員旁聽庭審，不斷提高調解員法律素質和工作水平。三是夯實訴調對接基礎。諸暨市委辦公室專門出臺了《關于建立人民調解與民事訴訟銜接聯動機制的工作意見》，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關部門分別落實一名副書記、副職負責訴前化解、協助法院調解工作。聘請600余名基層治調工作人員為法院協助調解員。針對人民調解社會知曉度不高，人民調解員素質與崗位要求存在差距而致訴前調解適用度低、成功率不高等問題，深入調研，形成專題報告，向諸暨市委、市政府提出組織村干部參與“大調解”工作宣傳培訓，在訴前調解機構全面配備退休法官、司法所長等建議，被市委、市政府采納后積極推行。四是拓寬訴調對接渠道。對經人民調解組織和聯合調解中心調解成功的案件，當事人要求賦予人民調解協議強制執(zhí)行力的，由法院審查后進行司法確認；經司法確認的案件，一方當事人不自動履行，另一方當事人申請法院強制執(zhí)行的，依法審查并強制執(zhí)行。對各類仲裁機關作出的裁決，當事人申請法院強制執(zhí)行的，依法及時立案執(zhí)行。主動協助行政機關和相關組織開展行政調解、協調工作；對調處不成，一方當事人向法院起訴的，依法及時受理。

四、“楓橋經驗”推進中國特色法治模式建立的實例探討

通過解讀“楓橋經驗”所蘊含的法治理論，我們可以探討其是否具有向全國推廣的可行性。一些人會質疑：“楓橋經驗”的適應性真的那么強，不會“水土不服”?畢竟在偌大的中國版圖上，諸暨市楓橋鎮(zhèn)只是國土面積的近十萬分之一，只是中國近五萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個而已。但是不容置疑的是，近幾年，“楓橋經驗”已在紹興甚至全省有了許多的試點實踐，具備向全國推廣的可行性。

（一）紹興市的實例。

1.“夏履程序”。在村務管理方面，紹興縣夏履鎮(zhèn)認真學習“楓橋經驗”，打造了“夏履程序”，形成了一套村務管理的好機制。2004年，“夏履程序”在夏履鎮(zhèn)蓮東村試點，六套程序以圖表的形式上墻公開，簡單明了，使每個村民都知道自己的權利和怎樣運用手中的權利。蓮東村在年初確定當年規(guī)劃時，村民參與率達到98.6%。以村干部公務消費補貼的形式取代過去村級招待費按實報銷的辦法，2005年全鎮(zhèn)實際支出142680元，同改革前相比減少了148450元，下降51%，深受群眾的好評。自實施“夏履程序”后，該鎮(zhèn)無越級訪、集體訪、重復訪現象，也沒有一件因村干部問題而產生的信訪。夏履鎮(zhèn)已多年成為市級信訪“三無鎮(zhèn)”。所謂“夏履程序”，就其實質而言，就是“以制度治村，按程序辦事”。凡涉及村民利益的事項，以保障村民“知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權”為核心，按照一系列村級民主管理制度，設定村民自治路徑。村“兩委”根據這一流程，在一定時限內，按程序有步驟地逐一實施，從而使村級民主管理真正趨于制度化、程序化、規(guī)范化。(12)

2.大調解機制。就法庭發(fā)展創(chuàng)新大調解機制，做好調訴對接工作方面，紹興縣錢清人民法庭、齊賢人民法庭、平水人民法庭，新昌儒岙人民法庭等都進行了良好的示范。以平水人民法庭為例，其以“服務中心，服務大局”為目標，立足法庭，延伸審判職能平臺，在向前延伸、向外延伸、向后延伸上做文章。（1）發(fā)展創(chuàng)新大調解機制。該庭充分利用審判優(yōu)勢，整合村居調解組織、鎮(zhèn)綜治中心、派出所、交警、工商、國土等部門站所資源，探索建立基層矛盾綜合調處機制，有效緩解審判執(zhí)行壓力。建立了人民法庭與各鎮(zhèn)綜治中心聯席會議制度，原則上每年召開一次，法庭牽頭召集，各鎮(zhèn)分管綜治的領導、綜治中心主任參加。聯席會議主要任務是研究人民調解工作中遇到的問題和困難、聯合向黨委、政府提出解決問題和困難的要求與建議、分析排查本地區(qū)群眾關心的焦點性群體性糾紛、指導人民調解組織開展工作等。（2）建立聯絡員、指導員制度。確定各鎮(zhèn)綜治中心主任為固定聯絡員，該庭確定兩名法官分別為南片三鎮(zhèn)（平水鎮(zhèn)、王壇鎮(zhèn)、稽東鎮(zhèn)）和東片二鎮(zhèn)（陶堰鎮(zhèn)、富盛鎮(zhèn)）的指導員，每月至少聯系一次。重點指導調解協議的格式文書適用是否規(guī)范、調解程序是否符合要求、調解依據是否符合法律等，同時，對重大疑難糾紛的調解給予指導。重大問題由聯片法官向庭長匯報后，由庭長與相應鎮(zhèn)的主要領導聯系解決。（3）建立巡回審判制度。為方便群眾訴訟，因地制宜開展法制宣傳，該庭在南片的平水交警中隊和東片的陶堰交警中隊分別設交通審判站，定期或不定期開展巡回審判工作。對一些當事人因身體等原因不方便到法庭參加訴訟的案件，該庭進村入戶，就地開展巡回審判。

（二）浙江省的實例。在不斷學習、推廣“楓橋經驗”的活動中，浙江其他地方也紛紛學習、仿效“楓橋經驗”的做法，尤其是“依靠群眾，化解矛盾，促進發(fā)展”的精神在各地得到了廣泛傳播。從1998年到2003年這5年中，“楓橋經驗”的發(fā)展出現了兩種趨勢：一方面，楓橋鎮(zhèn)的黨委、政府努力在新形勢下探索“楓橋經驗”的新路子；另一方面，浙江各地基層黨委政府和政法機關在學習“楓橋經驗”的同時，也在結合當地實際積極發(fā)展適合自己的新路子。

首先，在社會管理創(chuàng)新方面，許多地方紛紛在“楓橋經驗”的基礎上結合當地實際不斷創(chuàng)新。如湖州市南潯區(qū)司法所在學習“楓橋經驗”的過程中，建構了以司法所為核心，基層調委會、安置幫教組織、法制宣傳相互支持、相互配合的網絡體系，以及“點”（各村民小組、居民小組和企業(yè)車間班組）“面”（鎮(zhèn)轄辦事處、村、居民委員會和企事業(yè)單位）結合的調解、幫教工作方法，有效地促進了大量矛盾糾紛化解在基層；臨海市司法局在學習“楓橋經驗”的過程中探索建立了“聯動調解中心”和類似楓橋“四前”工作機制的“四理”機制。浙江嘉興、金華等地在學習推廣“楓橋經驗”的過程中進行了“全員維穩(wěn)責任制”的探索，取得了良好的效果。另外，如溫嶺市的民主懇談、義烏市總工會的社會化維權模式、嘉興市的新居民事務局、奉化市力邦村對外來人口公司化集中管理的模式，以及常山縣的民情日記等，均是結合當地社會管理的實際、以不同方式創(chuàng)新和發(fā)展了“楓橋經驗”。

其次，在做好非訴糾紛解決工作方面，各地法院各展其能，積極創(chuàng)新。以鄞州區(qū)法院為例，2011年7月，鄞州區(qū)法院試點“小巷法官”項目，在轄區(qū)內彩虹社區(qū)設立了4名“小巷法官”，為社區(qū)居民提供系統(tǒng)全面的司法服務，積極打造“無訟社區(qū)”。運行6個多月來，4名法官已開展集中法律咨詢活動5次、法律講座1次、接待群眾215人次、解決各類糾紛27起，彩虹社區(qū)居民當年下半年涉訴量環(huán)比下降73.3%。具體做法如下：一是以法官居住地為軸心確定“無訟區(qū)域”。該院將有4名法官居住的彩虹社區(qū)列為“小巷法官”試點區(qū)域，“小巷法官”利用8小時外的時間認真服務社區(qū)，開通了專用手機、QQ、微博及電子郵箱，制作“小巷法官”名片分發(fā)給社區(qū)居民，暢通服務渠道。二是“三個結合”確保糾紛源頭化解。法律講座與知識競賽結合。定期組織《婚姻法》、《民法通則》等法律知識講座，并與社區(qū)聯合舉行法律知識競賽，通過有獎競猜等方式提高居民學法、守法的積極性。坐堂咨詢與廣場設攤結合。在社區(qū)設立“法律咨詢屋”，每周三個晚上向居民開放，開展咨詢、調解，同時在節(jié)假日期間到社區(qū)廣場設攤，對小額糾紛實行就地化解。社區(qū)普法與網絡普法結合。印制普法宣傳單、普法展板等材料發(fā)送給社區(qū)群眾，并利用QQ、微博、郵箱等開展網絡調解和法律指導。三是重點案件提供“個性套餐”服務。對于居民或者居委會提交的較為重大和疑難的糾紛，“小巷法官”根據糾紛特點制定矛盾化解的“個性套餐”服務方案，全程跟蹤介入糾紛進展，選取適當機會開展調解，并定期回訪?！靶∠锓ü佟币殉晒饬松婕皟r值百萬余元房產的遺產繼承糾紛、因10年前被鄰居砸傷而引發(fā)的侵權糾紛等疑難問題。

再次，在對公權力的警惕與慎用方面，各地政府也以“楓橋經驗”為指導開展各項政府改革。如浙江省公安廳嚴格執(zhí)法過錯責任追究，2004年對連續(xù)2年執(zhí)法質量不合格的一個縣級公安機關主要領導追究了執(zhí)法責任，并予以免職；而后每年都對上一年度執(zhí)法質量考評中確定的劣質案件予以通報，并實行誡免談話制度，促進了行政執(zhí)法責任制的落實，有力地推動了全省公安系統(tǒng)依法行政工作的開展。

（三）全國的實例。作為全國社會管理創(chuàng)新和中國特色法治建設的先進典型，全國各地到楓橋來參觀取經的人員常年不斷，這對其他地方的社會管理創(chuàng)新和中國特色法治創(chuàng)新提供了重要的先進理念和可供操作的經驗。

以福建省龍巖市新羅區(qū)人民法院為例，該法院緊緊圍繞“三項重點工作”，落實上級法院工作要求，努力創(chuàng)建調解司法品牌，提升化解社會矛盾的司法功能，2009年6月率先在福建省設立了 “調解超市”，以“自愿、依法、民主、創(chuàng)新、事了”為原則，在法律的框架內，通過情、理、法的有機結合，因案而異，因人施法，受到了省市區(qū)領導的充分肯定。2010年，該院共受理訴前調解案件286件，調解成功224件；立案調解465件；在訴訟階段以調解、撤訴方式審結的民商事案件4759件，所有民事案件的調撤率達65.86%；刑事附帶民事訴訟調解結案70件，占該類案件的76.08%，有效化解人少案多的矛盾，使辦案的政治效果、法律效果和社會效果得到有機統(tǒng)一。該院還突破原有調解格局，積極推進調解主體多元化，邀請人大代表、政協委員、人民調解員、人民陪審員、律師等主持或參與案件調解，發(fā)揮社會調解力量的作用，不斷整合調解資源，實現調解主體的多元。該院還將調解關口前置，重心前移，加強立案階段的調解，配備法官專門負責立案調解。在院本部設立“調解超市大廳”，聘請富有調解經驗和基層經驗的退休法官、特邀調解員，邀請人民陪審員每周一次參與，從事訴前調解工作，多元調解室在當事人起訴立案前即主持調解，調解成功的進行司法確認，實現多元調解與訴訟立案的有機銜接，使部分糾紛不經訴訟即可化解。

五、“楓橋經驗”推進中國特色法治模式建立的關鍵點

盡管“楓橋經驗”已被多地推廣并創(chuàng)造性地運用，但為了更好地讓“楓橋經驗”推進中國特色法治模式建立，必須注意以下一些關鍵點。

（一）法制建設同道德建設相結合。社會是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)，社會的復雜性決定了不是一切社會問題都能轉化為法律問題，并依照法律來調整和解決的。社會秩序需要靠法律、道德、倫理等多種理性的力量來共同維系，這些因素各有側重，不可或缺。當前，我國正處于經濟轉軌、體制轉變、社會轉型、政府職能轉換的關鍵時期，社會利益關系的調整十分復雜，新情況新問題層出不窮，新類型矛盾不斷出現。在大量的人民內部矛盾中，不是全部用法律手段能夠解決的，很大一部分還是要用教育的、行政的、經濟的、文化的等手段來有效調處。事實上，道德控制與法律控制是社會控制的兩個基本的子系統(tǒng)，兩者的功能作用也各不相同：法律可以利用其背后的國家強制力保證政治決策的民主化、科學化；可以合理地配置各種資源，及時解決人民內部的各種矛盾和糾紛；可以有力地打擊各種危害國家和社會的顛覆和破壞活動。而道德則可以利用其內在的意識制約力來防止各種邪惡思想的產生，防止社會混亂；可以限制人們的某些欲望，減少利益沖突，以加強團結，增強凝聚力；還可以對法律的創(chuàng)制和實施提供有力的支持、配合和協調。因此，法治與德治作為治理國家的兩種根本手段，如同車之兩輪、鳥之雙翼，二者相輔相成、并行不悖、相得益彰。(13)

（二）對“楓橋經驗”以及其他經驗的及時制度化、規(guī)范化、程序化。法治的實現離不開地方法制建設，法治圖景中的地方法制應體現三項特征或功能：一是具體性，即根據本行政區(qū)域的實際情況，在執(zhí)行法律或行政法規(guī)時出臺實施細則等具體化的規(guī)定；二是地方性，這是指涉及地方性事務行使地方立法權的情形；三是先行性，即在國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的場合，可根據本地的具體情況和實際需要，地方立法先行，進行經驗積累。地方法制化是各項權力中最能切合法治具體化之要求的。(14)

在實踐中，“楓橋經驗”表現出注重制度化、規(guī)范化的特質。楓橋干部群眾以建設“和諧楓橋”為目標，始終堅持“穩(wěn)定發(fā)展并進，德治法治并重”的工作指針，不斷豐富“楓橋經驗”“以人為本、依法治理、維護穩(wěn)定、促進發(fā)展”的內涵，形成了一套比較完善且有效的工作體系。在“四先四早”工作機制的基礎上，在實踐中又具體深化完善了前期預防、矛盾調處、社區(qū)矯正、區(qū)域防控、廉政防腐等一系列機制。為了更好地讓“楓橋經驗”推進中國特色法治模式建立，在今后的經驗總結中，必須及時更新工作機制，形成一套更完善、更系統(tǒng)的工作體系。

（三）加強對群眾的社會主義法治理念教育與培養(yǎng)?！皸鳂蚪涷灐钡暮诵氖且匀藶楸?，人的因素貫穿了“楓橋經驗”產生和發(fā)展的始終。為此，楓橋鎮(zhèn)近年來不斷加大投入力度，加強對群眾的法制宣傳和教育，深入開展好“民主法治村”的創(chuàng)建，有效地提高了當地群眾的法律素質，造就了一大批懂法、守法的“新楓橋人”。

“民主法治村”創(chuàng)建工作是浙江省農村基層民主法治建設的有效載體，也是浙江省普法依法治理部門繼承和發(fā)揚“楓橋經驗”的創(chuàng)新舉措。所謂“民主法治村”創(chuàng)建，就是指村級組織和村民在黨委、政府的指導下，以一定的經濟社會條件為基礎，通過民主和法治的手段，調整農村的政治關系、經濟關系、社會關系，依法建制、以制治村，實現“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的農村基層依法治理實踐過程。它是農村民主法治建設的有效載體，是確保農民有序政治參與的有效途徑?！懊裰鞣ㄖ未濉眲?chuàng)建工作的基本目標是：通過民主和法治的手段，在村級組織逐步形成一套民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度及運行機制，擴大農村民主，加強農村法治，繁榮農村經濟，維護農村穩(wěn)定。

“民主法治村”創(chuàng)建工作開展以來，在增強農村干部群眾法律意識和法律素質、保障群眾民主權利、提高農村基層事務法治化水平、維護農村社會穩(wěn)定、促進社會公平正義等方面取得了較為顯著的成效，得到了各級黨委、政府的認可和重視，得到了農村干部群眾的熱情參與和大力支持。截至2007年底，浙江省已有國家級 “民主法治示范村”39個，五星級（省級）“民主法治村”202個，這是“楓橋經驗”在農村基層民主法治建設中結出的豐碩果實，為構建社會主義和諧社會打下了良好的法治基礎?！懊裰鞣ㄖ未濉眲?chuàng)建工作最大的優(yōu)勢就在于找到了解決當前廣大農村發(fā)展與穩(wěn)定這一重大課題的切入點，找到了農村干部群眾參與社會主義新農村建設的結合點，找到了農村基層建設“法治浙江”、構建社會主義和諧社會的關鍵點，確實順應了人民群眾求富、求知、求安、求樂的需求。

在今后的工作中，必須進一步加強對群眾的社會主義法治理念的教育與培養(yǎng)，發(fā)揮人民群眾的主觀能動性，齊心協力推進中國特色法治模式建立。

注釋：

①李昌林：《強行偵查權之司法制約的比較考察》，《河北法學》2003年第2期。

②張偉光：《對“楓橋經驗”的理性認識》，《紹興文理學院學報》，2007年第3期。

③金伯中：《“楓橋經驗”新發(fā)展的理性思考》，《公安學刊》1999年第6期。

④金伯中：《論 “楓橋經驗”的時代特征和人本思想》，《公安學刊》2004年第5期。

⑤(14)許韜：《論“楓橋經驗”的創(chuàng)新發(fā)展與“法治浙江”建設》，《公安學刊》2009年第1期。

⑥梁治平：《法辨——中國法的過去、現在與未來》，中國政法大學出版社2002年版，第56頁。

⑦陶楊：《刑事和解的中國語境》，《山東警察學院學報》2007年第1期。

⑧李亮：《游刃于公權力和私權利之間：非訴糾紛解決模式的另類解讀——基于楓橋經驗》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》2010年第10期。

⑨諶洪果：《“楓橋經驗”與中國特色的法治生成模式》，《法律科學》2009年第1期。

⑩河南省日前要求全省各級法院確立 “調解優(yōu)先”理念，堅持“以調為主”的結案方式，實行“全程調解、全員調解”制度，并決定將2009年定為法院“調解年”，把“調解結案”作為法院工作考評的重要標準。參見程紅根：《2009年：河南法院結案將重在“調解”》，http：//news.qq.com/a/20081205/ 002552.html，2012年12月20日訪問。

(11)陳瑞華：《刑事訴訟的私力合作模式——刑事和解在中國的興起》，《中國法學》2006年第5期。

(12)尹華廣：《論構建基層矛盾的多元化解決機制——基于“楓橋經驗”的實證分析》，《公安學刊》2011年第4期。

(13)楊燮蛟：《轉型期社會矛盾糾紛多元化解決機制研究——以浙江“楓橋經驗”為視點》，《西南農業(yè)大學學報》（社會科學版）2010年第5期。

（責任編輯：蔣國長）

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1674-3040（2013）03-0082-08

2013-05-08

戴雨薇，浙江省紹興市中級人民法院助理審判員。

*此文獲“楓橋經驗”與社會管理創(chuàng)新理論研討會優(yōu)秀論文二等獎。