王韓民 張旺

水資源既是經(jīng)濟(jì)資源，又是戰(zhàn)略資源。我國水資源總量居世界第6位，但人均水資源占有量僅2100立方米，為世界平均水平的28%，排世界平均水平的第128位，被聯(lián)合國列為貧水國家之一。水資源短缺已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素，由此產(chǎn)生的地區(qū)之間、行業(yè)之間，特別是用水主體之間的用水糾紛、利益沖突以及開發(fā)利用中的移民搬遷等水資源社會(huì)矛盾日益突出。加強(qiáng)和創(chuàng)新水資源社會(huì)管理，已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期需要高度重視的問題。

一、今后一個(gè)時(shí)期用水矛盾和沖突的基本判斷

水資源社會(huì)矛盾會(huì)如何發(fā)展、變化，會(huì)不會(huì)隨著發(fā)展而消失，還是會(huì)在將來演變成為不可調(diào)和的劇烈沖突與動(dòng)蕩，需要進(jìn)行準(zhǔn)確研判，這對(duì)于未來我們實(shí)施水資源社會(huì)管理至關(guān)重要，對(duì)順利推進(jìn)水利改革發(fā)展至關(guān)重要。這里提出五個(gè)基本判斷。

第一個(gè)判斷是，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水資源社會(huì)矛盾會(huì)更加凸顯。從總體上看，我國當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期將處于水利發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處于用水需求增長和水資源短缺矛盾加劇期。因?yàn)楣I(yè)化時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與用水需求增長有一個(gè)較強(qiáng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系?！笆晃濉卑l(fā)生水事違法案件的數(shù)量比“十五”大致上升了一個(gè)數(shù)量級(jí)，水事糾紛案件也在一個(gè)較高量級(jí)上。發(fā)展用水需求與水資源短缺之間必然導(dǎo)致一系列矛盾與沖突，表現(xiàn)為地區(qū)之間、行業(yè)之間、用水主體之間的用水矛盾和糾紛。

第二個(gè)判斷是，現(xiàn)階段水資源社會(huì)矛盾問題屬于常態(tài)的一般性社會(huì)矛盾?？偟膩碇v，目前和今后一個(gè)時(shí)期，隨著我國最嚴(yán)格水資源管理制度和飲用水安全規(guī)劃等措施的實(shí)施，即使最落后、最偏遠(yuǎn)的地區(qū)和最普通老百姓的用水條件也比過去有較大改善，絕大多數(shù)地區(qū)和老百姓不存在用不上水的可能性，只存在用水質(zhì)量、方便程度以及公平的問題。

第三個(gè)判斷是，今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)水資源開發(fā)利用中的社會(huì)矛盾問題有可能演化成比較嚴(yán)重的水資源社會(huì)矛盾。一是流域內(nèi)和區(qū)域之間的水量分配將是矛盾產(chǎn)生的焦點(diǎn)。目前全國缺水量已達(dá)500多億立方米，近2/3城市不同程度存在缺水，2030年以前全國需水量還會(huì)增長。有限的水資源造成有限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，流域內(nèi)上下游、左右岸地區(qū)為爭取有限的發(fā)展機(jī)會(huì)，特別是在區(qū)域發(fā)展不平衡、群體貧富差距過大、環(huán)境已經(jīng)惡化的情況下，各地在水資源分配、水量調(diào)度、開發(fā)利用、水污染排放等方面很難讓步，用水矛盾將更加難以協(xié)調(diào)。二是地域內(nèi)用水主體之間的直接沖突可能會(huì)加劇。即使建立了覆蓋流域和省市縣三級(jí)行政區(qū)域“三條紅線”控制指標(biāo)體系，但我國人增地減水缺的矛盾十分突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變又是一個(gè)長期過程，水資源的長期競爭性開發(fā)利用將是一個(gè)不得不面臨的問題。

第四個(gè)判斷是，未來我國水資源社會(huì)矛盾的生長空間很大。隨著產(chǎn)業(yè)從東部向中西部的梯次轉(zhuǎn)移，高耗水的產(chǎn)業(yè)會(huì)不斷地向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，這些地區(qū)的水資源短缺形勢已經(jīng)十分嚴(yán)峻，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將使得這些地區(qū)的水資源供給壓力不斷加大，地方政府也會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)超額用水進(jìn)行暗中保護(hù)甚至鼓勵(lì)，轉(zhuǎn)化來的就是社會(huì)矛盾和沖突。而且還會(huì)發(fā)生歷史遺留問題的“倒找”，原來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的時(shí)期用水量較小，但未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展了、用水量大了，會(huì)對(duì)已有水量分配提出更高的訴求，進(jìn)而引發(fā)很多社會(huì)矛盾問題。

第五個(gè)判斷是，解決水資源社會(huì)矛盾已經(jīng)陷入到兩難境地。既要用水，又要節(jié)水；既要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供水資源支撐，又要充分考慮水資源和水環(huán)境的承載能力；既要開發(fā)利用好有限的水資源，又不能過度開發(fā)而造成生態(tài)災(zāi)難。節(jié)水不但要依靠法律、行政手段，也要充分利用經(jīng)濟(jì)手段。通過建立合理的水價(jià)關(guān)系調(diào)整水資源供求關(guān)系，提高水價(jià)會(huì)對(duì)不同群體、特別是弱勢群體的用水產(chǎn)生影響，也會(huì)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)。可以說，每一個(gè)政策措施的出臺(tái)和實(shí)施都不得不考慮其兩面性。

二、水資源社會(huì)矛盾源于我國基本水情和特定發(fā)展階段

我國目前正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，同時(shí)也處于發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，我國工業(yè)發(fā)展仍然存在著發(fā)展方式粗放、結(jié)構(gòu)不合理、資源環(huán)境約束強(qiáng)化、區(qū)域發(fā)展不平衡等深層次矛盾和問題。在諸多因素中，水資源短缺正在對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生越來越大的影響，一方面需要為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供有效保障，另一方面隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)會(huì)產(chǎn)生較為突出的用水矛盾和沖突。

1.產(chǎn)生水資源社會(huì)矛盾的根本原因是我國人多水少、水資源時(shí)空分布不均的基本國情水情，這樣的國情水情在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快和全球氣候變化背景下進(jìn)一步加劇了矛盾和沖突。隨著人民生活水平的不斷提高，2030年全國城鄉(xiāng)居民生活（含城鎮(zhèn)公共用水）需水量將比現(xiàn)狀增加388億立方米，年均增長率2.2%；全國工業(yè)需水量比現(xiàn)狀增加321億立方米，年均增長率為0.9%；在強(qiáng)化節(jié)水措施條件下正常年份全國農(nóng)業(yè)需水量可基本持平，但工業(yè)與農(nóng)業(yè)的爭水現(xiàn)象越來越突出；多年平均情形下全國河道外生態(tài)環(huán)境需水量304億立方米，比現(xiàn)狀增加102億立方米，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的矛盾也越來越突出。到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)是國務(wù)院已經(jīng)明確的一條水資源開發(fā)利用控制紅線。實(shí)現(xiàn)這條紅線的要求，中央與地方、不同用水行業(yè)、用水主體之間無疑將會(huì)有一個(gè)較大的博弈。

2.繁重的水利改革發(fā)展任務(wù)被擠壓到相對(duì)有限的時(shí)空中，必然會(huì)壓縮未來較長時(shí)期發(fā)生的問題，表現(xiàn)為這些問題會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)集中發(fā)生。與絕大多數(shù)國家比，我國洪澇災(zāi)害較為頻繁，水資源供需矛盾突出、農(nóng)田水利建設(shè)滯后、水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、用水浪費(fèi)嚴(yán)重、水污染突出。有些問題在發(fā)達(dá)國家是經(jīng)過了上百年努力才解決的。2011年中央1號(hào)文件提出了水利改革發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，在未來5-10年時(shí)間基本建成水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護(hù)和河湖健康保障體系，巨量的、艱巨的改革發(fā)展任務(wù)被擠壓到相對(duì)有限的時(shí)空范圍內(nèi)，會(huì)造成廣泛、復(fù)雜和突出的社會(huì)矛盾與問題。

3.城鄉(xiāng)之間與區(qū)域之間發(fā)展不平衡帶來水資源社會(huì)矛盾和沖突。東、中、西之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較大差距是我國的國情，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間水資源條件不同，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和中后期工業(yè)化發(fā)展區(qū)的用水規(guī)模、效益不一樣，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的用水規(guī)模、效益也不一樣，城市與農(nóng)村的水利基礎(chǔ)設(shè)施完善程度不同，城市居民、企業(yè)與農(nóng)村居民、企業(yè)的用水水平、成本、承受能力也不同，必然導(dǎo)致用水公共服務(wù)水平的差異，進(jìn)而在用水秩序、公平等方面產(chǎn)生城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的矛盾。

4.制度體系不完善和已有制度執(zhí)行不到位是產(chǎn)生水資源社會(huì)矛盾和沖突的重要原因。目前，水利事業(yè)正處在從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利急劇轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期。從某種意義上講，水資源管理正處在一個(gè)規(guī)則轉(zhuǎn)型期：擔(dān)當(dāng)破除水資源瓶頸制約重任的最嚴(yán)格水資源管理制度正處于建立之中，水資源管理體制中許多問題還沒有解決，水利工程建設(shè)管理的制度和體制還不完善，有效的水權(quán)分配與流轉(zhuǎn)制度也剛剛起步，水價(jià)改革步履艱難等等，舊的制度難以適應(yīng)水資源形勢和要求，新的規(guī)則體系還沒有系統(tǒng)建立起來，種種抵觸、沖突、矛盾會(huì)不可避免地發(fā)生。

5.現(xiàn)代信息傳播、傳遞方式已經(jīng)成為水資源社會(huì)矛盾爆發(fā)的策源地和發(fā)酵池。互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步普及，信息傳播、傳送的速度和范圍徹底顛覆了傳統(tǒng)信息傳送方式，人人都可以成為網(wǎng)上焦點(diǎn)，事事都可能成為新聞“頭條”，一個(gè)很小的水資源個(gè)案，如果處理不當(dāng)，就會(huì)在社會(huì)上造成嚴(yán)重的影響，加上一些仇官仇富心態(tài)左右著大眾情緒和社會(huì)輿論，很可能會(huì)被一些人利用，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)酵，成為社會(huì)矛盾與沖突的導(dǎo)火線。

三、解決水資源社會(huì)矛盾的基本思路和政策建議

現(xiàn)代意義上的水資源社會(huì)管理：一是應(yīng)該能夠包容一般性的水資源社會(huì)矛盾問題；二是能夠有效解決這些社會(huì)矛盾問題。這就要協(xié)調(diào)水資源社會(huì)管理的各種關(guān)系、規(guī)范水資源開發(fā)利用行為、促進(jìn)用水公平公正、積極應(yīng)對(duì)水資源短缺可能出現(xiàn)的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。水資源社會(huì)管理的任務(wù)繁重，需要各級(jí)水行政主管部門和領(lǐng)導(dǎo)勇于擔(dān)當(dāng)、毫不懈怠，在發(fā)展中不斷化解矛盾和問題，為人民群眾用水基本公共服務(wù)的改善提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.支持和鼓勵(lì)全社會(huì)共同參與水資源管理。水資源的戰(zhàn)略性地位決定了水資源社會(huì)管理需要全社會(huì)的共同參與。科學(xué)的水資源社會(huì)管理必須遵循“公開、互動(dòng)、包容、尊重”的理念，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與，水行政主管部門對(duì)水資源社會(huì)管理負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮政府和部門協(xié)同配合的作用，決策過程和實(shí)施過程都要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，使利益相關(guān)方能夠進(jìn)行雙向有效溝通和協(xié)商對(duì)話，共同構(gòu)建穩(wěn)定、和諧的水資源社會(huì)管理新格局。

2.盡快建立起最嚴(yán)格的水資源管理制度體系，加大水資源開發(fā)利用中的執(zhí)法和宣傳力度。要抓緊完善水資源配置、節(jié)約保護(hù)的法律法規(guī)，建立覆蓋流域和行政區(qū)域的用水總量控制紅線指標(biāo)體系、用水效率控制紅線指標(biāo)體系和重要江河湖泊水功能區(qū)的限制納污紅線指標(biāo)體系，著力推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。同時(shí)，要做好宣傳和輿論引導(dǎo)工作，提高廣大干部群眾對(duì)水資源短缺矛盾的認(rèn)識(shí)和意識(shí)。還要重視利益各方的意見和訴求，在決策和管理中廣泛吸引各方參與，在尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)和協(xié)調(diào)協(xié)商基礎(chǔ)上，根據(jù)法律法規(guī)和制度規(guī)定開展工作。在水量分配和再分配、限制納污等管理過程中，要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，高度重視水權(quán)流轉(zhuǎn)、虛擬水交易的積極作用，充分運(yùn)用水價(jià)、水資源費(fèi)等經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行水資源的優(yōu)化管理。

3.充分利用當(dāng)前實(shí)施積極財(cái)政政策的機(jī)遇，進(jìn)一步加大民生水利的投入力度。尤其要大力推進(jìn)事關(guān)城鄉(xiāng)居民用水基本公共服務(wù)均等化的水資源開發(fā)利用，具備條件地區(qū)實(shí)現(xiàn)自來水村村通，治理好農(nóng)村水環(huán)境。同時(shí)要盡快建立各類水利工程維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制，保障這些工程的良性運(yùn)行，特別是要保障直接涉及廣大農(nóng)民利益的農(nóng)村飲用水工程、灌溉工程以及水環(huán)境工程等的良性運(yùn)行，不斷改善和提高水資源服務(wù)廣大人民群眾的質(zhì)量和水平。在民生水利建設(shè)中既要發(fā)揮公共財(cái)政投入主渠道作用，又要高度重視市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，廣泛吸引民間資本和農(nóng)民的參與，提高投資效益，改善管理效率。

4.立足維護(hù)用水公平，完善水資源社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)制。在水資源立法、水利公共政策制定、涉水公共事務(wù)實(shí)施等方面，構(gòu)建水資源社會(huì)管理的民主決策機(jī)制和利益訴求表達(dá)機(jī)制，廣泛聽取公眾、利害各方和相關(guān)組織的意見和建議，并及時(shí)調(diào)整、反饋決策和實(shí)施行為，保護(hù)合理訴求和合法權(quán)益，使利益訴求表達(dá)走上規(guī)范化、制度化的軌道，做到民主決策和科學(xué)決策。依據(jù)政府主導(dǎo)、公眾參與的原則，構(gòu)建群眾參與水資源社會(huì)管理的適宜、有效機(jī)制，支持社會(huì)組織參與水管理特別是監(jiān)督監(jiān)測管理，引導(dǎo)群眾積極主動(dòng)地參與水資源節(jié)約、保護(hù)，培養(yǎng)企業(yè)、用水戶及利益相關(guān)者的水資源管理責(zé)任和義務(wù)。

5.高度重視虛擬社會(huì)的作用，及時(shí)解決水資源社會(huì)管理中的問題。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)深入滲透進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，各級(jí)水行政主管部門和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)迅速適應(yīng)這一變化，從思想行動(dòng)上迅速適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)發(fā)展的需要，積極改進(jìn)工作，自覺接受監(jiān)督，使其成為群眾行使水資源社會(huì)管理知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、利益保障權(quán)的重要場所，更成為促進(jìn)水利發(fā)展、改善老百姓用水服務(wù)的信息渠道。

（作者單位：水利部）

責(zé)任編輯：李艷玲