張 順

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088）

從城鎮(zhèn)化的視角分析農(nóng)民權(quán)益的保障問題，源于推進(jìn)城鎮(zhèn)化造就了失地農(nóng)民這個群體①。城鎮(zhèn)化是具有中國特色的一個概念，在西方，與之相對應(yīng)的概念是城市化，兩者之間的區(qū)別并不在于“城市”與“城鎮(zhèn)”之間的差別。最近幾年，隨著城鎮(zhèn)化的逐步演進(jìn)，政府通過制定一些新的政策謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是矛盾漸漸凸顯出來，特別是愈演愈烈的拆遷征地糾紛層出不窮，失地農(nóng)民是城鎮(zhèn)化過程中的直接受害者。本文選擇了14例典型的征地糾紛②，擬通過實(shí)證研究，解析城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民所呈現(xiàn)出來的生活樣態(tài)，尤其關(guān)注失地農(nóng)民的維權(quán)斗爭。同時筆者也將關(guān)注政府在征地糾紛中所扮演的角色以及政府所采取的征地措施。

1 失地農(nóng)民的生活樣態(tài)

近年來，越來越多的農(nóng)村富余勞動力涌入城市，成為“農(nóng)民工”。一些人就認(rèn)為，由于農(nóng)村勞動力改變了傳統(tǒng)的收入方式，所以征地對農(nóng)民的生活不會造成很大的影響。但是最近的一些調(diào)查數(shù)據(jù)不得不改變?nèi)藗兊倪@種認(rèn)識。2008年7～8月，在上海、河南商丘、遼寧沈陽、廣東湛江四個地點(diǎn)進(jìn)行了隨機(jī)抽樣調(diào)查，調(diào)查對象共630人③。本文選取其中的一些調(diào)查數(shù)據(jù)，以說明失地農(nóng)民生活變化。表1、表2分別反映了四個地區(qū)農(nóng)民被征地前后的工作和收入變化情況。

表1 征地前后農(nóng)民工作的變化

表2 征地前后農(nóng)民家庭收入來源的變化

調(diào)查表明，失地農(nóng)民在生存權(quán)、生活保障權(quán)、子女受教育權(quán)等方面都令人擔(dān)憂。不同地區(qū)失地農(nóng)民的狀況還存在差異，商丘的問題嚴(yán)重，上海的問題相對較小[1]。這項(xiàng)調(diào)查結(jié)果與另一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)相契合[2]。抽樣選取某地區(qū)征地面積比較大的兩個辦事處，從中抽取年齡在30-65歲之間的失地農(nóng)民，采用問卷調(diào)查和入戶訪談的方式，共調(diào)查了44戶失地農(nóng)民家庭，調(diào)查結(jié)果如表3所示。

表3 生活情況變化統(tǒng)計表

該調(diào)查結(jié)果表明，征地對農(nóng)民的生活造成了較大的壓力。雖然征地是我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要措施，但是征地很大程度上降低了農(nóng)民的生活水平，損害農(nóng)民的切身利益，特別是在經(jīng)濟(jì)較為不發(fā)達(dá)地區(qū)和社會保障程度較低的地區(qū)，我國農(nóng)民采用非對抗性的抵制策略，繞開正面沖突，維護(hù)自身權(quán)利。農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幙煞譃橐韵聝煞N類型。

一是被動防御。例如在碭山強(qiáng)征土地事件中，為了防止政府強(qiáng)占土地，信莊村村民組成了“護(hù)地隊(duì)”，制定了輪流值班表，日夜看守。縣政府出動警車和推土機(jī)，強(qiáng)制征地，造成村民和警察發(fā)生激烈沖突后，村里成立了“護(hù)村隊(duì)”。

二是制度內(nèi)途徑，也就是通過司法、上訪等制度維權(quán)。例如2007年安徽合肥的64位農(nóng)民將縣政府告上法庭；在河北定州征地糾紛中，有180多人前往北京上訪；在河北承德甲山鎮(zhèn)強(qiáng)征征地事件中，也有大量村民上訪。實(shí)際上，在最近幾年的征地糾紛中，農(nóng)民通過司法途徑解決糾紛的很少，原因在于不少法院拒絕受理征地糾紛案件。

從以上案例可以看出，農(nóng)民的維權(quán)方式單一，甚至十分簡單。在強(qiáng)大的國家權(quán)力面前，村民幾乎不使用符合法治精神的救濟(jì)途徑，即使上訪，也不能從根本上解決征地糾紛。農(nóng)民維權(quán)除了要求保證他們生存能力外，還逐漸凸顯了農(nóng)民樸素的正義意識。

2 失范的征地行為

筆者試圖通過14個典型案例，梳理政府征地的根本目的，表4是典型征地案例。

表4 政府征地的目的梳理

其中一個案例需要說明一下，安徽合肥農(nóng)民狀告縣政府一案中，鎮(zhèn)辦企業(yè)征地時間是在20世紀(jì)80年代，屬于歷史遺留問題。從上述典型案例看出，政府征地的原因都非常簡單——發(fā)展經(jīng)濟(jì)。除了京滬高鐵施工外，政府征地的目的無非是開辦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和科技園區(qū)、外商投資項(xiàng)目征地、地區(qū)重點(diǎn)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、房地產(chǎn)開發(fā)等。政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要大量征地，同時也是為了增加地方財政收入。

3 失地農(nóng)民權(quán)利保障的具體舉措——基于理性發(fā)展觀的思考

直到改革開放，我國才真正進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)的軌道，由于種種原因，中國確立了趕超型的發(fā)展路線。在政府的積極介入和推動下，城鎮(zhèn)化建設(shè)被有條不紊地推進(jìn)，也取得了一系列的發(fā)展成果。但是社會衡量發(fā)展成果的重要指標(biāo)是GDP，不管是綠色GDP，還是黑色GDP，都是緊緊圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個中心。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)卻又是以數(shù)字，也就是國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率作為參考。雖然近年來，我國開始推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和節(jié)能減排，但是從根本上說，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式仍然是“粗放型”。筆者并不否認(rèn)“粗放型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展需要“原始資本”的積累。但是整個社會關(guān)注于發(fā)展數(shù)字的變化，忽視發(fā)展的本質(zhì)。不可否認(rèn)，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以犧牲相關(guān)群體的利益，忽視法治建設(shè)為代價的，筆者認(rèn)為這種發(fā)展理念具有局限性，需要從以下兩個方面予以改革。

3.1 從發(fā)展與財產(chǎn)權(quán)的角度看，應(yīng)當(dāng)充分保障財產(chǎn)權(quán)

雖然在2004年修憲中，財產(chǎn)權(quán)的保障條款進(jìn)入憲法，但是憲法的條文畢竟原則化，特別是在憲法沒有司法化的條件下，保障財產(chǎn)權(quán)還得依靠部門法，這才有《征求意見稿》的頒布和《土地管理法》的修改。長期以來，很多人對財產(chǎn)權(quán)都存在誤解，財產(chǎn)權(quán)被視為可有可無的東西，甚至是資本主義的“怪獸”。誤解的產(chǎn)生源于財產(chǎn)權(quán)觀念的缺失，特別是過分強(qiáng)調(diào)財產(chǎn)不均衡對平等造成的影響，所以我國歷來就有“均貧富”一說。

作為著名的自然法學(xué)家，牛津大學(xué)法學(xué)教授菲尼斯將財產(chǎn)權(quán)的重要性提到了分配正義的高度。菲尼斯從共同的善（實(shí)現(xiàn)）的一般觀念出發(fā)，認(rèn)為，“這些諸如排他性、可轉(zhuǎn)移性、不受剝奪性的權(quán)利之目的是為了給私人所有者提高自由，以便激發(fā)他的創(chuàng)造和發(fā)明的能力，對所涉及各種善的不偏不倚的關(guān)注，并且使他在享受上述資源和對上述資源進(jìn)行投資或發(fā)展時有安全感，且使他有機(jī)會換取在他看來更適合人生計劃的替代性財產(chǎn)。”[3]菲尼斯接著論述到：“在正義中，私人財產(chǎn)的意義就是讓所有者可以首先地使用且享受財產(chǎn)及其孳息（包括租金以及利潤），正是這種可得性促進(jìn)了他的理性自治，激發(fā)了他的生產(chǎn)效率以及關(guān)注?！盵4]當(dāng)然私人財產(chǎn)權(quán)不是沒有限制的，當(dāng)“超過這種為自己及家眷或共有人的需要而使用的合理措施和程度”，才成為公共積累，這就為個人所得稅、企業(yè)的社會責(zé)任提供了理論基礎(chǔ)。

對于私有財產(chǎn)的保護(hù)理念的不同，在一定意義上決定了中西方城市化或城鎮(zhèn)化的模式不同。在“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”觀念的支持下，西方城市化進(jìn)程中，政府不可能通過大規(guī)模的拆遷和征地來實(shí)現(xiàn)。而我國卻不同，由于改革開放初期便確立了政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)會快速發(fā)展，政府的貢獻(xiàn)是第一位的。因此，在一定程度上忽視了人的主體性和能動性。隨著我國逐步參與國際競爭，特別是加入WTO，知識產(chǎn)權(quán)問題同國際社會接軌，客觀上要求我國保障財產(chǎn)權(quán)。近年來征地和拆遷糾紛的集中式爆發(fā)，公民對財產(chǎn)權(quán)的意識逐漸覺醒。但是筆者認(rèn)為這種財產(chǎn)權(quán)意識還缺乏“內(nèi)省”意識，財產(chǎn)權(quán)在普通民眾眼中，為的主要是“利”，而不是“權(quán)”，中國民眾在很大程度上是因?yàn)椴疬w征地糾紛中的利益訴求，將財產(chǎn)權(quán)作為武器。這樣的財產(chǎn)權(quán)是“工具性”，而非“權(quán)利性”的。

3.2 將發(fā)展納入法治化的建設(shè)軌道，尊重征地程序，通過司法解決征地糾紛

在我國，政府通過頒布政策促進(jìn)發(fā)展，而政策和法律之間也存在非常微妙的關(guān)系，特別是當(dāng)發(fā)展政策與法律發(fā)生沖突時，通常法治（或法制）是謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的犧牲品。換句話說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與法律權(quán)益發(fā)生沖突時，法律就需要讓路。正如上述14個典型案例所揭示的，在征地糾紛，尤其是征地血案中，政府依靠強(qiáng)制力成為“強(qiáng)者”，而赤手空拳的農(nóng)民顯然就是“弱者”。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，農(nóng)民卻喪失了生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、法律救濟(jì)權(quán)等，也就是說，我們的發(fā)展是以犧牲一部分人的利益而獲得的。很顯然，在法理上，政府的作為就是區(qū)別對待，犧牲了形式法治精神。如何將征地行為納入法治化的建設(shè)軌道？筆者認(rèn)為，這包括三個方面的要求：一是征地程序上的法治化，二是公共利益判斷上的程序化，三是司法解決征地糾紛。

在德國，征地拆遷門檻很高，程序非常嚴(yán)格，能不用盡量不用。德國的征地程序被形象地描述為“先買后征，先政后法，先行政后民事，幾進(jìn)幾出”[5]。所謂先買后征，就是指開發(fā)商或建筑商必須向土地所有者、使用權(quán)擁有者說明征地的目的和提供購買土地的價格。只有在自由協(xié)商購買失敗之后，開發(fā)商或建筑商才可以向上一級行政管理部門申請進(jìn)入征地拆遷的程序。之后的征地程序還可以分為四個階段，包括審查規(guī)劃階段、征地階段、賠償階段和征地決定生效。最為重要的是，這期間發(fā)生一個程序錯誤，那么這個征地拆房程序也必須中止。開發(fā)商或建筑商必須相隔一定時間后才能重新申請，開始另一個征地拆房程序。對照德國的征地程序，我國的征地程序就顯得非常不完善，因?yàn)楹唵蔚某绦蚩梢员苊獾胤秸疬w所面臨的各種成本，因此，要保證征地程序法治化，我國還需要借鑒一些西方經(jīng)驗(yàn)，避免犯中國特色的錯誤。

在征地過程中，公共利益的界定尤為困難。在我國，公共利益的界定主體是地方政府，征地過程中，農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)幾乎被抹殺。但是在美國，通過判例法，確定了公共使用和公共目的的關(guān)系：“公共使用”等于“公共用途”或“公共目的”。只要滿足以下兩個條件，征地就滿足了“公共使用”的要求：（1）政府征地具有合法的公共目的；（2）征地與達(dá)到這一目的有合理關(guān)系[6]。這樣的標(biāo)準(zhǔn)顯然十分晦澀，筆者認(rèn)為對于公共利益的界定需要還原為程序處理方式。在美國，政府不能單方面行使征用權(quán)，依法在立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)下和法庭的監(jiān)督下行使征用權(quán)；而在德國，公共利益的界定有一個比較清楚的界限，“就是你的土地利用和規(guī)劃的土地利用不符合，就有可能受到影響。所以，德國公眾對各類規(guī)劃的關(guān)心和參與程序都很高，因?yàn)樗婕肮竦闹苯永??！盵7]在德國，決定征地拆遷的是政府，最終裁決征地拆遷和賠償費(fèi)高低的是法院。因此，通過“規(guī)劃+議會審議并授權(quán)+法院裁決”是一種合理的公共利益界定的程序化努力方向。

目前，傳統(tǒng)的司法途徑基本不受理征地糾紛，農(nóng)民為了維權(quán)抗?fàn)帲挥型ㄟ^上訪這種非法治的糾紛解決模式來保障自己的權(quán)利。顯然上訪很難從根本上解決問題，在這14個案例中，有的地方政府大動干戈，動用了機(jī)關(guān)干部近八百多人，并自帶被褥入住各家各戶，對所有的上訪村民進(jìn)行全天候監(jiān)視；有的地方甚至給上訪群眾發(fā)“封口費(fèi)”。因此，征地糾紛的解決還是需要回歸司法，這與我國的司法改革方向相關(guān)。

注釋：

①對于失地農(nóng)民使用“群體”一詞涵蓋這個團(tuán)體也許不妥，原因在于，“群體”是指持續(xù)的直接交往聯(lián)系起來的具有共同利益的人群，在特征上表現(xiàn)為“有明確的成員關(guān)系”、“有持續(xù)的相互交往”、“有一致的群體意識和規(guī)范”、“有一定的分工協(xié)作”、“有一致的行動能力”五方面。實(shí)際上，失地農(nóng)民并沒有組織化，形成真正的群體；但是近年來農(nóng)民的維權(quán)斗爭，逐漸將農(nóng)民整合成為一個群體。

②這14起典型案件分別是：發(fā)生在2008年的安徽碭山強(qiáng)征土地事件；2007年在安徽合肥，64位農(nóng)民因征地糾紛狀告縣政府；發(fā)生在2010年的桂林市平樂縣征地糾紛流血事件；2005年，河北定州征地糾紛；2003年，河北承德甲山鎮(zhèn)強(qiáng)制征地事件；2008年，河北省沙河市姚莊村征地事件；2010年，江蘇濱?？h城的東坎鎮(zhèn)三友村征地事件；2010年1月7日，江蘇邳州市河灣村征地血案；2008年，京滬高鐵廊坊段征地糾紛；2007年，四川郫縣征地糾紛；2009年，浙江溫嶺強(qiáng)行征地拆遷事件；2009年，云南省建水縣征地糾紛；2008年，云南昭通市彝良縣征地事件；2009年，浙江象山縣石浦鎮(zhèn)村民因征地糾紛堵塞公路。這些事件大部分發(fā)生在近三年，但是由于眾所周知的原因，筆者能夠查閱到的資料很少。

③該調(diào)查是由國家社科基金項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題研究”所進(jìn)行的，具體數(shù)據(jù)可以參見康嵐：《從征地前后看失地農(nóng)民的權(quán)益與保障》，載《南京社會科學(xué)》2009年第3期。本文只是擇取了其中一些數(shù)據(jù)，更多資料可以參見該文。

[1]康嵐.從征地前后看失地農(nóng)民的權(quán)益與保障[J].南京社會科學(xué)，2009（3）.

[2]失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀調(diào)查研究.http://chunlai163.fyfz.cn/art/480565.htm[EB/OL].最后訪問時間2010-02-05.

[3]〔英〕約翰·菲尼斯.自然法與自然權(quán)利[M].董嬌嬌，等.譯.蘇苗罕，等統(tǒng)校.北京：中國政法大學(xué)出版社2005：139.

[4]〔英〕約翰·菲尼斯.自然法與自然權(quán)利[M].董嬌嬌，等.譯.蘇苗罕，等.統(tǒng)校.北京：中國政法大學(xué)出版社，2005：140.

[5]王維洛.德國、中國征地拆遷的程序和賠償之比較[A].吳敬璉，江平.載洪范評論：第7輯[M].北京：中國法制出版社，2007.

[6]劉向民.美國的征地行為[M].吳敬璉，江平.洪范評論：第7輯[M].北京：中國法制出版社，2007.

[7]王維洛.德國、中國征地拆遷的程序和賠償之比較，吳敬璉，江平.洪范評論：第7輯[M].北京：中國法制出版社，2007.