王德勝

(湖南省水利廳，湖南 長(zhǎng)沙 410007)

黨的十八大報(bào)告指出:建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，水土保持方案審批與實(shí)施是正確處理發(fā)展與保護(hù)關(guān)系、防治人為水土流失、建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的有效手段。

新水土保持法明確規(guī)定水土保持方案審批是水行政主管部門一項(xiàng)獨(dú)立的行政許可事項(xiàng)，水土保持方案一經(jīng)批準(zhǔn)將成為水行政主管部門開展監(jiān)督檢查、行政處罰和設(shè)施驗(yàn)收的重要依據(jù)。因此，水土保持方案必須能夠起到全面控制水土流失，把土壤侵蝕量限定在規(guī)定范圍內(nèi)，設(shè)計(jì)的措施符合開發(fā)建設(shè)實(shí)際，具有可操作性和易實(shí)施性。

1 不同時(shí)期水土保持方案編制工作呈現(xiàn)出的特點(diǎn)

以湖南省為例，水土保持方案制度實(shí)施20多年來，經(jīng)歷了推廣期、規(guī)范期和應(yīng)用期3個(gè)階段，各個(gè)階段的水土保持方案呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

1.1 推廣期(1991—1998年)

1991年，水土保持法頒布實(shí)施后，湖南省開始著手水土保持方案編報(bào)和審批工作，這一時(shí)期管理部門多是采取宣傳發(fā)動(dòng)和鼓勵(lì)政策，而對(duì)方案的內(nèi)容要求較低，全省每年編報(bào)、審批方案的數(shù)量有限，且針對(duì)方案應(yīng)包含的內(nèi)容還處于摸索階段，編制出的方案技術(shù)水平較低，方案的形式重于內(nèi)容。

1.2 規(guī)范期(1998—2011年)

《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》(SL 204—98)和《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)兩部規(guī)范的頒布和執(zhí)行，使湖南全省的水土保持方案編制工作進(jìn)入規(guī)范期，這一時(shí)期水土保持方案的內(nèi)容逐步規(guī)范、數(shù)量逐步增加，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)具有一定的指導(dǎo)、約束作用。

1.3 應(yīng)用期(2011年以后)

2011年3月1日新水土保持法開始實(shí)施，新法確定了水土保持方案制度的法律地位，全省編制的水土保持方案數(shù)量成倍增加，且要求方案必須確定渣場(chǎng)位置，設(shè)計(jì)的水土保持措施要符合工程實(shí)際，至此水土保持方案制度進(jìn)入應(yīng)用期。

2 應(yīng)用期編制符合實(shí)際的水土保持方案需要注意的問題

2.1 注重現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查與措施設(shè)計(jì)

設(shè)計(jì)的水土保持措施與工程現(xiàn)場(chǎng)情況不符，或泛泛而談針對(duì)性不強(qiáng)，這是部分水土保持方案存在的一個(gè)突出問題，因此必須注重現(xiàn)狀調(diào)查與措施設(shè)計(jì)，以編制出符合實(shí)際的水土保持方案。

(1)透徹掌握主體工程情況。有些編制單位即使在編制完成相關(guān)項(xiàng)目的水土保持方案后，也沒有對(duì)項(xiàng)目主體工程進(jìn)行深入研究、對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘察，所以審查時(shí)應(yīng)要求編制單位提供現(xiàn)場(chǎng)錄像和照片，提供經(jīng)過審查的工程可行性研究報(bào)告，以促使編制單位對(duì)重要工程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察，掌握主體工程建設(shè)內(nèi)容，摸清現(xiàn)場(chǎng)地質(zhì)地貌、土壤植被等基本情況。

(2)認(rèn)真總結(jié)已建和在建同類工程經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。方案編制人員要認(rèn)真研究總結(jié)同類工程水土保持防治經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為方案編制提供重要資料。同時(shí)，要認(rèn)真調(diào)查研究在建同類工程的施工布局和施工工藝，了解施工過程中發(fā)生水土流失的重點(diǎn)部位和水土流失發(fā)展過程，作為布設(shè)臨時(shí)措施的主要依據(jù)。

(3)先設(shè)計(jì)后報(bào)告。方案編制單位要先研究提出有效的水土保持防治措施體系，對(duì)措施類型和數(shù)量反復(fù)調(diào)整和比較分析，后進(jìn)行設(shè)計(jì)和計(jì)算。待完成所有圖表后，再擬寫報(bào)告，報(bào)告是設(shè)計(jì)思路、設(shè)計(jì)內(nèi)容的說明。預(yù)審以措施和圖表為重要內(nèi)容，設(shè)計(jì)的措施沒有針對(duì)性和實(shí)施性的審查不予通過。按先調(diào)查研究、再設(shè)計(jì)計(jì)算、后擬寫報(bào)告的順序編制水土保持方案，能夠很好地克服方案重文字輕措施和設(shè)計(jì)的措施不符合實(shí)際等一系列問題。

2.2 確定渣場(chǎng)位置

新水土保持法第五十五條規(guī)定:違反本法規(guī)定，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期清理，按照傾倒數(shù)量處每立方米十元以上二十元以下的罰款;逾期仍不清理的，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門可以指定有清理能力的單位代為清理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。因此，編制出的水土保持方案必須明確渣場(chǎng)位置，渣場(chǎng)位置必須在地形圖上標(biāo)識(shí)出來;審查時(shí)編制單位要提供渣場(chǎng)現(xiàn)狀錄像和照片，審查單位要對(duì)棄渣50萬m3以上的渣場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查。

2.3 合理進(jìn)行防治分區(qū)

在方案編制實(shí)踐中存在水土保持防治分區(qū)劃分不當(dāng)和劃分不細(xì)等情況，甚至有把防治分區(qū)劃分當(dāng)作投機(jī)取巧的工具，隱瞞和漏編重要內(nèi)容。如線性項(xiàng)目往往把水土流失面積和水土流失量占絕大部分的路塹工程簡(jiǎn)單劃入主體工程防治區(qū)，造成難以布設(shè)出具有不同特點(diǎn)和符合上邊坡(路面以上挖方形成的邊坡)、路面和下邊坡(路面以下填方形成的邊坡)要求的有針對(duì)性的措施。實(shí)踐中采用增加分區(qū)級(jí)數(shù)、將水土保持防治措施不同的施工單元?jiǎng)澐衷诓煌K級(jí)區(qū)的方法，避免了因分區(qū)不當(dāng)而造成的措施實(shí)施性不強(qiáng)等問題。

2.4 布設(shè)的措施數(shù)量要達(dá)到治理要求

水土保持方案的核心是水土保持防治措施的種類、數(shù)量與布局的確定。工程措施和植物措施數(shù)量不足是部分水土保持方案編制存在的一個(gè)嚴(yán)重問題，解決這一問題的辦法是在主體工程分析評(píng)價(jià)章節(jié)增加治理程度等定量分析內(nèi)容，從占地面積中逐項(xiàng)排除工程占地和硬化面積、具有水土保持功能的工程面積和被界定為水土保持措施的面積，得到需實(shí)施水土保持治理的面積，對(duì)存在邊坡的還應(yīng)進(jìn)行平面與斜坡面積換算，以此為依據(jù)確定水土保持措施數(shù)量與面積，使治理程度達(dá)到目標(biāo)值。

2.5 正確處理表土問題

肥沃的表層土壤是人類社會(huì)的寶貴財(cái)富，水土保持法和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范都要求剝離、保留和恢復(fù)表土。編制的水土保持方案對(duì)處理表土存在的問題有:①將表土剝離與主體工程清表混淆。水土保持所指表土是自然形成或人工耕作培育的土壤，具有耕地恢復(fù)和覆土綠化的利用價(jià)值，而主體工程清表是清除達(dá)不到回填利用要求的所有表層物質(zhì)，一般清表數(shù)量大于表土數(shù)量。②過量剝離表土。水土保持方案往往以占地面積乘以厚度計(jì)算表土數(shù)量，把基巖裸露、原有裸露邊坡等無表土區(qū)域統(tǒng)統(tǒng)計(jì)入表土剝離范圍，擴(kuò)大了表土剝離數(shù)量。③多次倒運(yùn)表土。有些水土保持方案將表土存放在渣場(chǎng)，再從渣場(chǎng)搬運(yùn)回來利用，兩次倒運(yùn)，有的則多次運(yùn)輸，增加了工程成本。④虛增土石方總量。有些水土保持方案把剝離表土方量記為新增開挖量，增大了工程總開挖土石方量，而實(shí)際上表土方量已包含在主體工程清表方量中。

2.6 總體控制臨時(shí)沉沙池、排水溝和臨時(shí)攔擋措施

以往在編制水土保持方案中習(xí)慣于在場(chǎng)內(nèi)設(shè)置較多的臨時(shí)沉沙池、排水溝和臨時(shí)攔擋措施，但在場(chǎng)平期間，場(chǎng)內(nèi)土地非挖即填，這些臨時(shí)措施不僅影響施工，而且措施本身也會(huì)被損毀，難以發(fā)揮臨時(shí)防護(hù)功能。實(shí)踐中我們要求總體控制、集中沉沙、分區(qū)覆蓋，總體控制是指沿邊界設(shè)置臨時(shí)攔擋和排水設(shè)施，從總體上控制水土流失可能對(duì)周邊造成的影響;集中沉沙是指利用區(qū)域自然流水出口附近的低地、山塘，設(shè)置集中沉沙池，場(chǎng)平過程中不僅不會(huì)填埋，而且充分利用場(chǎng)平土石方在填方過程中形成沉沙池，場(chǎng)平完成后，成為基建清基土方的預(yù)留填方處;分區(qū)覆蓋是指根據(jù)場(chǎng)內(nèi)挖填和臨時(shí)堆土情況進(jìn)行臨時(shí)覆蓋，機(jī)動(dòng)靈活，切合工程實(shí)際。

3 結(jié)語

新水土保持法規(guī)定水土保持方案是水行政主管部門的一項(xiàng)獨(dú)立審批事項(xiàng)，方案一經(jīng)批復(fù)就成為水土保持監(jiān)督管理的法律依據(jù)。在方案編報(bào)審批過程中要扭轉(zhuǎn)敷衍了事的做法就必須做到:①堅(jiān)持“用”。水土保持方案必須是符合生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際，能夠從根本上防治水土流失的可執(zhí)行文件，能夠應(yīng)用于實(shí)際，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。②強(qiáng)調(diào)“夠”。要控制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失就應(yīng)當(dāng)有足夠數(shù)量的水土保持防治措施，治理程度必須達(dá)到規(guī)定目標(biāo)值。③做到“對(duì)”。按照因地制宜、因害設(shè)防原則在工程建設(shè)的不同部位設(shè)置具有針對(duì)性的防治措施，措施恰當(dāng)、設(shè)計(jì)正確。④力爭(zhēng)“省”。為了減少生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目費(fèi)用，方案審查時(shí)要對(duì)多次倒運(yùn)土石方、過度剝離表土進(jìn)行糾正，并對(duì)原有植被利用提出切合實(shí)際的要求，降低工程費(fèi)用，提高防治效果。

經(jīng)過近幾年的努力，湖南省的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制水平有了較大提高，但仍存在一些問題，如邊坡治理措施簡(jiǎn)單、渣場(chǎng)選擇類型單一等。我們計(jì)劃在2013年舉辦邊坡防治設(shè)計(jì)和渣場(chǎng)選擇與設(shè)計(jì)技術(shù)培訓(xùn)班，彌補(bǔ)不足，提高水平，以便更好地指導(dǎo)和服務(wù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治。