張小林

(長(zhǎng)江水利委員會(huì)水土保持局，湖北武漢430010)

修訂后的水土保持法第二十五條規(guī)定:“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。”由此，在水土保持規(guī)劃編制工作中貫徹落實(shí)新水土保持法的要求，切合實(shí)際、準(zhǔn)確合理地闡述并劃分“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”，就顯得十分必要和迫切。這既是國(guó)家和各級(jí)地方人民政府編制水土保持規(guī)劃和制定相關(guān)規(guī)章制度等實(shí)際工作的需要，也是為水土保持監(jiān)督管理提供科學(xué)依據(jù)的迫切需要。本人根據(jù)對(duì)安徽、江蘇兩省平原河網(wǎng)地區(qū)實(shí)地情況的調(diào)查研究，就如何劃分“水土流失易發(fā)區(qū)”初步提出一些粗淺的認(rèn)識(shí)，與同行們共同商榷。

1 深刻認(rèn)識(shí)“易發(fā)區(qū)”劃分的現(xiàn)實(shí)意義

修訂后的水土保持法，在水土保持方案編報(bào)的適用范圍上取得了重大突破。原法規(guī)定只有在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)這三個(gè)區(qū)中開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位才應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案。修訂后的水土保持法在“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”的基礎(chǔ)上，增加了“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”。如平原河網(wǎng)區(qū)等區(qū)域，在這些區(qū)域開辦的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目也有可能造成較為嚴(yán)重的水土流失，并且治理起來難度大、成本高。因此，劃分易發(fā)區(qū)十分必要和重要。

據(jù)調(diào)查，江蘇絕大部分地處平原區(qū)，2009年全省由水土流失造成的河網(wǎng)泥沙淤積量約為4 億m3，清淤費(fèi)用高達(dá)20 億元。據(jù)資料，城市小平原區(qū)域每平方公里的年均土壤侵蝕量可達(dá)數(shù)萬噸。1997年贛州市由城市開發(fā)建設(shè)造成的土壤侵蝕模數(shù)高達(dá)4.22 萬t/(km2·a)，比開發(fā)前高出10 余倍;樂山市中心城區(qū)因城市開發(fā)建設(shè)造成的水土流失面積為2.51 km2，土壤侵蝕模數(shù)平均為3.5 萬t/(km2·a)，年土壤侵蝕量達(dá)8.8 萬t。城市建設(shè)涉及各行各業(yè)各類項(xiàng)目，水土流失策源地點(diǎn)多面廣，責(zé)任難以落實(shí)，所以水土流失防治的難度大、成本高。如四川省巴中市巴州區(qū)在城市水土保持生態(tài)建設(shè)中，完成水土流失治理面積8.63 km2，累計(jì)投資達(dá)5 億多元，每平方公里的治理投入接近6 000萬元。

2 易發(fā)區(qū)劃分應(yīng)當(dāng)遵循的幾個(gè)原則

在充分認(rèn)識(shí)劃分水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域重要性的同時(shí)，我們也感到劃分“易發(fā)區(qū)”并非易事!根據(jù)實(shí)地調(diào)研，應(yīng)在充分考慮水土流失的類型、成因、分布規(guī)律以及危害程度等的基礎(chǔ)上劃分易發(fā)區(qū)，劃分時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

2.1 有所為與有所不為相結(jié)合

新水土保持法第二十五條較原法適當(dāng)擴(kuò)大了編制水土保持方案的范圍，擴(kuò)大的范圍是“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”。這一范圍不是除“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”之外的所有范圍，而是部分范圍。易發(fā)區(qū)的確定首先要尊重新水土保持法;其次要以水土流失的發(fā)生規(guī)律和特點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)來劃分，要科學(xué)，要有說服力;第三要結(jié)合各地實(shí)際情況，根據(jù)省、市、縣水土保持部門的意見，充分考慮其提出的易發(fā)區(qū)的劃分原則和影響因子等。另外，易發(fā)區(qū)劃分一定要避免所有區(qū)域都劃。

2.2 宏觀定性與微觀定量相結(jié)合

“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”之外的流失區(qū)域的邊界界定，存在著一定的難度。如平原河網(wǎng)區(qū)，多大的河網(wǎng)密度就能夠劃為易發(fā)區(qū)，要?jiǎng)澏ê拥纼蓚?cè)多大范圍，現(xiàn)在沒人能說得清。同時(shí)，降雨、地形、土壤、植被等因子對(duì)徑流、土壤侵蝕的作用也十分復(fù)雜，即使分別研究每個(gè)單因子與土壤侵蝕之間的關(guān)系，也必須注意所在研究區(qū)的氣候、土壤、地形等條件，并在其他因素嚴(yán)格限定的條件下對(duì)所研究因子在不同的取值范圍內(nèi)進(jìn)行分析。因此，在劃分易發(fā)區(qū)時(shí)，應(yīng)以定性分析為主，而針對(duì)一些特定區(qū)域，如安徽、江蘇的黃河故道沙化區(qū)，這是有固定范圍的，可以量化。還有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、平原水源保護(hù)區(qū)等，亦可以量化。易發(fā)區(qū)劃分要以定性為主，定量為輔。

2.3 與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、人民群眾對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量的要求相結(jié)合

隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，長(zhǎng)江中下游一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，土地資源、水資源日益珍貴，價(jià)值不斷增高，在這些區(qū)域開展建設(shè)活動(dòng)，對(duì)土地資源、水資源的保護(hù)要求高，破壞后的恢復(fù)成本也高。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了，社會(huì)和人民群眾對(duì)生活環(huán)境的要求也在逐步提高，希望山清水秀，居住環(huán)境優(yōu)美。因此，防治水土流失，減少水土流失的危害，必須與保護(hù)土地資源、水資源相結(jié)合，必須與改善當(dāng)?shù)鼐用窬幼…h(huán)境，提升居民幸福指數(shù)相結(jié)合。因此，劃分易發(fā)區(qū)應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、人民群眾對(duì)生活環(huán)境的要求相結(jié)合。

2.4 與區(qū)域政治中心的重要性相結(jié)合

區(qū)域政治中心是我們國(guó)家或地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，也是對(duì)外交流宣傳的窗口。如北京、上海、廣州等這些國(guó)家對(duì)外的核心城市，還有各地的省會(huì)城市或區(qū)域中心城市，發(fā)展的速度快，建設(shè)的項(xiàng)目多、強(qiáng)度高，同時(shí)對(duì)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量的要求也高。因此，這些城市及其周邊經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶等不同于一般城市，應(yīng)當(dāng)將其確定為水土流失易發(fā)區(qū)范圍，并提高管理要求。北京市執(zhí)行的在全市范圍內(nèi)所有建設(shè)項(xiàng)目均須編報(bào)水土保持方案的規(guī)定，就是這一要求的具體體現(xiàn)。

2.5 分級(jí)劃分

劃分水土流失易發(fā)區(qū)，級(jí)別不同其劃分的標(biāo)準(zhǔn)和要求就會(huì)有所不同，不能用國(guó)家級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待縣級(jí)劃分。比如國(guó)家級(jí)的平原——長(zhǎng)江中下游平原，在國(guó)家級(jí)劃分時(shí)可以適用，但是到市、縣級(jí)就不適用了，因?yàn)楹芏嗟胤讲皇瞧皆?，如安徽銅陵、馬鞍山等地，有山有丘陵，因此需要有適合于市、縣一級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。在不同的地區(qū)，影響水土流失的關(guān)鍵因子不同，在地表物質(zhì)相同的情況下，影響徑流、侵蝕的關(guān)鍵因子可能會(huì)是降雨或其他因子。如在皖南山區(qū)，在同一降雨條件下，深厚的花崗巖風(fēng)化物可能會(huì)發(fā)生崩崗或滑坡，而其他地表物質(zhì)僅會(huì)發(fā)生面蝕、細(xì)溝侵蝕以及淺溝侵蝕。水土流失是一個(gè)具有明顯尺度效應(yīng)的過程，不同地區(qū)影響水土流失的關(guān)鍵因子不同，且不同尺度下水土流失的過程和主要影響因素也有所區(qū)別。因此，易發(fā)區(qū)應(yīng)該從上到下分級(jí)劃分。

3 長(zhǎng)江流域易發(fā)區(qū)劃分要著重考慮的幾個(gè)影響因子

長(zhǎng)江流域自然因素多樣復(fù)雜，在平原等區(qū)域影響水土流失發(fā)生發(fā)展的因子主要有微地形、降雨、河網(wǎng)密度、政治敏感性、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度等。

3.1 微地形

長(zhǎng)江流域平原面積約20.2 萬km2，占總面積的11.3%，主要有成都平原、長(zhǎng)江中下游平原、肥東平原和漢中、南陽盆地;河流、湖泊等水面面積約7 萬km2，占總面積的4%。由于長(zhǎng)江流域降雨強(qiáng)度大，只要在這些區(qū)域出現(xiàn)微地形的變化，必然會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的水土流失;即使在平原地區(qū)，只要有棄土棄渣并形成堆積體，或者進(jìn)行開挖出現(xiàn)了坡面，那么產(chǎn)生水土流失就是必然的。微地形決定了坡度、坡長(zhǎng)和坡形等變化，坡度、坡長(zhǎng)、坡形等都對(duì)水土流失有影響。一般情況下，坡度越陡，地表徑流流速越大，水土流失也越嚴(yán)重。因此，建議劃分易發(fā)區(qū)首先要考慮微地形，其中既有高差因素，也有坡度因素。

3.2 降雨因子

長(zhǎng)江流域降水量普遍較大，流域多年平均降水量1 100 mm，但時(shí)空分布差異較大，降雨集中在夏秋季，5—10月的雨量占全年總量的70%～80%，且多暴雨。雨滴的擊濺和降雨產(chǎn)生的徑流，是主要的土壤侵蝕動(dòng)力。相關(guān)研究表明，侵蝕性降雨的標(biāo)準(zhǔn)為12 mm/次。在降雨量相近條件下，降雨強(qiáng)度對(duì)土壤侵蝕起著主導(dǎo)作用。因此，應(yīng)考慮侵蝕性降雨的發(fā)生頻率及降雨強(qiáng)度。

3.3 河網(wǎng)密度

河流、湖泊眾多，河網(wǎng)密集，是長(zhǎng)江中下游地區(qū)最顯著的特征之一。如江蘇省有大小河流2 900 多條，湖泊近300 個(gè);安徽省有大小河流200 多條，大小湖泊500 多個(gè)。河流兩岸、湖泊周邊既是工業(yè)發(fā)展的重要區(qū)域，也是人口集中的區(qū)域。這些區(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失若直接沖進(jìn)河道，則必然引起河道、湖泊淤積，造成河床等抬高。因此，長(zhǎng)江中下游的河網(wǎng)密度是在劃分水土流失易發(fā)區(qū)時(shí)必須考慮的重要因素之一。

3.4 政治敏感性

政治敏感性主要是指一個(gè)城市的政治重要性。對(duì)于我國(guó)來說一般是按照國(guó)家首都、直轄市、國(guó)家中心城市、省會(huì)城市、市州、縣區(qū)等排列的。在長(zhǎng)江流域，上海市、重慶市的重要性列第一位，其次是武漢、成都、南京等城市，再就是其他一些省會(huì)城市。有一些市縣，由于一些特殊的原因，比如說湖南韶山、四川廣安等，是新中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的故鄉(xiāng);江西瑞金、貴州遵義，是革命圣地，政治敏感性更強(qiáng)，影響力更大。這些城市，在國(guó)家、在一個(gè)省市和一個(gè)區(qū)域的發(fā)展中具有舉足輕重的地位，帶動(dòng)和影響著一個(gè)區(qū)域的發(fā)展。因此，對(duì)這些區(qū)域的環(huán)境保護(hù)要求自然比一般的城市要高，水土保持的要求也會(huì)更嚴(yán)格，在劃分水土流失易發(fā)區(qū)時(shí)也必須將政治敏感性列為考慮的重要因素。

3.5 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度

長(zhǎng)江中下游地區(qū)特別是長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，建設(shè)項(xiàng)目眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)大。因此，這些地區(qū)的眾多市、縣不能僅依靠政治敏感性一個(gè)指標(biāo)來衡量，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度同樣重要。如江蘇的常州、蘇州、張家港等，這些市縣對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于長(zhǎng)江中游、西部地區(qū)的市縣，甚至高于一些省會(huì)城市。湖南長(zhǎng)沙的寧鄉(xiāng)縣，是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之一，它的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部的眾多市州。在這些地區(qū)布局生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，開展有關(guān)建設(shè)活動(dòng)，人為引起的水土流失不僅直接影響城鄉(xiāng)人居環(huán)境，更會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，水土保持同樣重要。

4 幾點(diǎn)工作建議

4.1 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”，是新水土保持法中的一個(gè)新的概念，應(yīng)當(dāng)說目前還不被人所熟知，甚至我們水利水保部門的同志都沒有思考過應(yīng)該如何理解。針對(duì)新概念，我們非常有必要對(duì)其內(nèi)涵與外延進(jìn)行深入研究。建議組織有關(guān)大專院校和具有水土保持實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同志，研究“易發(fā)區(qū)”基本概念、外延、劃分原則、劃分指標(biāo)與體系以及劃分區(qū)域。易發(fā)區(qū)的劃分有較大的難度和不確定性，因此劃分依據(jù)和原則應(yīng)盡量易于操作、簡(jiǎn)單，能夠真正指導(dǎo)全國(guó)及地方實(shí)踐。同時(shí)，建議召開研討會(huì)，來統(tǒng)一大家的認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一水土保持行業(yè)對(duì)這一新概念的理解和認(rèn)知。

4.2 強(qiáng)化宣傳

長(zhǎng)江流域在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中歷來具有十分重要的地位，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家拉動(dòng)內(nèi)需戰(zhàn)略的深入實(shí)施，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目會(huì)大量開工建設(shè)，流域中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境必然面臨越來越大的壓力，然而生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的承建方和投資方均對(duì)易發(fā)區(qū)水土流失防治的重要性缺乏認(rèn)識(shí)。因此，要把對(duì)新水土保持法的宣傳教育作為今后水土保持工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，重視并認(rèn)真做好易發(fā)區(qū)相關(guān)工作，通過開展多種形式的宣傳教育，特別是要注重對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位的宣傳，送法上門，加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，努力提升他們自覺遵守水土保持法律法規(guī)的意識(shí)，增強(qiáng)他們對(duì)劃分水土流失易發(fā)區(qū)重要性的認(rèn)識(shí)，提高在易發(fā)區(qū)編報(bào)水土保持方案的自覺性。

4.3 提高執(zhí)行力

全面落實(shí)“三同時(shí)”制度是防治生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的關(guān)鍵，也是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法的核心內(nèi)容。水土保持執(zhí)法部門要提升監(jiān)督執(zhí)法能力，不斷擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋面，對(duì)在易發(fā)區(qū)開展的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目要強(qiáng)化監(jiān)督管理，提高水土保持方案實(shí)施率及設(shè)施驗(yàn)收率。對(duì)在易發(fā)區(qū)亂開濫挖、亂墾濫伐，造成嚴(yán)重人為水土流失的案件，對(duì)拒不編報(bào)或不實(shí)施水土保持方案的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，要敢于碰硬，堅(jiān)決進(jìn)行查處和通報(bào)，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的落實(shí)。