吳禮貴

(湖北省國土資源廳，湖北 武漢 430071)

隨著中國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不斷發(fā)展，礦政管理中出現(xiàn)了諸多問題亟待解決，其中很多問題都與礦業(yè)活動(dòng)中基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的理解有關(guān)。例如，我們?cè)诠ぷ髦薪?jīng)常聽到礦業(yè)權(quán)人抱怨，國家收取了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為什么還要征收資源稅?收取了采礦權(quán)使用費(fèi)為什么還要收取采礦權(quán)價(jià)款等等。因此，有必要對(duì)礦業(yè)活動(dòng)中的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)涵予以澄清，以便消除認(rèn)識(shí)上的混亂和誤解，推進(jìn)礦政管理的規(guī)范和礦業(yè)市場的健康有序發(fā)展。

1 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源是一種自然的物質(zhì)財(cái)富，同時(shí)也是一種資產(chǎn)，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)關(guān)系當(dāng)是礦業(yè)活動(dòng)中最為重要的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。根據(jù)中國憲法和礦產(chǎn)資源法的界定，礦產(chǎn)資源只屬于國家一級(jí)所有。

誰代表國家?當(dāng)然只有中央政府(即國務(wù)院)。各級(jí)地方政府雖然可以根據(jù)中央政府的委托或法律的授權(quán)依法管理礦產(chǎn)資源，但不是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表者。礦產(chǎn)資源不是分布在哪里就歸哪里所有，也不是誰開采就歸誰所有，同時(shí)也不依附于土地所有權(quán)或使用權(quán)。任何地方政府、部門和企業(yè)都不能代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。

如何體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有?目前國家主要是通過征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的方式來實(shí)現(xiàn)，這也是世界各國通行的作法。

礦產(chǎn)資源是一種不可再生的稀缺自然資源，采礦權(quán)人開采了礦產(chǎn)資源后，這一部分礦產(chǎn)資源在地球中就隨之滅失，其價(jià)值則轉(zhuǎn)移到礦產(chǎn)品中去了。所以，采礦權(quán)人必須要對(duì)礦產(chǎn)資源所有者進(jìn)行補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)這一特殊資產(chǎn)的保值增值。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在國外稱作“權(quán)利金”。西方國家的做法是誰擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，就由誰收取權(quán)利金。這種作法已把礦產(chǎn)資源的所有者和使用者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系體現(xiàn)的淋漓盡致。因此，馬克思針對(duì)這一特點(diǎn)把權(quán)利金稱之為“絕對(duì)地租”，因?yàn)樗耆珣{借所有權(quán)進(jìn)行收費(fèi)(同地租、房租性質(zhì)相當(dāng))。

由上述可見，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不是對(duì)地勘費(fèi)的補(bǔ)償，不是對(duì)探礦權(quán)人的補(bǔ)償，更不是對(duì)土地所有者的補(bǔ)償，而是對(duì)礦產(chǎn)資源所有者的補(bǔ)償。我們常說的“礦產(chǎn)資源國家所有，必須有償取得”，實(shí)際上指的就是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)這一塊。

2 礦業(yè)權(quán)價(jià)款(價(jià)格)的內(nèi)涵

一般而言，礦產(chǎn)資源的查明必須通過一定形式的地質(zhì)勘查工作才能實(shí)現(xiàn)，而大多數(shù)礦產(chǎn)的地質(zhì)勘查，往往體現(xiàn)著投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高、技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)。地質(zhì)勘查本身就是一項(xiàng)投資，要投資就要追求收益。風(fēng)險(xiǎn)越高，投資者對(duì)投資收益的要求也越高，這是所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一條最基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國基本上采取的是勘查投資和采礦投資分體運(yùn)行，勘查工作大多由國家出資，并承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。國家作為地質(zhì)勘查投資主體，通過國有礦山企業(yè)取得開采權(quán)，并獲得礦產(chǎn)品和企業(yè)上交的利潤以得到地勘投資的報(bào)償。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家的地勘工作投資已形成多元化的格局，這樣就出現(xiàn)了地勘投資者利益的保護(hù)問題。因此，有必要搞清楚地勘投資者與采礦投資者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系之所在，從而確保礦業(yè)活動(dòng)在市場經(jīng)濟(jì)體制下公平、公正地維護(hù)各方投資主體的合法權(quán)益。

如何維護(hù)探礦者的權(quán)益，國家現(xiàn)行的法律法規(guī)有兩點(diǎn)明確的保證:第一，探礦權(quán)人依法享有優(yōu)先取得采礦權(quán)的權(quán)利，即只要符合取得采礦權(quán)的法定資格、條件、程序等要求，就一定可以取得采礦權(quán);第二，允許探礦權(quán)、采礦權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。

目前，在國家勘查投資者與資源使用者之間存在以下兩種經(jīng)濟(jì)關(guān)系:

(1)采礦權(quán)人對(duì)非國有勘查者的補(bǔ)償。采礦權(quán)人要進(jìn)行采礦，必須首先要獲得已查明的、能在目前技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下可利用的礦產(chǎn)資源。這種礦產(chǎn)資源的獲得要么是采礦權(quán)人自己投資進(jìn)行勘查，要么是購買探礦權(quán)或采礦權(quán)，礦產(chǎn)資源不可能無代價(jià)的獲得。

購買方式獲得采礦權(quán)，涉及到礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，中國及世界上大多數(shù)國家都允許礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)首先要明確一個(gè)價(jià)格，其方式有三:一是雙方協(xié)商議定，協(xié)商的基礎(chǔ)是礦產(chǎn)資源開發(fā)預(yù)期取得的經(jīng)濟(jì)效益;二是請(qǐng)礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行估價(jià)，并在此基礎(chǔ)上雙方商定;三是在評(píng)估價(jià)的基礎(chǔ)上，由礦業(yè)權(quán)所有者委托中介機(jī)構(gòu)，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)。

(2)采礦權(quán)人對(duì)國家出資勘查的補(bǔ)償。前已述及，在改革開放以前，全國地質(zhì)勘查工作的投入幾乎全由國家統(tǒng)包，目前已設(shè)置采礦權(quán)的礦產(chǎn)地，擬或尚存的礦產(chǎn)地，還要很多都是按照計(jì)劃立項(xiàng)、國家投資而形成的，時(shí)至今日，國家和地方政府仍在出資勘查，形成新的礦產(chǎn)地。因此，如何回收國家和地方政府投入的這筆勘查資金，以及保證投資者從礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用中得到補(bǔ)償，這是目前礦業(yè)權(quán)管理中存在的一個(gè)極為現(xiàn)實(shí)的問題。

無容置疑，開采經(jīng)濟(jì)的礦產(chǎn)資源，采礦者必然有利可圖，而這里的“利”，從理論上講既包含采礦權(quán)人既得的社會(huì)平均收益，又包括探礦投資者的投資回報(bào)。何謂探礦投資者的投資回報(bào)，從礦業(yè)權(quán)價(jià)款的計(jì)算公式中可以看出，應(yīng)是目前國家現(xiàn)有的法律法規(guī)稱之的“礦業(yè)權(quán)價(jià)款”。

礦業(yè)權(quán)價(jià)款具有以下三個(gè)特性:①勘查投資者創(chuàng)造的投資風(fēng)險(xiǎn)效益;②采礦者的“超額利潤”;③其絕對(duì)值高低與勘查費(fèi)用投入的多少?zèng)]有直接的關(guān)系。

根據(jù)國家現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，由國家出資形成的礦產(chǎn)地(或礦業(yè)權(quán))在出讓、轉(zhuǎn)讓時(shí)，要由有評(píng)估資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并經(jīng)國土資源主管部門確認(rèn)備案后，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌或協(xié)議出讓方式收繳價(jià)款。

3 資源稅的內(nèi)涵

中國對(duì)現(xiàn)行礦山企業(yè)開征的所得稅、增值稅和資源稅，是國家憑借政治權(quán)力，并以法律法規(guī)規(guī)定的方式和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制地、無償?shù)貐⑴c礦業(yè)收益的分配，這與國家憑借礦產(chǎn)資源的所有權(quán)對(duì)采礦權(quán)人征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)完全不同。

國家為什么要憑借政治權(quán)力征收資源稅?這是因?yàn)?，礦產(chǎn)資源由于礦石種類的差異，有用組分含量的高低，礦體賦存方式的不同，產(chǎn)出位置的區(qū)別，最終反映在采礦權(quán)人的效益上差別甚大。國家征收礦產(chǎn)資源稅就是為了調(diào)整級(jí)差收益，保證礦業(yè)投資者處于同等或相似的競爭地位，保證礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。當(dāng)然，這是我們國家的作法，世界上多數(shù)國家由于不承擔(dān)地質(zhì)勘查風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)考慮礦業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，不對(duì)礦山企業(yè)征收資源稅，目的是鼓勵(lì)投資者對(duì)礦業(yè)(包括勘查、開發(fā))進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資，促進(jìn)礦業(yè)的整體發(fā)展。

4 探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)內(nèi)涵

1996年修改實(shí)施的礦產(chǎn)資源法規(guī)定:“國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度”，并在國務(wù)院240、241號(hào)令中對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作了具體規(guī)定。據(jù)此，探礦權(quán)、采礦權(quán)人必須依法向礦政管理機(jī)關(guān)繳納探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)。

探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)實(shí)質(zhì)上是“兩權(quán)”的租金，國外稱之為礦業(yè)權(quán)租金。收取礦業(yè)權(quán)租金是國家利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行的強(qiáng)化管理，其主要目的在于:

(1)促進(jìn)礦業(yè)權(quán)人不要占用太大面積，影響他人申請(qǐng)勘查、開采其它資源;

(2)制約礦業(yè)權(quán)人投機(jī)行為，避免“圈而不探”、“占大采小”的情況出現(xiàn);

(3)提供礦業(yè)權(quán)管理經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充。

綜上所述，在國家目前的礦業(yè)活動(dòng)中主要存在以下四種最基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系:

(1)礦產(chǎn)資源所有者與采礦者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，礦產(chǎn)資源所有者通過收取礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)體現(xiàn)自身的權(quán)益。

(2)地勘投資者與采礦者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，地勘投資者的投資回報(bào)方式有二:①通過出讓(轉(zhuǎn)讓)礦業(yè)權(quán)收取價(jià)款;②探礦者自己申請(qǐng)采礦權(quán)，從采礦中獲取利益回報(bào)。

(3)國家憑借政治權(quán)力收取資源稅，調(diào)節(jié)采礦者的效益級(jí)差。

(4)國家實(shí)行礦業(yè)權(quán)“租金”制度，確保礦業(yè)權(quán)設(shè)置的科學(xué)合理。

明確上述四種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)涵，不僅有利于維護(hù)國家所有者的權(quán)益，規(guī)范礦產(chǎn)資源管理部門的行為，更有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法利益。