于興新

（鐵力林業(yè)局，黑龍江 伊春 152500）

黑龍江省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的思考

于興新

（鐵力林業(yè)局，黑龍江 伊春 152500）

從黑龍江省多年來森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作實(shí)施情況入手，分析黑龍江省在森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作中存在的問題，提出建立和完善分類經(jīng)營，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立明確的林權(quán)制度，多渠道融資和必要的法律保證等對策建議。

生態(tài)效益；資源管理；補(bǔ)償基金

1 黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償概況

黑龍江省是林業(yè)大省，是國家的重點(diǎn)林區(qū)之一，全省林業(yè)經(jīng)營面積3 375萬hm2，有林地面積2 007萬hm2，森林覆蓋率為43.6％，均居全國前列。自2001年開始，國家在黑龍江省的34個(gè)縣43個(gè)單位開展了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金試點(diǎn)，試點(diǎn)面積191.5萬hm2，落實(shí)管護(hù)人員7 675人，管理人員631名。按照國家部署，黑龍江省在2001年全面開展了森林分類區(qū)劃界定工作。為保證森林分類區(qū)劃界定工作順利進(jìn)行，黑龍江省先后下發(fā)了黑林發(fā)〔2001〕37號《黑龍江省森林分類區(qū)劃界定工作方案》、黑林發(fā)〔2001〕76號“黑龍江省林業(yè)廳下發(fā)國家林業(yè)局‘關(guān)于《國家公益林認(rèn)定辦法》（暫行）通知’的通知”等四個(gè)文件。2002年黑龍江省又先后下發(fā)了《黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)助試點(diǎn)工作方案》、《黑龍江省關(guān)于搞好森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作的通知》、《黑龍江省2002年森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金的通知》進(jìn)一步明確了試點(diǎn)范圍、布局、規(guī)模、內(nèi)容以及資金的預(yù)算和管理[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省各市、縣召開森林分類區(qū)劃界定工作會議及培訓(xùn)會議200多次，培訓(xùn)人員4 000多人次。經(jīng)過七個(gè)月的區(qū)劃界定工作，全省71個(gè)縣（市）、5個(gè)國有林場管理局、5個(gè)自然保護(hù)區(qū)等92個(gè)單位于2001年7月末全部完成區(qū)劃工作。自2002年起，全省每年投入生態(tài)效益補(bǔ)償資金1.25億元。2004年又在28個(gè)縣、32個(gè)單位開展了省級森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金試點(diǎn)，安排資金2 000萬元，落實(shí)管護(hù)面積19.5萬hm2，安排管護(hù)人員201人，管理人員117人。

2 黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度實(shí)施存在問題分析

2.1 對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)亩ㄎ徊粶?zhǔn)

黑龍江省于2004年建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，但現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償其實(shí)是補(bǔ)助的性質(zhì)。補(bǔ)償和補(bǔ)助是兩個(gè)不同的概念，補(bǔ)助是指政府為扶持某一特定行業(yè)而給予的優(yōu)惠，是具有階段性的特點(diǎn)；補(bǔ)償是指特定受益者因?yàn)橄M(fèi)某一產(chǎn)品或服務(wù)而給予生產(chǎn)者一定額度的支付，具有市場交換的意義[2]。雖然國家已經(jīng)在全國確立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，黑龍江省也積極的實(shí)施這一制度，但森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金主要是對重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林的管護(hù)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助，而不是直接對其撫育更新、營造林成本等進(jìn)行的補(bǔ)償，因此，它不是完全意義的“補(bǔ)償”制度。

2.2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、范圍偏窄

目前黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金全部來源于國家財(cái)政撥款，財(cái)政負(fù)擔(dān)重、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金缺乏，難以滿足黑龍江這樣一個(gè)林業(yè)大省的生態(tài)公益林營造與管護(hù)的實(shí)際需要。就目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與程度而言，還主要是根據(jù)國家財(cái)政撥款的數(shù)額以及黑龍江省實(shí)際進(jìn)行補(bǔ)償?shù)拿娣e和補(bǔ)償?shù)碾y易程度來確定，對于規(guī)模大、人口稀薄、易于管護(hù)的縣，每人平均管護(hù)面積280 hm2，37.5元/hm2；對于那些管護(hù)難度大、責(zé)任重的地區(qū)，每人平均管護(hù)面積175 hm2，60元/hm2。整體補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都偏低。此外，黑龍江省林業(yè)廳還有155.79萬hm2重點(diǎn)公益林未實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償，天保工程區(qū)范圍內(nèi)的森林也未實(shí)施補(bǔ)償。

2.3 宣傳、認(rèn)識不到位

有的地區(qū)沒有按要求認(rèn)真組織業(yè)務(wù)人員、財(cái)務(wù)人員、管理人員以及管護(hù)人員學(xué)習(xí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的有關(guān)方針和政策，有的地區(qū)培訓(xùn)工作敷衍走過場，致使有些地區(qū)的管護(hù)責(zé)任人，甚至個(gè)別地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)以及管理人員沒能很好的理解和掌握國家重點(diǎn)防護(hù)林、特種用途林保護(hù)和管理的有關(guān)政策，影響了補(bǔ)償工作的開展。一是有的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位，沒有從改善人民生存環(huán)境，提高人民生產(chǎn)生活質(zhì)量的高度認(rèn)識森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的重要性，沒有真正擺上領(lǐng)導(dǎo)議事日程；二是管護(hù)責(zé)任人認(rèn)識不到位，有的地區(qū)管護(hù)責(zé)任人對補(bǔ)償期限還存有疑慮，沒有全身心的投入；三是宣傳工作不到位，還沒有讓全社會認(rèn)識到森林生態(tài)效益的價(jià)值，還沒有真正的實(shí)現(xiàn)由無償使用森林生態(tài)效益向有償使用森林生態(tài)效益的觀念轉(zhuǎn)變。

2.4 資金的使用和管理不當(dāng)

有的縣不能按照資金使用管理辦法的要求，及時(shí)足額撥付補(bǔ)償資金，林財(cái)兩家均存在滯撥資金問題。在森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的檢查中，發(fā)現(xiàn)有的縣對下?lián)苜Y金在下?lián)苓^程中全部下?lián)艿搅謽I(yè)局，但反過來，要求林業(yè)局多繳利潤，過多繳費(fèi)用或?qū)⑹杖〉馁Y源有償使用費(fèi)用上繳縣里，說白了還是變相截留了森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體林管護(hù)經(jīng)營中，也存在以農(nóng)民名義承包，卻不把管護(hù)經(jīng)營工資落實(shí)到農(nóng)民手里的問題。

3 完善黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的建議

3.1 加強(qiáng)分類經(jīng)營，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

分類經(jīng)營是建立新的林業(yè)經(jīng)營管理體制和發(fā)展模式的基礎(chǔ)上的，是林業(yè)改革和發(fā)展的重要措施，可以從根本上解決政策與機(jī)制的問題，是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)那疤釛l件。在此基礎(chǔ)上，建立起來的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。按照《森林法》規(guī)定，林種劃分為5種：用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭材、防護(hù)林和特種用途林，其中用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林為商品林，商品林主要發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能；防護(hù)林和特種用途林為公益林，公益林主要發(fā)揮生態(tài)功能[3]。前者為滿足社會發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)供給，后者為人類提供良好的生存和發(fā)展環(huán)境。黑龍江省是林業(yè)大省，應(yīng)結(jié)合本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和森林資源的實(shí)際狀況，根據(jù)自己的特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局將規(guī)劃好的公益林和商品林的林業(yè)用地，按照林種類型落實(shí)到山頭地塊，做到權(quán)屬、地類清楚，事權(quán)劃分和經(jīng)營主體明確，檢查監(jiān)督人員明確，來確保森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作順利實(shí)施。目前還應(yīng)繼續(xù)加大在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入，保證管護(hù)人員人人都有必要的通訊工具和交通工具，加強(qiáng)對森林防火和病蟲害防治方面的設(shè)備投入。

3.2 加大森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的投入

現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金源于國家財(cái)政，分別由中央政府和各級地方政府承擔(dān)，將公益林建設(shè)和管理納入到各級政府的財(cái)政預(yù)算，但對于生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)耐度脒€是不能滿足需求。一是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低，再者補(bǔ)償?shù)姆秶鄬ΚM窄，應(yīng)該加大對森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的投入。國家現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)行75元/hm2，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還不能滿足實(shí)際的支出，還應(yīng)該進(jìn)一步提高這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償資金應(yīng)該建立以政府財(cái)政為主導(dǎo)，社會征收為輔的機(jī)制，吸收社會閑散資金用于林業(yè)生態(tài)建設(shè)。政府應(yīng)根據(jù)具體情況制定相應(yīng)優(yōu)惠政策，積極吸引社會資金投向森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，來保證森林生態(tài)效益的改善，促進(jìn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的進(jìn)一步完善和合理化。

3.3 加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的管理及監(jiān)督

森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金作為用于重點(diǎn)防護(hù)林、特種用途林的保護(hù)和管理的專項(xiàng)資金必須要保證?？顚Ｓ?，嚴(yán)格按照中央財(cái)政的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理和監(jiān)督，保證合理有效的使用資金。對管護(hù)人員的費(fèi)用支出要制定嚴(yán)格的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行定員定額管理。對費(fèi)用支出實(shí)行報(bào)賬制管理辦法，完善報(bào)賬的憑證，統(tǒng)一實(shí)行政府采購。補(bǔ)償資金的使用單位要加強(qiáng)日常的財(cái)務(wù)管理，健全會計(jì)賬目，定期向主管部門報(bào)告財(cái)務(wù)情況。各級財(cái)政部門和林業(yè)主管部門要加強(qiáng)對補(bǔ)償資金使用的管理和監(jiān)督，組織專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立動態(tài)的監(jiān)督機(jī)制，對那些違反資金使用規(guī)定，截留、擠占、挪用或造成資金損失浪費(fèi)的部門和單位，視情節(jié)輕重，采取扣減、停撥、取消補(bǔ)償資金等懲罰措施，直至追究有關(guān)人員行政、法律責(zé)任。各級政府和林業(yè)主管部門應(yīng)該全面加強(qiáng)對重點(diǎn)防護(hù)林、特種用途林的管理工作，保證資金的有效性。

3.4 加強(qiáng)森林資源管理

①要利用現(xiàn)代化科技手段進(jìn)行森林類型、面積和蓄積的統(tǒng)計(jì)、分析、查詢、數(shù)據(jù)更新和動態(tài)監(jiān)測；②加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的林權(quán)管理。各級的林業(yè)主管部門要嚴(yán)格的按照國家規(guī)定對重點(diǎn)防護(hù)林、特種用途林進(jìn)行林權(quán)變更、登記和發(fā)放林權(quán)證；③要加強(qiáng)林地的保護(hù)管理，堅(jiān)決要制止和打擊侵占林地、亂砍濫伐、亂捕濫獵、毀林開荒等現(xiàn)象，堅(jiān)決遏制林地的流失；④要加強(qiáng)森林資源監(jiān)察工作。對劃定的國家重點(diǎn)防護(hù)林、特種用途林實(shí)行林地小班地籍管理，定期對其資源消長、功能及效應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測、分析和評價(jià)，從而達(dá)到森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)母灸康摹?/p>

3.5 建立和完善法律體系

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法，為建立和完善森林生態(tài)補(bǔ)償制度提供法律依據(jù)。為了能夠保證長期、穩(wěn)定的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，避免森林生態(tài)效益補(bǔ)償變成一種短期行為，也必須要在法律上做出明確的規(guī)定，確保資金的持續(xù)、可靠的用于生態(tài)保護(hù)。制定專項(xiàng)自然生態(tài)保護(hù)法，對自然資源開發(fā)與管理、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，生態(tài)投入與補(bǔ)償?shù)姆结?、政策、制度和措施進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定和協(xié)調(diào)，以保障森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作順利的進(jìn)行。

[1]韓連生.關(guān)于當(dāng)前森林生態(tài)效益補(bǔ)助試點(diǎn)工作的幾個(gè)問題[R].黑龍江:黑龍江省林業(yè)廳,2002.

[2]國家體改委、農(nóng)業(yè)部.林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要[R].北京:國家體改委、農(nóng)業(yè)部,1995.

[3]汪俊蓉,崔競.試論建立我國的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度[J].重慶工學(xué)院學(xué)報(bào),2005(7):59-65.

［責(zé)任編輯：路實(shí)］

Thinking on Implementing the System of the Forest Ecological Benefit Compensation Fund in Heilongjiang Province

YUXing-xin
(Tieli ForestryBureau,Yichun Heilongjiang152500,China)

This paper stated with the implementation of forest ecological benefit compensation in Heilongjiang province,analysed the problems of implementing the system of the forest ecological benefit compensation fund in Heilongjiang province,and put forward establish the classification management, improve infrastructure,create clear forest right system,multi-channel financing,set up the necessary legal guarantees and other countermeasures.

ecological effects;resource management;compensation fund

F316.23

A

1673-5919（2013）03-0034-02

2013-04-24

于興新（1971-），男，黑龍江蘭西人，經(jīng)濟(jì)師，從事林業(yè)企業(yè)管理工作。