徐忠國

(浙江省土地勘測規(guī)劃院，浙江 杭州 310003)

嘉興市地處我國東南沿海，長三角和太湖平原南翼，杭州灣北岸，是最具典型的平原均質(zhì)地區(qū)之一，轄區(qū)土地總面積4 008.75 km2。目前，嘉興市處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，保護農(nóng)用地特別是耕地形勢日趨嚴峻，建設(shè)用地供需矛盾突出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)特別艱巨。據(jù)2010年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，建設(shè)用地總面積1 070.50 km2，土地開發(fā)強度26.7%，已超過地區(qū)適宜土地開發(fā)強度上限25% 約2 百分點，遠超嘉興市土地利用總體規(guī)劃 (2006-2020年)確定的建設(shè)用地總規(guī)模890.49 km2;城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積938.92 km2，也遠超規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模782.40 km2。實現(xiàn)控制嘉興市土地開發(fā)強度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的戰(zhàn)略目標，實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的土地利用方向，推動人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)村宅基地減量化，即農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)人地掛鉤、人減地減，其中很重要的方面就是加強推進嘉興市農(nóng)村宅基地的退出。

而嘉興市地處平原均質(zhì)地區(qū)，農(nóng)村宅基地量多面廣，布局分散，呈條帶狀分散分布在河流和公路兩側(cè)，一戶多宅，人均占地超標，宅基地閑置浪費現(xiàn)象嚴重。據(jù)統(tǒng)計，2010年嘉興市共有940個行政村，17 300個自然村落，23 100個農(nóng)村居民點，58.83 萬戶農(nóng)戶，農(nóng)村戶籍人口194.73 萬人，占戶籍總?cè)丝?7%，農(nóng)村居民點用地面積558.65 km2，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的59.49%，人均占地287 m2，遠超人均120 m2的上限。究其原因，主要是隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，其中有相當一部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)已有穩(wěn)定工作和收入，有了自己的住房和各種社會保障，農(nóng)民的大規(guī)模遷出使農(nóng)村住房大量閑置。另一方面，子女成家后各自新建住房或進城購房，留守老人投靠子女，父母去世后遺留的房屋無人居住，造成農(nóng)村大量的空房。探討農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制對實現(xiàn)宅基地資產(chǎn)化和提高土地利用效率有積極意義［1］。嘉興市委、市政府推出“兩分兩換”(“兩分”指宅基地與承包田分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，“兩換”指以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、增保障，推進集約經(jīng)營，以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換農(nóng)民生活方式)和“兩新工程”(“兩新工程”是指現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)工程)新舉措，主要目的就是要在城鎮(zhèn)化的過程中，實現(xiàn)遷出農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式真正從鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)型，保障城鎮(zhèn)化的徹底性和健康化。在推行的過程中，遇到諸多障礙，使得工作困難重重，為破解工作困局，浙江省土地勘測規(guī)劃院與嘉興市國土資源局聯(lián)合組織嘉興市農(nóng)村宅基地退出調(diào)研，以便有針對性地提出對策意見，提高政策的有效性。

1 現(xiàn)有研究概況

劉亭等［2］組成聯(lián)合調(diào)研組，到義烏市和松陽縣進行實地調(diào)研，總結(jié)農(nóng)村宅基地退出存在的問題，主要是村莊建設(shè)資金籌措困難、建設(shè)用地跨村流轉(zhuǎn)缺乏依據(jù)、解決“一戶多宅”等歷史遺留問題難度較大等3個方面。沈?。?］從嘉興市經(jīng)濟社會發(fā)展水平、資源狀況、群眾基礎(chǔ)和管理能力等方面對“兩分兩換”可行性進行分析，指出存在的問題主要有:用地布局調(diào)整的局限、宅基地置換周期較長、資金平衡難度大、承包地流轉(zhuǎn)價格的政府定價。張建華［4］在此基礎(chǔ)上指出失地農(nóng)民就業(yè)困難等問題。王明姬［5］把“兩分兩換”中存在的問題概括為6個“難”:全體農(nóng)戶自愿難、籌集啟動資金難、土地指標獲取難、土地用途監(jiān)控難、利益公平分配難、法律政策銜接難。盧艷霞等［6］到麗水市蓮都區(qū)、松陽縣、縉云縣、海寧市進行實地座談和調(diào)查，總結(jié)實施中存在的問題主要有整村推進還是零星搬遷，先拆后建還是先建后拆，節(jié)約指標是賣到村里還是賣到城里，舊宅基地是復(fù)墾為耕地還是因地制宜等。徐保根等［7］認為農(nóng)村宅基地退出中資金、土地指標、利益分配是關(guān)鍵問題，存在的主要問題有:農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營組織少，土地承包經(jīng)營權(quán)換保障的財政資金壓力大;需要調(diào)整的基本農(nóng)田和耕地面積大，受到土地利用總體規(guī)劃的限制;宅基地換住房受到周轉(zhuǎn)指標的影響，且運作過程中的資金平衡壓力大。戴燕燕［8］從農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和政府3個方面總結(jié)宅基地退出的障礙因素:進城務(wù)工或遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，由于在城鎮(zhèn)的就業(yè)、居住、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面的權(quán)益得不到有效保障，要鼓勵其退出，必須為其提供保障;另外，由于現(xiàn)行體制禁止宅基地入市交易，更多農(nóng)民期望通過拆遷獲得高額補償;由于宅基地退出需要大量資金，目前大部分集體經(jīng)濟組織無力承擔費用;地方政府財力有限，在用地指標不予確認、使用、轉(zhuǎn)讓的情況下，地方政府缺乏積極性。綜上，現(xiàn)有研究揭示的障礙因素可概括為:全體農(nóng)戶自愿難、籌集啟動資金難、土地指標獲取難、用地布局調(diào)整難、土地用途監(jiān)控難、利益公平分配難、資金平衡難、退地農(nóng)民就業(yè)難、法律政策銜接難等9 大難點。

2 調(diào)研結(jié)果

調(diào)研的主要形式是座談會，在嘉興市轄的7個縣 (市、區(qū))，分政府代表和農(nóng)民代表2個層面，共舉辦了14個場次。調(diào)研還走訪了退出宅基地的農(nóng)戶，實地查看了多處農(nóng)民舊村改造點和農(nóng)民安置新區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)的障礙因素有以下幾個方面。

2.1 資金缺口大

雖然嘉興各縣 (市、區(qū))農(nóng)村宅基地退出的工作方式各不相同，但總的狀況是推動工作的資金缺口太大或資金來源太少。各縣 (市、區(qū))農(nóng)村宅基地退出的一般的資金渠道或資金來源是，浙江省財政補助約每戶0.6 萬～1.0 萬元，縣 (市、區(qū))財政補助約每戶2 萬～3 萬元，其余的則全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來出，平均每戶約6 萬～9 萬元?？梢姡Y金的主要來源還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，當然宅基地退出后得到的用地指標也主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受益，部分用地指標調(diào)劑到縣 (市、區(qū))政府。由于我國目前的財稅體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力十分有限，因此，提高宅基地退出的補償標準就受到很大限制。

另一方面，從農(nóng)民對宅基地退出補償?shù)钠谕祦砜?，一般的想法是拆掉老住房后能到安置點建一棟新住房，政府給的補助應(yīng)該足夠建一棟新住房，最好是還能有點節(jié)余，日后可以搞點農(nóng)副業(yè)，或解決以后的再就業(yè)或房屋裝修問題。按農(nóng)民的想法，拆一棟老住房應(yīng)該要補償10 多萬元，半成新的住房最好能補償20 多萬元，新建的住房至少要補償30 多萬元，新建沒幾年、式樣像別墅的住房至少要補償50 萬元以上。2 方面對比，每戶住房拆除的資金缺口在4 萬～45 萬元。宅基地退出的補償標準與農(nóng)民的期望值相差太大，農(nóng)民就沒有搬遷意愿或動機。如不找出一條合適的途徑加以解決，將難以推動宅基地退出工作的順利開展。

2.2 中心村建設(shè)“調(diào)地難”

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的新社區(qū)規(guī)劃點大部分是農(nóng)用地，且絕大部分已承包到戶。農(nóng)戶打算到新社區(qū)規(guī)劃點建房，必須先自行與承包地的農(nóng)戶商量調(diào)地。但在實際操作中，有相當一部分承包戶不愿意將土地調(diào)給建房戶，跨村、跨組調(diào)地尤為困難。原因是多方面的，按農(nóng)村的“熟人”文化，一般要想調(diào)地成功，必須2 家原有人際關(guān)系比較熟或比較親近，建房戶最好能賠償承包戶因為調(diào)地而帶來的種種不便，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部做大量的組織、思想說服工作，調(diào)地才能成功。調(diào)地中涉及的所有權(quán)問題也相當棘手，如果調(diào)地涉及不同的村組、行政村，因?qū)ν恋厮袡?quán)的爭議，要實現(xiàn)調(diào)地就更為困難，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部具有很好的群眾基礎(chǔ)?！罢{(diào)地難”成為推進中心村建設(shè)的首要障礙，由此引發(fā)的建房難問題相當突出。

2.3 農(nóng)民的意見難統(tǒng)一

座談會反映，農(nóng)民拆遷安置的意愿很難統(tǒng)一，基本上可以歸納成以下幾種情況。從年齡看，40 歲以上的大齡人或老年人不愿意房子被拆遷，主要原因一方面是對自己親手建起來的住房有感情，另一方面是習慣了農(nóng)村的生活方式，鄰里關(guān)系也非常好，有濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié);40 歲以下的青壯年認為只要補償合理，就能夠接受拆遷，原因主要是一方面他們有改善居住條件和環(huán)境的愿望，另一方面也希望到城鎮(zhèn)找到更好的就業(yè)機會。從農(nóng)戶經(jīng)濟條件來看，家庭比較富裕的不愿意拆遷，他們認為現(xiàn)有的農(nóng)村生活方式比城鎮(zhèn)好，健康、生態(tài)，獨家獨院的居住，生活比較自由，就像住在別墅里一樣，如果要拆遷，也愿意接受宅基地安置的方式;經(jīng)濟實力比較弱的農(nóng)戶比較能夠接受拆遷，主要想法是用政府的補償改善居住條件和環(huán)境，如果拆遷，更喜歡公寓房的安置方式，這樣可以一套住房自住，另外的住房出租或轉(zhuǎn)讓，他們希望安置房的區(qū)位條件好，基礎(chǔ)設(shè)施配套。因為每個行政村、村組的情況千差萬別，所以采用統(tǒng)一的方式安置拆遷農(nóng)戶比較困難。

2.4 農(nóng)民觀念難轉(zhuǎn)變，不愿意轉(zhuǎn)變現(xiàn)有生活方式

農(nóng)民代表們反映，大部分的農(nóng)民都反對大規(guī)模、成片地開展農(nóng)村建設(shè)用地整理。主要的原因是農(nóng)民十分適應(yīng)現(xiàn)有的生產(chǎn)、生活環(huán)境，對現(xiàn)在的生產(chǎn)方式和生活方式感覺十分舒適。再加上近十來年黨的惠農(nóng)政策，農(nóng)村的道路都鋪成了水泥路，自來水、生活用電、有線電視、電話都通到了村，在農(nóng)村里就能夠享受到現(xiàn)代文明，對于老年人來說，生活舒適度甚至比城鎮(zhèn)還好，農(nóng)民總體不愿意改變現(xiàn)有的生活方式。由此看來，要把農(nóng)民從農(nóng)村的生產(chǎn)、生活習慣轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的生產(chǎn)、生活習慣，還需要做很多的思想教育工作。

2.5 搬遷后再就業(yè)困難

農(nóng)民代表們反映，現(xiàn)在在農(nóng)村居住的大多是40 歲以上的老人和18 歲以下的小孩，青壯年勞動力基本上都出去打工了。如果對農(nóng)村居民點進行大規(guī)模整理，影響最大的就是“4050”年齡段的農(nóng)民，他們只會干農(nóng)活，要其學(xué)新的技術(shù)比較困難，要在城里、鎮(zhèn)里找到新工作也很困難，出去就業(yè)根本就沒有競爭力?，F(xiàn)在大學(xué)生就業(yè)都那么困難，更不要說他們這個年齡段的人。如果搬遷后就業(yè)沒有保障，生活就沒有來源，游手好閑的人多了，社會的不穩(wěn)定因素將會增加。

2.6 搬遷后承包地難處置

農(nóng)民代表們反映，他們十分在意搬遷后承包地的處理。一般來說搬遷后居住地就會離承包地很遠，如果自己種，離得那么遠，則十分不方便，還不如不搬;如果自己不種，將承包地出租，又沒有人要，即使有人要，租金也很低。政府現(xiàn)在推行的“兩分兩換”政策雖然很好，農(nóng)戶每年能從政府拿到1 萬～1.2 萬元·hm-2租金，但就怕政策不穩(wěn)定，時有變化。承包地是農(nóng)民的最后保障，政府要認真地考慮對他們搬遷后承包地的處置問題。

3 對策建議

3.1 根據(jù)村莊類型確定搬遷安置方式

調(diào)研的結(jié)果表明，嘉興市大部分的農(nóng)民不想改變目前的生產(chǎn)和生活方式，只有在補償?shù)轿坏那闆r下，才勉強能夠接受拆遷。限于政府的財力，按農(nóng)民期望的補償標準來推進宅基地退出也不現(xiàn)實。因此，綜合兩方面因素考慮，建議根據(jù)村莊類型確定不同的搬遷安置方式，以使宅基地退出工作切實可行。對于處于城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)需要拆除的村莊，稱為拆遷安置型村莊，這類村莊的復(fù)墾宜采用公寓房安置的方式，主要原因有2個，一是公寓房安置可以更節(jié)地，二是更適應(yīng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，融入城鎮(zhèn)，適應(yīng)城鎮(zhèn)生活的需要。城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外需拆除的村莊，可分為自然搬遷型、中心村建設(shè)型2種。自然搬遷型是指不大片推進農(nóng)村住房拆除工作，而是選擇一處聚居處，當村民因分戶、翻新等原因需要新建住房時，自然集中到規(guī)劃聚居地。中心村建設(shè)型是指選擇中心村作為規(guī)劃聚居地，大片推進農(nóng)村住房拆遷工作，以實現(xiàn)置換用地指標。根據(jù)農(nóng)民的意愿，建議在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外主要采取自然搬遷、順帶采取中心村建設(shè)的方式推進農(nóng)村宅基地退出工作，農(nóng)村居民搬遷后主要采用宅基地安置、兼采用住房安置的方式來安排住房。這樣可以給農(nóng)民更多選擇，以適應(yīng)不同人群的需要。

3.2 著力解決中心村建設(shè)中的土地產(chǎn)權(quán)問題

要推進農(nóng)村居民點集聚，加強中心村建設(shè)，必須解決好2個問題。第一，做好中心村布點規(guī)劃，使之符合老百姓的意愿，中心村建設(shè)要環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施配套，對老百姓有吸引力。第二，解決好中心村建設(shè)中涉及的土地產(chǎn)權(quán)問題。中心村的土地產(chǎn)權(quán)問題沒解決好，推行中心村建設(shè)將非常困難。根據(jù)嘉興的實際，可采用以下措施:按當?shù)卣鞯匮a償標準賠償涉及的承包田，出資方式可以是政府單方面出資，也可由政府、建房戶共同出資，以政府為主，建房戶為輔;允許中心村規(guī)劃用地涉及的農(nóng)戶參加當?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民基本生活保障，繳費標準和享受標準按其當?shù)匾?guī)定自由選擇，以保障其失地后的生活出路問題;中心村建設(shè)涉及的承包地的所有權(quán)不發(fā)生變化，但辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和供地手續(xù)后的集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)歸于建房戶;鼓勵擬被占地承包戶與建房戶自行協(xié)商調(diào)換土地的方法，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織配合作好說服協(xié)調(diào)工作。

3.3 建立合理的經(jīng)濟機制，協(xié)調(diào)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作積極性

目前嘉興市宅基地退出的資金，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資，部分資金由縣、省財政補助，得到的用地指標也主要是當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府受益。因當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，建設(shè)用地指標在本地實現(xiàn)，會因地價不高而收益很少，使得整項工作資金缺口很大，尤其是用地指標大部分使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地上時，資金缺口會更大。建議建立一種重點鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共建共享的經(jīng)濟機制，在縣 (市、區(qū))政府的組織下，把一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過宅基地退出得到的用地指標，通過公共平臺交易給重點鎮(zhèn)或經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，用地指標在重點鎮(zhèn)或經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)通過招拍掛出讓，實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。通過這樣的土地經(jīng)營以實現(xiàn)整項工作的資金平衡。這種共建共享經(jīng)濟機制的建立，需要注意用地指標在工業(yè)項目和房地產(chǎn)項目之間的平衡，主要原因是房地產(chǎn)用地經(jīng)濟效益高，而工業(yè)用地經(jīng)濟效益低，為平衡資金的收支，需要對此兩項用途作出合理的安排。

3.4 制定合理的拆遷補償標準

從調(diào)研的情況來看，在補償不到位，沒有符合農(nóng)民的預(yù)期的情況下，要推動工作十分困難。建議參考城市拆遷辦法，制定農(nóng)村住房拆遷試行辦法，確定合理的拆遷補償標準，以提高農(nóng)村住房拆遷的規(guī)范性。建議拆一棟20 世紀80年代及以前老住房補償7 萬～8 萬元，拆遷一棟20 世紀90年代半成新的住房補償15 萬～20 萬元，拆遷一棟2000年及以后的新建住房補償25 萬～30 萬元，對于那種新建不久、式樣像別墅的住房最好不拆遷，一則費用太大，二則浪費社會資源。具體拆遷補償標準要根據(jù)各地實際，經(jīng)過調(diào)查研究后確定，并向社會公示，具體評估和實施按農(nóng)村住房拆遷試行辦法的程序辦理。

3.5 以土地承包經(jīng)營權(quán)股份化的形式解決土地流轉(zhuǎn)問題

農(nóng)戶搬遷后承包地的處理是一件十分棘手的事情，對農(nóng)戶搬遷意愿的影響很大，需謹慎處理。目前，嘉興市委、市政府推行的“以土地換保障”的改革，從短期和局部來看或許可行，但從長遠和全局來看，由于農(nóng)業(yè)比較效益太低，土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出過低，難以支撐起被拆遷戶的社會保障。因資金缺口過大，在全市范圍推開，各級政府將背起一個沉重的財政包袱。勞動和社保部門反映，目前政府財政負擔城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民基本生活保障就已十分窘迫，多年來資金賬戶都是空轉(zhuǎn)，資金到位率并不高，現(xiàn)在再加上在農(nóng)村推行“以土地換保障”，各級財政將難以承受。基于以上現(xiàn)實，建議對搬遷后的承包地進行以下政策安排:出臺鼓勵承包地流轉(zhuǎn)的政策和規(guī)范性文件，按照中央的精神，保護農(nóng)民對承包地的處置權(quán)。由農(nóng)辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級組織牽頭建立農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作社，劃撥一定的管理經(jīng)費，推行土地承包經(jīng)營權(quán)股份化改造;農(nóng)戶手中的土地全部集中到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作社中來，由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作社進行統(tǒng)一經(jīng)營，出租給外來人員或農(nóng)業(yè)公司耕種，農(nóng)戶根據(jù)手中的股份參與年終收益分紅，當土地被征收或征用時，根據(jù)股權(quán)參與征地補償款的分配;農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作社后，有監(jiān)督其經(jīng)濟運行的權(quán)利，并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，行使股東的決策權(quán)。

3.6 制定鼓勵措施，促進拆遷農(nóng)戶的就業(yè)

需采取有力措施促進拆遷戶就業(yè)，以維護社會穩(wěn)定。從地方實際來看，可采用的措施有:減免搬遷后農(nóng)戶從事工商活動的相關(guān)稅費，切實解決事業(yè)初創(chuàng)期的困難;由勞動和社會保障部門對拆遷農(nóng)戶進行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)要有針對性，要貼近勞動力市場的需求以及農(nóng)戶的實際;在開發(fā)區(qū)和工業(yè)功能區(qū)對相關(guān)企業(yè)提出要求，規(guī)定他們要提供一定數(shù)量的符合農(nóng)民能力的工作崗位，通過公開招聘的方式在被拆遷戶中進行選聘;對于提供給拆遷農(nóng)戶工作崗位的企業(yè)，或給予經(jīng)濟獎勵，或給予稅費減免。

3.7 合理解決拆遷農(nóng)戶的有關(guān)社會保障問題

為解決農(nóng)戶搬遷后對失去土地保障的后顧之憂，從政策上要留有他們參加社會保障的渠道。在城鎮(zhèn)公寓房安置的，應(yīng)允許其參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，并給予其相關(guān)稅費減免，享受下崗職工有關(guān)待遇。在中心村中以宅基地安置的，應(yīng)允許其參加被征地農(nóng)民基本生活保障，但參保經(jīng)費應(yīng)主要由其本人負擔，或由承包地股份化后的年收益抵押負擔，并辦理好相關(guān)法律手續(xù)。

［1］李萍，黃義忠.城市化進程中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的探討［J］.浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012 (7):1063-1066.

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