■錢弘道(浙江大學(xué)法學(xué)院教授)

作為中國內(nèi)地首個法治指數(shù)，余杭法治指數(shù)的評估實踐已經(jīng)走入了第六個年頭。這一新興的法治實踐模式，至少具有以下意義:第一，通過法治指數(shù)的評估，發(fā)現(xiàn)余杭地區(qū)法治發(fā)展中的問題，并為全國地方法治建設(shè)提供參考和借鑒;第二，拓展民眾參與法治實踐的平臺，提高政府官員民主法治意識，提升法治文明水平;第三，通過研究余杭個案經(jīng)驗，尋找法治發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新法治理論，探尋中國法治發(fā)展的道路;第四，余杭法治指數(shù)及其引發(fā)的一系列法治實踐，凸顯法治理論形成的實踐路徑，促成中國法治實踐學(xué)派的形成②參見錢弘道:《中國法治實踐學(xué)派正在形成》，《中國社會科學(xué)報》2013年2月7日，第A07 版;錢弘道:《法治指數(shù):法治中國的探索和見證》，《光明日報》2013年4月9日，第11 版。。中國法治實踐學(xué)派是在以法治指數(shù)為代表的法治實驗和實踐的基礎(chǔ)上提出來的，并已經(jīng)形成初步反響③李步云:《法治實踐學(xué)派的哲學(xué)基礎(chǔ)是馬克思主義》，武樹臣:《法治實踐呼喚法治實踐學(xué)派》，邱本:《為中國法治建設(shè)尋找有效的方法、路徑和技術(shù)》，《中國社會科學(xué)報》2013年7月24日，第A08 版。參見《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2013年第5 期“中國法治實踐學(xué)派及其理論研究”欄目。。法治指數(shù)的深化研究必將對中國法治實踐學(xué)派學(xué)以及具有中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的法治理論的形成發(fā)揮重要作用。

一、2012年的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及其分析

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料是測定法治指數(shù)的重要參考和輔助性依據(jù)。與法治相關(guān)的數(shù)據(jù)收集是建立整個評估模型的“前置程序”。這一部分包括了主客觀兩方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù):一部分是“法治余杭”的背景數(shù)據(jù)，另一部分是“法治余杭”的自評情況。

(一)2012年“法治余杭”背景數(shù)據(jù)分析

“法治余杭”的背景數(shù)據(jù)繁多，綜合考慮法治建設(shè)最具代表性的因素，選取最能說明問題的四組數(shù)據(jù)進行比較分析。

1、完善民主政治的相關(guān)數(shù)據(jù)

從表1 顯示的數(shù)據(jù)來看，首先，2012年余杭區(qū)市民向政府建議、區(qū)人大代表提案和建議都顯著增加，市民和區(qū)人大代表的民主參與意識顯著增強;其次，社會中社團數(shù)量、規(guī)模和公民參加社團人數(shù)同步增加，反映了余杭區(qū)社會文明程度的逐步提高;最后，民主黨派及法律從業(yè)者比率明顯攀升，人大代表中的民主黨派與共產(chǎn)黨員數(shù)量比例、法律從業(yè)者比例兩項數(shù)據(jù)同步提高。以上都充分體現(xiàn)了余杭區(qū)2012年決策民主化程度的提高。

表1 完善民主政治的部分相關(guān)數(shù)據(jù)

2、政府依法行政的相關(guān)數(shù)據(jù)

由表2 可知，首先，行政復(fù)議案件的處理更加妥當(dāng)，無一起行政復(fù)議案件引發(fā)行政訴訟，或被撤銷、變更;其次，行政部門依法行政工作更加規(guī)范，行政機關(guān)敗訴的案件數(shù)為“零”，行政部門工作人員重大違法亂紀(jì)人數(shù)遠(yuǎn)低于近年平均水平;最后，信訪案件較上年有所減少，結(jié)案效果相對改善，老信訪戶也連續(xù)減少。綜上，政府行政部門的行為日趨法治化、常規(guī)化，公民在主張權(quán)利時也日益理性。

表2 政府依法行政相關(guān)案件的數(shù)據(jù)

3、司法公平正義的相關(guān)數(shù)據(jù)

由表3 可知，首先，法院一審案件數(shù)量和上訴率不斷增加，體現(xiàn)了我國發(fā)達地區(qū)社會關(guān)系日趨復(fù)雜和公民維權(quán)意識的增強;其次，二審改判率和再審案件率同步下降，體現(xiàn)了法院裁判的公正性和專業(yè)性正在加強;最后，一審調(diào)解結(jié)案率小幅增長，占一審案件數(shù)量比較大，小額訴訟案件受理數(shù)量大幅攀升，體現(xiàn)了法院糾紛解決方式的多元化，司法效率的提高。

表3 司法公平正義相關(guān)案件的數(shù)據(jù)

4、全民素質(zhì)提升的相關(guān)數(shù)據(jù)

由表4 可見，余杭區(qū)信訪案件的總數(shù)、批次數(shù)、人次數(shù)均比上年明顯減少，而政府部門受理的投訴并確立成立的案件總數(shù)不斷增加。首先，這說明公民對維權(quán)途徑的選擇更為理性;其次，余杭區(qū)中小學(xué)法制副校長、輔導(dǎo)員的配備率連續(xù)六年為100%，公民法律素質(zhì)的培養(yǎng)條件相對完備;最后，公民法律服務(wù)質(zhì)量逐漸提高。余杭區(qū)人均律師、法律服務(wù)工作者的擁有率較上一年顯著提高。

表4 全民素質(zhì)提升的部分相關(guān)數(shù)據(jù)

就已有的背景數(shù)據(jù)來看，通過與歷年數(shù)據(jù)對比分析，2012年余杭的法治狀況繼續(xù)保持穩(wěn)中有升的向好趨勢，同時仍存在較大的上升空間。

(二)2012年“法治余杭”的自評情況

余杭區(qū)在政府機關(guān)內(nèi)部自我測評的基礎(chǔ)上，進一步開展了“法治余杭”建設(shè)專項工作組的年度考評。為確保評審的中立性，這部分的數(shù)據(jù)在法治指數(shù)測評時僅作為評審活動的參考，并不直接作為計算依據(jù)。

綜合2008年至2012年各項指標(biāo)的考評分(見表5)可以看出:2012年有關(guān)“民主政治”、“依法行政”和“社會建設(shè)”項下的指標(biāo)分值均為近五年的最高值。有關(guān)“監(jiān)督體制”的第九項指標(biāo)分值則與前兩年相同，均為98 分，此得分體現(xiàn)了政府部門對法治建設(shè)已取得成果較為滿意。而有關(guān)“司法公正權(quán)威”的第三項指標(biāo)為114 分，為五年來的最低。這也體現(xiàn)了有關(guān)部門進一步加強司法權(quán)威和透明的迫切要求。

表5 2008—2012年度“法治余杭”考評各項指標(biāo)實施情況的得分

上文所采用的評估數(shù)據(jù)為自評數(shù)據(jù)，故主觀因素更多一些。下文將從群眾滿意度調(diào)查、內(nèi)外組評估及專家組評估等方面進行更為客觀具體的闡述分析。

二、群眾滿意度調(diào)查

(一)群眾滿意度問卷調(diào)查

該部分的調(diào)查主要本著“參評面廣、客觀中立、簡便易行”的基本原則進行，共收到有效調(diào)查問卷2587 份，該部分調(diào)查在樣本選擇中，充分考慮了樣本的代表性和差異性，選擇了不同年齡、不同身份、不同文化程度的社會各階層民眾來開展調(diào)研。

通過對樣本評價狀況的分類統(tǒng)計，得出本年度群眾對“法治余杭”建設(shè)的得分情況(如圖1)。

圖1 2008 －2012年度問卷調(diào)查各項得分情況示意圖

表6 2008 －2012年度問卷調(diào)查各項得分

(二)調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)分析

2012年群眾對法治余杭的總體評價維持了穩(wěn)中有升的態(tài)勢。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，2012年度群眾對“法治余杭”滿意度的得分為70.2 分，與2011年度相比上升了4.54%，這是自2010年以來，滿意度得分連續(xù)第二年實現(xiàn)增長。而且，在有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來，首次出現(xiàn)10 個單項指標(biāo)較上一年全面提升。在各單項指標(biāo)中，“市場規(guī)范有序”、“行政工作認(rèn)同度”、“黨風(fēng)廉政建設(shè)”三項指標(biāo)有了較大幅度的增長，分別提升了11.08%、8%、6.07%; “民眾尊崇法治”、“民主政治參與”、“監(jiān)督力量健全”三項指標(biāo)有明顯的提高，分別增長了5.67%、5.52%、4.07%; “權(quán)利救濟有效”、“社會平安和諧”、“司法公正權(quán)威”三項指標(biāo)也有小幅增長，分別增加了2.4%、2.24%、0.72%。其中群眾對“民主政治參與”、“司法公正權(quán)威”兩項指標(biāo)的評價發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，一舉扭轉(zhuǎn)了去年下滑的趨勢。

通過對自2008年以來群眾滿意度的比較分析，我們可得出如下結(jié)論:

首先，自2011年度群眾滿意度止跌回升后，本年度仍保持了這一可喜的態(tài)勢。其具體表現(xiàn)為群眾對“法治余杭”滿意度的增幅明顯加大，各單項指標(biāo)的滿意度也全面提升?？傻贸鲞@樣的結(jié)論，即余杭政府在這一年中做了大量切實有效的工作，經(jīng)歷信息時代洗禮的人民群眾，也能更加理性、客觀地對法治建設(shè)作出評價。在各項具體指標(biāo)中，市場規(guī)范有序、行政工作認(rèn)同度、黨風(fēng)廉政建設(shè)三項指標(biāo)的滿意度上升幅度最大，說明余杭區(qū)在這幾項具體工作中成效最為顯著。

其次，“民主政治參與”的滿意度較去年增漲了5.52%，獲得了突破性進展。這一指標(biāo)得分之前長期徘徊不前，2009年和2011年還曾經(jīng)兩度回落。這說明政府的政治民主程度還不能令群眾滿意，群眾參政議政的路徑尚不通暢。2012年的突破得益于以下兩方面，一是余杭區(qū)的政治體制改革和民主政治建設(shè)工作穩(wěn)步推進，人大代表選舉、村委選舉等民主實踐獲得了顯著的效果;二是隨著網(wǎng)絡(luò)社交工具的發(fā)展，群眾參政議政的表達渠道更加寬闊，政府和群眾之間的雙向溝通更加通暢，使得群眾對政府的工作更加理解和支持。

再次，黨風(fēng)廉政建設(shè)的滿意度相對其它指標(biāo)依然偏低。由表6 可知，在2012年度，黨風(fēng)廉政建設(shè)這一指標(biāo)的得分雖然較2011年度有了較大的增長，但其68.2 分的分值仍然是所有指標(biāo)中最低的。這一方面說明黨風(fēng)廉政建設(shè)長期受到群眾的高度關(guān)注，另一方面也反映出，多年以來，由于工作不到位，廉政建設(shè)歷史欠賬太多，再加上個別黨員干部的貪腐行為，嚴(yán)重地?fù)p害了黨和政府的形象，直接導(dǎo)致了群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作總體評價偏低的狀況。在2012年，黨風(fēng)廉政建設(shè)開始步入正軌。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維護好這個來之不易的局面，進一步鞏固效果，爭取群眾更多的認(rèn)同。

最后，整體評價與各單項指標(biāo)的評價之間增幅存在矛盾。最近5年的調(diào)查數(shù)據(jù)中，群眾的整體評價波動幅度較小，非常穩(wěn)定，今年的群眾滿意度調(diào)查得分僅有0.71%的微量增幅。但是具體到10 個單項指標(biāo)，其得分平均增幅達到了4.54%，而通常認(rèn)為，單項指標(biāo)得分與總體得分正相關(guān)，兩者增幅應(yīng)當(dāng)較為接近。其可能原因有二:其一，雖然政府在各具體工作領(lǐng)域的成效得到了群眾認(rèn)可，但長期以來群眾對政府懷有刻板印象及個人偏見，使其評價總體法治狀況時不夠理性，憑印象打分;其二，本調(diào)查在問題設(shè)置上代表性不足，不能全面反映群眾對法治狀況細(xì)節(jié)的評價，群眾對問卷未提及的方面仍有不滿，因此對總體狀況打分較低。課題組需要通過進一步調(diào)研分析，確定問題來源，改進調(diào)研方式。

三、內(nèi)部評審組的評審結(jié)果及其分析

(一)內(nèi)部評審組評審人員構(gòu)成與指標(biāo)權(quán)重確定

內(nèi)部組大樣本是從余杭區(qū)的黨委、人大、政府以及司法機構(gòu)、律師事務(wù)所中直接參與法律工作的人員中隨機抽取而組成的。課題組最終隨機抽取了其中20名人員的問卷進行統(tǒng)計。

表7 2008—2012年內(nèi)部組對九項權(quán)重平均賦分情況

在九項指標(biāo)的權(quán)重安排上，內(nèi)部組成員按其重要性進行了選擇。由表7 可知，從2008年到2012年，權(quán)重最小的指標(biāo)每年都在發(fā)生變化，但是，權(quán)重最大的三項指標(biāo)一直沒有變化，分別為“建設(shè)法治政府”、“司法公正權(quán)威”和“民主執(zhí)政優(yōu)化”。這意味著內(nèi)部組成員對這三項指標(biāo)在法治建設(shè)中的重要性有著一貫的認(rèn)識，這是符合現(xiàn)代法治理念的。在權(quán)重最大的三項指標(biāo)中，內(nèi)部組始終對“建設(shè)法治政府”這項指標(biāo)有所偏好，其權(quán)重在5年中有3年(2008年、2011年和2012年)排在第一位。相比之下，“民主執(zhí)政優(yōu)化”這項指標(biāo)的權(quán)重在逐漸下降。由此表明，內(nèi)部組在長期的法治實踐中，日益重視法治建設(shè)的具體化、制度化和實踐化。

(二)內(nèi)部組對各指標(biāo)實施情況的評分及分析

對于2012年內(nèi)部評審組給以下9 項指標(biāo)打出的評估分?jǐn)?shù)(見表8)，可從兩個角度展開分析。第一，對9 項指標(biāo)的平均得分進行橫向比較，了解它們在2012年的發(fā)展?fàn)顩r;第二，對內(nèi)部組給出的總分進行分析，闡明其隱含之意。

表8 2008—2012年內(nèi)部組對九項指標(biāo)實施情況的評分情況

2012年內(nèi)部組對“社會平安和諧”這項指標(biāo)的評分最高，為79.94 分，而“市場規(guī)范有序”、“法律服務(wù)完善”、“建設(shè)法治政府”的得分緊隨其后，分別為77.72 分、76.78 分、76.72 分。內(nèi)部組的評分結(jié)果與群眾滿意度調(diào)查的情況大體吻合。這顯示了內(nèi)部組對社會穩(wěn)定持有的樂觀態(tài)度，以及對市場秩序、法律服務(wù)水平和政府法治建設(shè)的信心。在總體評價上，從2008年到2012年，余杭區(qū)的法治建設(shè)雖出現(xiàn)波動，但整體上呈現(xiàn)出向好的態(tài)勢。由圖2 可知，從2008 至2010年， “余杭法治建設(shè)”指標(biāo)總的得分逐年提高，從73.67 分增加到79.66 分，增長了8.13%。但這個趨勢在2011年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。自2011年始，“余杭法治建設(shè)”指標(biāo)總的得分不斷下滑，其中2011年的得分為76.93，比上一年下降了3.43%;2012年在2011年的基礎(chǔ)上又下降了1.20%。盡管2011年和2012年“余杭法治建設(shè)”指標(biāo)的得分出現(xiàn)了下滑的趨勢，但2012年“余杭法治建設(shè)”指標(biāo)總的得分，還是在2008年的基礎(chǔ)上增加了3.18%。這說明余杭法治建設(shè)在整體上呈上升趨勢，內(nèi)部組成員對此是樂觀的。

不過值得注意的是，這個發(fā)展趨勢與民眾滿意度的評分走勢恰好相反:內(nèi)部組評分升高時，民眾滿意度反而降低，內(nèi)部組評分降低時，民眾滿意度反而升高。這一方面反映了政府內(nèi)部自我評價與民眾評價，由于觀察角度和掌握材料的差異，二者存在錯位;另一方面也反映了政府必須保持謹(jǐn)慎謙虛的工作作風(fēng)，才能更好地為民眾服務(wù)。

圖2 2008—2012年內(nèi)部組評分總體統(tǒng)計情況

四、外部評審組的評審結(jié)果及其分析

(一)外部評審組評審人員構(gòu)成與指標(biāo)權(quán)重確定

外部組由不直接參與余杭區(qū)政法機關(guān)工作，但較為了解余杭法律事務(wù)的群體代表組成。人員構(gòu)成的職業(yè)分布、社會地位多元化，能更立體地反映余杭法治的真實進程。

從指標(biāo)權(quán)重看，2008年到2012年，外部組始終給予“民主執(zhí)政優(yōu)化”、“建設(shè)法治政府”和“司法公正權(quán)威”三項指標(biāo)以較高權(quán)重(見表9)。說明外部組對這三個法治元素在法治建設(shè)中的核心作用有清醒認(rèn)識，也符合現(xiàn)代法治的基本理念。

“民眾崇尚法治”的權(quán)重一直偏低，在2009、2011和2012年甚至排到最后。這既不符合人們的直觀，似乎也有悖法律應(yīng)該被信仰的法治思想，但是恰好契合一位評審專家的觀點:民眾的法律素質(zhì)固然重要，卻不是法治社會所必須。法治社會的主要規(guī)范對象應(yīng)當(dāng)是公權(quán)力，更重視對公權(quán)的約束和制衡，而對公民在法律程序外的社會生活，則應(yīng)遵循自發(fā)自為的社會邏輯。

表9 2008—2012年外部組對九項權(quán)重平均賦分情況

(二)外部組評審指標(biāo)實施情況的分析

對外部組的評分結(jié)果主要從兩方面分析:其一，對比分析2008—2012年9 個單項指標(biāo)的實施情況;其二，總結(jié)外部組總的評分情況。

表10 2008—2012年外部組對九項指標(biāo)實施情況的評分情況

2011年9 個單項得分相比2010年全面下滑。2012年這種趨勢得到遏制，總體上有升有降。 “建設(shè)法治政府”、“司法公正權(quán)威”、“法律服務(wù)完善”、“市場規(guī)范有序”等指標(biāo)有不同程度上升。 “民主執(zhí)政優(yōu)化”、“民眾尊崇法治”、“全面協(xié)調(diào)發(fā)展”、“社會平安和諧”指標(biāo)仍繼續(xù)下滑，但幅度已明顯減小。其中“社會平安和諧”得分雖連續(xù)下滑，但仍是9 項指標(biāo)中最高，表明余杭區(qū)社會狀況一直較為穩(wěn)定和諧，獲得了較高評價，但仍需鞏固。而“民眾尊崇法治”得分不僅繼續(xù)下滑，且得分最低，應(yīng)在下一步工作中重視。

總體看，如圖3 所示，五年來外部組對余杭法治建設(shè)所取得成績是肯定的，從2008年的69.80 分上升到2010年的78.29 分，增長了12.16%。但2011年評分明顯下滑，2012年又在2011年的基礎(chǔ)上出現(xiàn)0.76%的微幅上升。2012年是指數(shù)實施的第六年，無論是課題組對指標(biāo)的設(shè)計、調(diào)查的展開，還是群眾、內(nèi)外組成員的認(rèn)知程度、評價方法等都日臻成熟，因此數(shù)據(jù)波動漸趨緩和，并呈現(xiàn)緩慢上升的態(tài)勢。

圖3 2008—2012年外部組評分總體統(tǒng)計情況

(三)內(nèi)外組評估結(jié)果的對比分析

內(nèi)外組評審由于其主體身份的差異，評估結(jié)果也有一定差異。

從打分情況看，內(nèi)部組的各項打分和總體評價普遍高于外部組，這是因為內(nèi)部組是法治建設(shè)工作的主要參與者，又是本評估的對象，難免受主觀情緒影響。

從總體趨勢上看，本年度內(nèi)部組打分總體呈現(xiàn)繼續(xù)下降的趨勢，而外部組則止跌回升，出現(xiàn)了小幅增長。這表明外部組對余杭法治建設(shè)的評價更樂觀，也反映內(nèi)部組對工作的清醒認(rèn)識。

從兩個組的權(quán)重情況看，雖然兩組對“民主執(zhí)政優(yōu)化”、“建設(shè)法治政府”和“司法公正權(quán)威”都給予了較高的權(quán)重，但內(nèi)部組更注重建設(shè)法治政府，外部組更注重民主執(zhí)政的優(yōu)化。其原因是，內(nèi)部組長期在一線工作，更重視實踐上的可行性，而外部組則從批判的角度更注重從根本上解決問題。

從對指標(biāo)實施情況的打分看，兩組都給予“社會平安和諧”最高分，但內(nèi)部組對“監(jiān)督力量健全”打分最低，外部組則給“民眾尊崇法治”最低分。因為內(nèi)部組長期處于工作一線，能深刻地認(rèn)識到權(quán)力缺乏監(jiān)督的弊端。

五、專家組的評審情況和法治指數(shù)的計算

(一)專家組的評審情況

法治建設(shè)狀況的評估，需要大量來自工作現(xiàn)場的一手資料，這就要求相關(guān)直接參與人需具有豐富的經(jīng)驗、深厚的理論功底和精準(zhǔn)的專業(yè)意見。為此，課題組向“法治指數(shù)專家評審組”成員——19 位在國內(nèi)外有較高知名度的法學(xué)家⑤專家組人員包括(排名不分先后):江平、劉作翔、胡建淼、林來梵、呂慶喆、邱本、孫笑俠、張志銘、武樹臣、胡虎林、鄭成良等。呈送或寄送材料。

2012年專家組的總得分為76.08 分，相較之前五年還是穩(wěn)中有升。對各項而言，由表11 可知，“建設(shè)法治政府”、“民眾尊崇法治”、“市場規(guī)范有序”、“社會平安和諧”、“監(jiān)督力量健全”五個指標(biāo)的得分相比2011年有所增加。其中，“市場規(guī)范有序”的增幅最大，為4.20%。

同時，專家們也指出了余杭法治建設(shè)的不足。與去年相比，“民主執(zhí)政優(yōu)化”、“司法公正權(quán)威”、“全面協(xié)調(diào)發(fā)展”三個單項指標(biāo)得分都有不同程度下降，專家們在評審意見中也給出了較詳細(xì)和深刻的論證。有專家指出，2012年“法治余杭”建設(shè)工作突出，如推進反腐倡廉建設(shè)，挽回直接經(jīng)濟損失613.63 萬元。但同時強調(diào)目前黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象仍然存在，群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)的滿意度有待提高。所以，黨委、政府等仍應(yīng)加大公開范圍和擴大審查程度，比如針對群眾反映的意見和舉報的情況，相關(guān)部門應(yīng)悉心采納和嚴(yán)格核實。還有專家指出，律師萬人擁有數(shù)仍低于全省平均水平，應(yīng)進一步加強法律隊伍建設(shè);也有專家著重關(guān)注了市場秩序，認(rèn)為其有待進一步規(guī)范，不可懈怠，避免食品安全、環(huán)境問題的產(chǎn)生。

表11 2007—2012年專家組對九項指標(biāo)實施情況的評分情況

續(xù)表

(二)余杭法治指數(shù)的計算

2012年度余杭法治指數(shù)在歷經(jīng)近半年的群眾滿意度調(diào)查、內(nèi)外組評分和專家組評審后，最終借助科學(xué)設(shè)計的統(tǒng)計模型，得出2012年度的余杭法治指數(shù)為73.66 分。具體計算過程如圖4:

圖4 余杭法治指數(shù)計算模型

自2007 至2011年，余杭法治指數(shù)的分值分別為:71.6 分、71.84 分、72.12 分、72.48 分、72.56 分。從得分看，余杭法治狀況總體呈穩(wěn)步上升態(tài)勢。

六、余杭法治指數(shù)反映的問題及其建議

2006年， “余杭法治指數(shù)”評估項目正式啟動。六年的實踐中，當(dāng)?shù)孛癖妼Ψㄖ沃笖?shù)的了解日漸廣泛與深入，對當(dāng)?shù)胤ㄖ螤顩r的認(rèn)知與評判愈發(fā)客觀理性。內(nèi)、外部評審組所代表的地方政法從業(yè)人員和知識分子，以主要參與者的身份推動和監(jiān)督著余杭的法治進程。法學(xué)專家也始終關(guān)注和指導(dǎo)著余杭法治建設(shè)的現(xiàn)實狀況和發(fā)展趨勢。

在各方力量的推動下，余杭近年來通過持續(xù)工作，取得了一些成效，總體上保持了有序、安全的治安環(huán)境，創(chuàng)造了較為和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。取得成績的同時也應(yīng)看到不足，下文就“法治余杭”建設(shè)中存在的問題，提出完善和加強的建議。

(一)加強廉政建設(shè)，提升黨的民主執(zhí)政能力

表12 2008—2012年余杭民主執(zhí)政優(yōu)化指數(shù)得分

“黨的民主執(zhí)政與廉潔從政”在九個單項指標(biāo)中的總得分歷年來都不甚理想，處于較低的位置。從最終的結(jié)果上看(見表12)，“民主執(zhí)政優(yōu)化指數(shù)”的總得分比去年增長了0.87 分，增幅為1.20%。出現(xiàn)微幅增長的原因，是該項指標(biāo)的群眾滿意度比去年有了明顯提高。

綜合看來，余杭區(qū)黨組織對黨風(fēng)廉政建設(shè)、提高黨的執(zhí)政能力這兩方面的重視程度有所加強。例如，制定出臺《中國共產(chǎn)黨杭州市余杭區(qū)委員會工作規(guī)則》，規(guī)范了區(qū)委議事決策機制;同時，扎實推進反腐倡廉建設(shè)，加強紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的辦案力度，取得了較好的成績。盡管如此，黨的民主執(zhí)政與廉潔從政建設(shè)，依然是需要繼續(xù)加強的部分，具體可從以下幾方面入手:第一，人才選撥應(yīng)透明、公正，不能任人唯親，要有健全的人才選拔機制和激勵機制，可嘗試建立人才選拔責(zé)任追究機制。第二，將區(qū)委議事決策機制落到實處，只有更多地貼近民眾，集思廣益，制定的政策才會切合實際需求，利于開展落實;尤其是對涉及民生和其他重大事項的決策，要切實做好聽證工作⑥在調(diào)研過程中，有民眾反映:“區(qū)委、區(qū)政府在重大民生工程建設(shè)上缺少民主、民本意識，特別是近幾年來學(xué)校布局規(guī)劃上很不合理，導(dǎo)致家庭教育成本增加。遷建學(xué)校，不征求有關(guān)學(xué)校師生意見，不搞聽證?！?。第三，提高基層居(村)委會選舉的透明度與公信力，嚴(yán)肅程序，嚴(yán)格審核;提高候選人的素質(zhì)，防止賄選、拉票情況，真正選出老百姓信任的代表。

(二)健全監(jiān)督機制，提升監(jiān)督效能

表13 2008—2012年余杭監(jiān)督力量健全指數(shù)得分

建設(shè)法治社會，其題中應(yīng)有之義是對公權(quán)的監(jiān)督和制約，而一個富有效能的監(jiān)督機制是法治社會的制度保障。完善的監(jiān)督體制包含了黨內(nèi)監(jiān)督、大人及政協(xié)監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督及公眾監(jiān)督等。“監(jiān)督力量的完善”是歷年評估中相對較弱的一部分。雖然去年該項得分有所改觀，但今年又出現(xiàn)一定程度的下滑:從2011年的72.85 分，下降到了今年的71.97 分，降幅1.21%。其直接原因，一方面是由于民意調(diào)查的評價止步不前，另一方面是由于內(nèi)部組的打分有了相當(dāng)幅度的下降。由表13 可知，2011年，內(nèi)部組的打分為77.94 分，到了2012年卻只有73.11 分，降幅達6.20 個百分點。內(nèi)部組評分的下滑，反映了監(jiān)督力量的不健全，也表明余杭區(qū)政法系統(tǒng)內(nèi)部對自身工作的反思。上文的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)顯示，2012年，余杭區(qū)人大代表建議辦結(jié)率為100%，區(qū)政府上報規(guī)范性文件14 件，備案、審查率達100%。同時，法院外網(wǎng)開設(shè)“院長信箱”，保證了群眾監(jiān)督渠道的暢通。這些都表明相關(guān)部門做了不少有針對性工作。但是，除追求工作的數(shù)量指標(biāo)外，實際工作效能還有待進一步提高。具體而言，應(yīng)進一步鞏固長效機制，加強監(jiān)督體制的嚴(yán)密性和可操作性。為此，應(yīng)使監(jiān)督制度更為具體明晰，政府公開信息制度更加完善，以保障公民監(jiān)督的渠道暢通。同時應(yīng)發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要作用，使之轉(zhuǎn)化為制約公權(quán)的有效力量。

(三)提升全民法治理念，強化各階層的法律素養(yǎng)

表14 2008—2012年余杭民眾尊崇法治指數(shù)得分

通過縱向比較，發(fā)現(xiàn)余杭區(qū)“民眾尊崇法治”的滿意度有明顯的提升。且民意調(diào)查和各評審組在這一點上達成了共識。與2011年相比，2012年“民眾尊崇法治”總得分增長了3.38%，這其中涵蓋了民意調(diào)查打分5.67%的增幅、內(nèi)部組打分4.08%的增幅、外部組打分3.50%的增幅和專家組打分0.57%的增幅。

法治意識，即是權(quán)利意識、規(guī)則意識。公民是否尊重憲法和法律的權(quán)威，是否選擇在法律的框架內(nèi)理性表達自己的權(quán)利訴求，是當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的社會文化保障。參考內(nèi)外組和專家組意見，余杭區(qū)可從以下三個方面繼續(xù)推進“民眾尊崇法治”的建設(shè)工作:第一，余杭區(qū)法院和公安分局提供的數(shù)據(jù)顯示，在違法犯罪人員中，14 －18 歲的青少年犯罪人數(shù)較多，不滿18 歲的青少年違法人數(shù)持續(xù)增長。這說明對青少年的法制教育還需要加強，為此，司法局、教育局等部門要深入探索對青少年開展法制教育的方法，同時采取各種措施減少社會不良環(huán)境對青少年的負(fù)面影響;第二，余杭區(qū)人口來源復(fù)雜，存在大量的外來務(wù)工人員，人口流動性大。對于這部分人員，不僅要進一步加強服務(wù)和教育工作，還應(yīng)該有針對性地開展普法工作，提高他們的法律意識;第三，對企業(yè)的法定代表人、經(jīng)營管理者，要強化法律知識的培訓(xùn)，引導(dǎo)他們將追求商業(yè)利潤的動機轉(zhuǎn)化為合法的行為。

(四)推進法治政府建設(shè)，塑造服務(wù)型政府

表15 2008—2012年余杭建設(shè)法治政府指數(shù)得分

2012年余杭區(qū)在“建設(shè)法治政府”的得分上有一定提升。表15 顯示，群眾組(民意調(diào)查)、外部組、專家組的打分比2011年都有一定程度的上升，分別增長了8.00%、3.30%、1.61%。這說明余杭政府的法治建設(shè)工作獲得了較好的社會評價。內(nèi)部組的打分則出現(xiàn)了下滑，降幅為2.40%，表明余杭區(qū)政府認(rèn)識到自身工作的不足，對法治建設(shè)提出了更高的要求。

法治政府的構(gòu)建須遵循行政合法性原則和行政合理性原則，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，提升公共服務(wù)能力，建立服務(wù)型政府，都是行政合理的重要內(nèi)容。對此，余杭政府采取了一系列的舉措，如，健全行政規(guī)范性文件的審查制定與備案機制，推行行政敗訴雙重考核機制，建立法律顧問制度，首推“微審批”服務(wù)，深化行政審批制度改革等。

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)和調(diào)研情況，并參考評審人員的意見，課題組認(rèn)為余杭區(qū)政府需要從以下四個方面做工作:

1、從余杭區(qū)監(jiān)察局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2012年余杭行政部門工作人員重大違法亂紀(jì)案件數(shù)較上年增加一起，故而，對行政管理中存在的問題不能掉以輕心。應(yīng)建立和強化長效機制，加強對行政人員的宣傳教育。

2、在征地拆遷過程中，堅決杜絕未批先征的違法行為。行政行為要遵守合法性原則，嚴(yán)格行政責(zé)任，對損害群眾利益的責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)責(zé)任。同時，進一步著力加強行政管理活動的公開化、透明化。以民主決策、服務(wù)民眾為導(dǎo)向，對重大事件和群眾投訴案件的處理要進行聽證，重視群眾意見。

3、在制定規(guī)范性文件的過程中，公眾參與度不高，公布程序流于形式，普通群眾無法及時清楚地了解法律文件的內(nèi)容。為此，應(yīng)加強宣傳力度，并設(shè)定常規(guī)有效的文件公開和查詢渠道，以便群眾及時知悉法律文件的具體內(nèi)容。

4、行政系統(tǒng)內(nèi)人本位、官本位的思想還存在，行政工作人員自我約束不嚴(yán)，服務(wù)意識不強。所以，要加強宣傳和教育，使依法行政、建立法治政府的理念真正根植于每個行政工作人員的心中。

(五)提高司法透明度，強化執(zhí)行能力，維護司法公正

表16 2008—2012年余杭司法公正權(quán)威指數(shù)得分

2012年余杭區(qū)“司法公正權(quán)威”指數(shù)的得分有所下降，降幅為1.24%。結(jié)合自評數(shù)據(jù)和相關(guān)材料可發(fā)現(xiàn)，一審案件中上訴案件的比率總體上呈上升態(tài)勢，2012年為最高，達到了6.04%(見表3)。法院民、商事案件的執(zhí)行結(jié)案率為90.2%，有效執(zhí)行率為65.77%，相較2011年均有所下降。結(jié)合調(diào)研情況看，對“司法公正權(quán)威”這項指標(biāo)產(chǎn)生主要影響的因素，主要集中在判決執(zhí)行難和司法公開性、透明性較差兩方面。

因此，建議余杭今后有針對性地提高司法活動的公正性、權(quán)威性。如，強化司法透明程序，遏止司法腐敗;對于一些重大違法案件，應(yīng)通過媒體向社會公開報道以提高公信力;法院在審理民商事案件的過程中，不僅要重程序，也要重執(zhí)行，完善判決執(zhí)行制度，探索有效的執(zhí)行手段，加強服務(wù)意識。在審理程序終結(jié)的同時，著實提高實際執(zhí)行的比率，更有效維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

結(jié)語

余杭法治指數(shù)的測定對全國其他地方的法治評估和法治實踐產(chǎn)生了積極作用。一些地方借鑒余杭經(jīng)驗，開始探索法治指數(shù)的測定工作，如云南昆明、湖北襄陽、四川等地。湖北襄陽計劃2014年測定9 個縣市區(qū)法治指數(shù)，將成為首個測定若干縣市區(qū)法治指數(shù)并進行橫向比較的地區(qū)⑦劉曉麗:《襄陽市將建法治指數(shù)考評體系》，《襄陽日報》，2013年9月27日。湖北襄陽擬邀請浙江大學(xué)錢弘道為召集人的專家團隊實施指數(shù)測定工作。。這將為不同省份的縣市區(qū)法治指數(shù)的橫向比較創(chuàng)造條件。不同地方的法治指數(shù)實踐將推動法治的深化研究;而這種量化實證研究，代表了法學(xué)研究的新方法。

法治指數(shù)實驗的一個結(jié)果是中國法治實踐學(xué)派的提出?！爸袊ㄖ螌嵺`學(xué)派”是一個嶄新的學(xué)術(shù)概念。我們是在“中國”這個背景下進行法治的創(chuàng)新實踐，必須有適合中國的法治理論，也一定會形成具有鮮明中國風(fēng)格的學(xué)術(shù)流派。中國的轉(zhuǎn)型期，從事法學(xué)理論和實踐工作的同志面臨的任務(wù)就是:緊緊圍繞法治中國實踐，創(chuàng)新法治理論，推動法學(xué)流派形成，尋找中國法治發(fā)展道路。