■程鴻偉 (浙江省溫州市司法局副局長)

■馬群英 (浙江省溫州市司法局)

社區(qū)矯正是非監(jiān)禁型刑罰執(zhí)行方式，是指將符合法定條件的罪犯放在社會(huì)上執(zhí)行刑罰。近年來，隨著《刑法》、《刑訴法》的修訂，以及《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的制定實(shí)施，社區(qū)矯正執(zhí)法主體、管理主體已經(jīng)明確，權(quán)、責(zé)已經(jīng)清晰，如何將法律、歷史賦予的社區(qū)矯正這一重大職責(zé)履行好，是擺在我們每個(gè)社區(qū)矯正工作人員面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性，要求社區(qū)矯正工作人員要具備較強(qiáng)的管理能力和刑罰執(zhí)行能力。但長期以來，由于受職能限制，基層司法行政部門主要從事普法、人民調(diào)解等服務(wù)性工作，缺乏執(zhí)法特別是刑事執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，雖然經(jīng)過試點(diǎn)以來的實(shí)踐，已經(jīng)取得了長足進(jìn)步，但基層司法行政工作人員取證意識(shí)、取證能力不強(qiáng)，管理能力、執(zhí)法能力不足等問題，在一定范圍內(nèi)還是普遍存在，嚴(yán)重影響和制約著社區(qū)矯正工作的長期健康發(fā)展，成為了當(dāng)前社區(qū)矯正工作的一大短板和軟肋。

提高社區(qū)矯正日常管理和執(zhí)法質(zhì)量，關(guān)鍵在于隊(duì)伍，但隊(duì)伍的能力和素質(zhì)的提升，不是一朝一夕能解決的，在當(dāng)前條件下，為基層提供一套操作方便、切實(shí)可行的基本規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，先行解決日常管理、執(zhí)法中“怎么做，如何做”的問題，讓基層社區(qū)矯正工作人員有據(jù)可依，不失為一個(gè)解決當(dāng)前社區(qū)矯正隊(duì)伍執(zhí)法、管理能力不足的好辦法。為此，浙江省溫州市司法局針對(duì)社區(qū)矯正隊(duì)伍實(shí)際，對(duì)試點(diǎn)工作以來社區(qū)矯正工作中存在的問題進(jìn)行了認(rèn)真研究，總結(jié)成功的做法和經(jīng)驗(yàn)，積極探索，大膽創(chuàng)新，以制度建設(shè)為抓手，以信息化建設(shè)為支撐，著力構(gòu)建社區(qū)矯正工作新機(jī)制，努力提高社區(qū)矯正工作水平。

一、探索以重點(diǎn)對(duì)象的確定和管理為核心，實(shí)行分類管理，推進(jìn)日常管理工作規(guī)范化

當(dāng)前，溫州市社區(qū)服刑人員已超過7000人，每年新入矯對(duì)象超過3000人，社區(qū)矯正任務(wù)繁重，而基層社區(qū)矯正工作人員嚴(yán)重不足 (司法所行政編制工作人員不足300人)，工作力量、技術(shù)力量薄弱，如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)矯正力量的科學(xué)配備，達(dá)到工作成效的最大化，是一大難題。對(duì)此，溫州市司法局根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》精神，組織開展了認(rèn)真的調(diào)研，定思路、定辦法、定標(biāo)準(zhǔn)、定措施，建立和完善了分類管理制度，提升了科學(xué)管理能力。

(一)找準(zhǔn)社區(qū)矯正的工作方向。工作任務(wù)繁重和工作力量薄弱之間的矛盾，將是社區(qū)矯正工作今后一個(gè)長期的矛盾。在人員力量一時(shí)無法大量增加的情況下，將現(xiàn)有有限的力量用于重要環(huán)節(jié)、重點(diǎn)人群，是做好社區(qū)矯正工作的關(guān)鍵。近年來，溫州市司法局經(jīng)過充分調(diào)研、詳細(xì)論證，提出了將主要力量用于重點(diǎn)對(duì)象管理這一社區(qū)矯正工作新思路，明確了社區(qū)矯正工作實(shí)行分類管理分類考核的要求和目標(biāo)，為在當(dāng)前條件下開展好社區(qū)矯正工作明確了方向。

(二)明確社區(qū)矯正的工作重點(diǎn)。實(shí)行分類管理，關(guān)鍵在于重點(diǎn)對(duì)象的科學(xué)確定和有效管理。社區(qū)服刑人員數(shù)量龐大，犯罪類型、個(gè)性特點(diǎn)不一，如何在紛繁復(fù)雜的條件下，準(zhǔn)確確定出重點(diǎn)對(duì)象，是難點(diǎn)，也是實(shí)行分類管理的關(guān)鍵。為此，溫州市司法局認(rèn)真總結(jié)社區(qū)矯正日常管理經(jīng)驗(yàn)，在做好對(duì)社區(qū)服刑人員犯罪原因、犯罪類型、危害程度、悔罪表現(xiàn)、身體狀況、生活條件和家庭及社會(huì)關(guān)系等情況以及再犯罪數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，充分借鑒公安等部門對(duì)高危人群的管理經(jīng)驗(yàn)，理清分類標(biāo)準(zhǔn)，制定出臺(tái)了《溫州市社區(qū)服刑人員分類管理辦法 (試行)》，將社區(qū)服刑人員分為嚴(yán)管類、普管類、寬管類 (包括二級(jí)寬管、一級(jí)寬管)等三個(gè)基本類別和一個(gè)特殊類進(jìn)行管理，明確將7類對(duì)象確定為嚴(yán)管類進(jìn)行管理，結(jié)合對(duì)象個(gè)體實(shí)際將9類對(duì)象確定為嚴(yán)管或普管類進(jìn)行管理，從而使對(duì)嚴(yán)管、普管的分類和管理更加科學(xué)，更具操作性。

在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，針對(duì)各類別的社區(qū)服刑人員，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定，從日常報(bào)到、電話報(bào)到、學(xué)習(xí)勞動(dòng)、走訪了解等方面進(jìn)行了明確的要求，并結(jié)合請(qǐng)銷假管理、手機(jī)定位等措施，對(duì)重點(diǎn)對(duì)象實(shí)行嚴(yán)管、嚴(yán)防、嚴(yán)控。對(duì)寬管對(duì)象，實(shí)行“明松暗緊”的管理模式，在減少日常報(bào)到頻率的同時(shí)，增加了電話報(bào)到要求，規(guī)定一定時(shí)期 (不長于半個(gè)月一次)內(nèi)通過固定電話向司法所報(bào)到，將社區(qū)服刑人員活動(dòng)范圍固定在轄區(qū)內(nèi)，既體現(xiàn)了“寬”的特點(diǎn)，又達(dá)到了管理的要求，提升了管理效率。

(三)實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正預(yù)期管理目標(biāo)。近年來，溫州市探索開展了社區(qū)服刑人員分類管理比例的確定，按照10%、20%和70%左右的比例，確定了嚴(yán)管、普管、寬管類社區(qū)服刑人員 (也就是嚴(yán)管、普管等重點(diǎn)管理對(duì)象控制在30%左右，寬管對(duì)象控制在70%左右)。同時(shí)，以考核倒逼管理:在全市年度總的社區(qū)服刑人員再犯罪率不變的前提下，改變社區(qū)服刑人員再犯罪率統(tǒng)一計(jì)算的做法，實(shí)行分類管理分類考核，放寬嚴(yán)管、普管對(duì)象的再犯罪考核指標(biāo)，大力收緊寬管對(duì)象的再犯罪考核指標(biāo)，嚴(yán)管、普管、寬管對(duì)象的再犯罪率指標(biāo)為10:4:1，引導(dǎo)基層按照倒3:7的比例分配社區(qū)矯正工作力量，將工作力量、管控措施向嚴(yán)管、普管對(duì)象傾斜，即引導(dǎo)基層將70%的力量，用于管理30%的嚴(yán)管、普管對(duì)象，將30%的力量，用于管理70%的寬管對(duì)象，實(shí)行基層工作力量的科學(xué)配備，努力降低再犯罪率和脫漏管率。

(四)突出社區(qū)矯正工作要求。實(shí)行分類管理分類考核，重點(diǎn)在于落實(shí)。為做好全市社區(qū)矯正工作，采取了項(xiàng)目化管理、區(qū)別化對(duì)待、多樣化檢查等措施，以全面抓好工作落實(shí)，提升工作成效。一是實(shí)行項(xiàng)目化管理。實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目化、精細(xì)化管理和考核，將社區(qū)服刑人員管控維穩(wěn)工作列為市、縣兩級(jí)司法行政系統(tǒng)年度重點(diǎn)項(xiàng)目，明確具體措施、具體指標(biāo)，實(shí)行量化管理，使社區(qū)矯正工作成為全市司法行政工作的重中之重，確保領(lǐng)導(dǎo)重視到位、工作投入到位、管理措施到位。二是進(jìn)行區(qū)別化對(duì)待。管控要求和考核要求正反互補(bǔ)。對(duì)社區(qū)服刑人員的管控要求，從嚴(yán)管、普管到寬管逐級(jí)遞減，對(duì)于重點(diǎn)對(duì)象，實(shí)行重點(diǎn)檢查，主要檢查對(duì)象的篩選和甄別是否科學(xué)有效，管理措施是否落實(shí)到位;對(duì)于寬管對(duì)象，實(shí)行一般檢查，主要檢查對(duì)寬管對(duì)象活動(dòng)和思想情況的掌握上。而對(duì)于考核要求，則從嚴(yán)管、普管到寬管逐級(jí)遞增，除再犯罪率體現(xiàn)這一要求外，對(duì)于超出考核指標(biāo)的扣分，一樣體現(xiàn)這個(gè)要求，寬管對(duì)象再犯罪率超出指標(biāo)的，從嚴(yán)扣分。這樣設(shè)置，目的在于以考核倒逼工作落實(shí)，促進(jìn)基層工作人員更好地了解社區(qū)服刑人員真實(shí)情況，切實(shí)將重點(diǎn)對(duì)象篩選好，管理好。三是開展多樣化檢查。以突擊點(diǎn)驗(yàn)、實(shí)地檢查、電話抽查、執(zhí)法檢查、年終考核相結(jié)合的形式，重點(diǎn)抓好嚴(yán)管、普管對(duì)象篩選及管控措施落實(shí)情況，抓好對(duì)違法、違規(guī)、違紀(jì)社區(qū)服刑人員的處置情況的監(jiān)督檢查，并組織情況通報(bào)，督促基層抓好年度社區(qū)矯正各項(xiàng)工作的全面落實(shí)。

二、探索以規(guī)范基層執(zhí)法行為為目的，制定辦案標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)執(zhí)法能力建設(shè)

社區(qū)矯正執(zhí)法環(huán)節(jié)涉及入矯、解矯、請(qǐng)銷假、禁止令執(zhí)行、遷居、司法獎(jiǎng)懲等各個(gè)環(huán)節(jié)，相對(duì)于其他執(zhí)法內(nèi)容，唯有違規(guī)違紀(jì)及減刑 (假釋)案件的辦理，涵蓋社區(qū)矯正執(zhí)法各方面內(nèi)容，是日常執(zhí)法辦案中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是基層社區(qū)矯正工作人員最欠缺、最需要掌握的內(nèi)容。具體到該類案件，分析辦案中的各個(gè)流程，調(diào)查取證和程序性要求又是檢驗(yàn)一個(gè)案件執(zhí)法質(zhì)量的主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，是案件辦理中的關(guān)鍵點(diǎn)。據(jù)此，溫州市司法局在認(rèn)真調(diào)研和討論的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)了《溫州市辦理社區(qū)服刑人員違規(guī)違紀(jì)及減刑案件的規(guī)范 (試行)》(下稱《規(guī)范》)，《規(guī)范》在以下幾方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定:

(一)主要內(nèi)容。該《規(guī)范》共33條，分總則、辦理流程、調(diào)查取證、送達(dá)執(zhí)行、組卷歸檔和附則六個(gè)部分。在口頭警告、書面警告、提請(qǐng)治安處罰、提請(qǐng)撤銷緩刑、提請(qǐng)撤銷假釋、提請(qǐng)收監(jiān)執(zhí)行和提請(qǐng)減刑案件等方面做了具體規(guī)定，對(duì)涉及辦理程序、組卷歸檔等環(huán)節(jié)提出明確要求，形成了案件辦理的封閉式流程。

(二)主要流程。一是明確成立辦案小組。該類案件的辦理，都與社區(qū)服刑人員的日常管理嚴(yán)格程度和人身自由有關(guān)，需經(jīng)得起合法性檢驗(yàn)。為此， 《規(guī)范》要求，辦理該類案件，要成立由2名以上司法行政執(zhí)法人員組成的辦案小組，并要求辦案人員原則上應(yīng)相對(duì)固定，使得案件辦理更加嚴(yán)謹(jǐn)。二是突出調(diào)查取證的重要性。執(zhí)法案件辦理的質(zhì)量高低、成功與否，關(guān)鍵在于調(diào)查取證，在于調(diào)查取證是否合法、程序是否到位、是否能形成證據(jù)鏈、證據(jù)指向是否唯一?！兑?guī)范》根據(jù)社區(qū)矯正執(zhí)法實(shí)際，對(duì)可能需要調(diào)取的物證、書證、證人證言、被害人的陳訴、社區(qū)服刑人員的陳述與辯解等證據(jù)的固定工作進(jìn)行了明確規(guī)定。對(duì)于物證，要求收集調(diào)取原物，或拍攝足以反映原物外形或者內(nèi)容的照片、錄像并附說明;對(duì)于書證，要求加蓋單位公章或由提供人簽名、捺指印;對(duì)于證人證言、被害人的陳訴、社區(qū)服刑人員的陳述與辯解，主要通過詢問和辨認(rèn)的形式固定證據(jù)。針對(duì)社區(qū)矯正調(diào)查取證重點(diǎn)中的重點(diǎn)，《規(guī)范》共用了12條規(guī)定，對(duì)詢問和辨認(rèn)的要求、筆錄制作的具體細(xì)節(jié)作了詳細(xì)的規(guī)定。三是規(guī)定送達(dá)執(zhí)行的方式。送達(dá)執(zhí)行分為直接送達(dá)、留置送達(dá)和郵寄送達(dá)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，確定了法律文書送達(dá)后的執(zhí)行要求和被決定收監(jiān)執(zhí)行社區(qū)服刑人員在逃后的處理要求。四是對(duì)組卷歸檔提出要求。按照社區(qū)矯正檔案組卷要求和具體案件辦理實(shí)際，明確了市、縣司法局和司法所具體組卷歸檔內(nèi)容和要求，確保了案件辦理過程中形成的各類文書、資料能夠按照檔案管理要求及時(shí)入檔保存。

(三)主要特點(diǎn)。一是明確了辦案流程。針對(duì)不同案件，具體規(guī)定了工作流程、辦理程序和要求，詳細(xì)規(guī)定了提交的案卷中所應(yīng)包含的具體材料，方便基層操作。二是細(xì)化了處罰內(nèi)容。在社區(qū)矯正日常執(zhí)法中，對(duì)輕微違反日常監(jiān)督管理規(guī)定 (如不按規(guī)定參加教育學(xué)習(xí)、社區(qū)服務(wù)等活動(dòng))，法律規(guī)定“經(jīng)教育仍不改正的”可以予以警告，但在實(shí)際操作中，教育工作一般口頭進(jìn)行，證據(jù)很難固定。為此，《規(guī)范》大膽突破，對(duì)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第二十三條進(jìn)行細(xì)化，增加“口頭警告”和責(zé)令其具結(jié)悔過等形式進(jìn)行處罰，并且將“口頭警告”書面化，通過對(duì)社區(qū)服刑人員的輕微違規(guī)行為及時(shí)介入談話教育，責(zé)令其具結(jié)悔過等形式進(jìn)行糾正，提升其遵紀(jì)守規(guī)意識(shí)，同時(shí)以筆錄形式對(duì)其輕微違規(guī)行為進(jìn)行證據(jù)固定，對(duì)于仍不改正的，及時(shí)予以處理，有效解決了法律法規(guī)規(guī)定的“經(jīng)教育仍不改正的”取證問題。三是新增辦案規(guī)定。要求通過出具結(jié)案報(bào)告，一方面將案件的基本情況、查處經(jīng)過、證據(jù)情況、法律依據(jù)和處理意見等內(nèi)容以結(jié)案報(bào)告的形式抄送給相關(guān)部門，便于下一步辦理案件時(shí)全面、準(zhǔn)確了解案情。另一方面通過結(jié)案報(bào)告形式，促使辦案人員對(duì)案件進(jìn)行有針對(duì)性的回顧總結(jié)，有利于辦案人員發(fā)現(xiàn)案件辦理過程中存在的問題，提高辦案水平。四是強(qiáng)化辦案責(zé)任意識(shí)。要求在詢問筆錄末頁尾部，由詢問人、記錄人手寫簽名，做到責(zé)任到人，進(jìn)一步固定案件證據(jù)。五是統(tǒng)一詢問筆錄，增加送達(dá)回證文書。明確詢問筆錄首頁需要記錄的具體事項(xiàng)和末頁需要記錄的具體內(nèi)容，以及送達(dá)回證需要記錄的有關(guān)事項(xiàng)，通過內(nèi)容和形式的統(tǒng)一，進(jìn)一步規(guī)范了社區(qū)矯正辦案工作。

三、探索以規(guī)范信息化建設(shè)為突破口，強(qiáng)化工作落實(shí)，著力構(gòu)建社區(qū)矯正執(zhí)法管理新機(jī)制

把日常管理、執(zhí)法的相關(guān)制度具體落實(shí)到日常工作，是做好社區(qū)矯正工作的關(guān)鍵。但日常管理、執(zhí)法工作量巨大，依靠傳統(tǒng)手段，無法一一監(jiān)督，為此，溫州市以信息化管理為突破口，借助信息化技術(shù)，強(qiáng)力推進(jìn)社區(qū)矯正執(zhí)法管理體系的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)矯正工作的“四化”建設(shè)。

(一)實(shí)現(xiàn)了日常管理電子化。在關(guān)鍵環(huán)節(jié)引入指紋+面部識(shí)別報(bào)到等系統(tǒng)，通過指紋+面部識(shí)別雙重認(rèn)證機(jī)制，實(shí)現(xiàn)日常報(bào)到、學(xué)習(xí)勞動(dòng)等工作的電子化管理，所有數(shù)據(jù)實(shí)行系統(tǒng)提示、系統(tǒng)管理、系統(tǒng)判定，如日常報(bào)到中未按要求報(bào)到的，系統(tǒng)將自動(dòng)向工作人員、社區(qū)服刑人員發(fā)出警示、自動(dòng)判定違規(guī)情節(jié)、自動(dòng)提示工作人員需要采取的措施，減少人工輸入和人工干預(yù)，確保了法律規(guī)定的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。

(二)實(shí)現(xiàn)了日常監(jiān)管動(dòng)態(tài)化。推廣定位手機(jī)，建立聲紋識(shí)別比對(duì)系統(tǒng)，定位手機(jī)逐步從嚴(yán)管、普管向?qū)捁軐?duì)象配備，同時(shí)，嚴(yán)格定位手機(jī)管理制度，對(duì)于違反管理規(guī)定，人機(jī)分離，惡意關(guān)機(jī)、欠費(fèi)的，由系統(tǒng)提示進(jìn)行打擊處理，提高管控成效。建立電話報(bào)到系統(tǒng)，對(duì)社區(qū)服刑人員電話報(bào)到時(shí)間、內(nèi)容進(jìn)行全程記錄，全程錄音，有效強(qiáng)化對(duì)社區(qū)服刑人員的日常管理。

(三)實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法審批網(wǎng)絡(luò)化。理清社區(qū)矯正日常工作環(huán)節(jié)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，設(shè)置法制部門審核把關(guān)環(huán)節(jié)，從審前調(diào)查、入矯、請(qǐng)銷假、違規(guī)違紀(jì)處理，到解除矯正的所有執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)行網(wǎng)上審核審批，實(shí)行陽光執(zhí)法、公開審批，提高執(zhí)法的規(guī)范化。

(四)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)量考核一體化。對(duì)所有執(zhí)法管理的信息輸入質(zhì)量 (如社區(qū)服刑人員信息錄入質(zhì)量、案件錄入質(zhì)量)、日常工作的管理質(zhì)量 (如日常報(bào)到、電話報(bào)到、學(xué)習(xí)勞動(dòng)等)、社區(qū)矯正的執(zhí)法質(zhì)量 (如審前社會(huì)調(diào)查、違規(guī)違紀(jì)處理等)，市、縣兩級(jí)分級(jí)進(jìn)行考核評(píng)定，強(qiáng)化日常監(jiān)督，提高社區(qū)矯正日常工作質(zhì)量。

溫州市司法局在社區(qū)矯正執(zhí)法管理工作中進(jìn)行的有益探索，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范執(zhí)法與陽光管理的有機(jī)結(jié)合，有力推動(dòng)了社區(qū)矯正工作的規(guī)范化發(fā)展。