葉 林

一、增長(zhǎng)聯(lián)盟與城市發(fā)展政治

在西方關(guān)于城市發(fā)展政治的研究中，增長(zhǎng)聯(lián)盟(growth coalition)理論影響深遠(yuǎn)，是城市研究學(xué)術(shù)界20 世紀(jì)70 年代以來關(guān)注和研究的焦點(diǎn)之一?！俺鞘性鲩L(zhǎng)聯(lián)盟”的理論起源于哈維·莫羅奇(Harvey L.Molotch)的《作為增長(zhǎng)機(jī)器的城市》一文①Harvey L. Molotch，“The City as a Growth Machine，”The American Journal of Sociology，1976，82(2) ，pp.309—332.?；趯?duì)美國(guó)城市深入的研究經(jīng)驗(yàn)，莫羅奇認(rèn)為:城市最主要的任務(wù)是增長(zhǎng)，地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望和擁有資本的經(jīng)濟(jì)精英聚斂財(cái)富的動(dòng)機(jī)主導(dǎo)著城市政治的發(fā)展方向，并因此在城市發(fā)展中形成了由政治精英和經(jīng)濟(jì)精英組成的聯(lián)盟。聯(lián)盟的組成通常包括經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)、公共部門和第三部門的領(lǐng)導(dǎo)者、地方媒體等。1987 年，約翰·羅根(John R. Logan)和莫羅奇合作的《城市財(cái)富:地方的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》在“地方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的框架上進(jìn)一步論證了增長(zhǎng)聯(lián)盟的命題。通過對(duì)城市發(fā)展政策的分析，羅根和莫羅奇認(rèn)為:城市發(fā)展是增長(zhǎng)聯(lián)盟的產(chǎn)物，這種聯(lián)盟是城市社會(huì)各方的聯(lián)合體，其主要參與方包括與城市發(fā)展有直接利益關(guān)系的商業(yè)集團(tuán)(土地所有者、開發(fā)商和建筑商)和與城市發(fā)展有間接利益的各類組織(地方媒體、公共設(shè)施部門、服務(wù)業(yè)、零售商等)。這些參與方對(duì)城市發(fā)展具有共同的或相近的目標(biāo)和利益，并擁有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必要資源和手段(包括法律、財(cái)政、社會(huì)和政治等資源)，因此它們聚集在一起，形成了推動(dòng)城市發(fā)展的聯(lián)盟②John R. Logan and Harvey L. Molotch，Urban Fortunes： The Political Economy of Place. Berkeley： University of California Press，1987，pp.62—65.。

美國(guó)政治學(xué)家克拉倫斯·斯通(Clarence Stone)提出了一個(gè)與增長(zhǎng)聯(lián)盟類似的概念——城市政權(quán)體(urban regime)。斯通認(rèn)為城市中有一些非正式卻相對(duì)穩(wěn)定的群體，這些群體形成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，利用其擁有的各種資源對(duì)城市的決策起著決定性的作用①Clarence Stone，Regime Politics： Governing Atlanta (1946—1988) . Lawrence： Kansas University Press，1989，pp.50—55.。該理論中城市決策過程的參與者范圍更為廣泛，主體之間的關(guān)系也更為復(fù)雜，對(duì)城市的發(fā)展與管理產(chǎn)生重要的影響。

無論是增長(zhǎng)聯(lián)盟理論還是城市政權(quán)體理論，都強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的參與主體與政府建立和保持良好的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)質(zhì)性地參與到城市發(fā)展的決策中去。保羅·諾克斯(Paul L. Knox)和琳達(dá)·邁克卡西(Linda McCarthy)在應(yīng)用增長(zhǎng)聯(lián)盟的理論梳理美國(guó)城市化的發(fā)展后指出:“建立支持增長(zhǎng)聯(lián)盟成為國(guó)家與地方政治的中心特征。國(guó)家政客和聯(lián)邦政府在地方政治中所扮角色日顯重要，而地方政客、計(jì)劃管理人員、計(jì)劃受惠者們則相互融為一體。如此，一個(gè)全新的國(guó)家政治框架形成了?！雹冢勖溃荼Ａ_·諾克斯、琳達(dá)·邁克卡西著，顧朝林、湯培源、楊興柱等譯：《城市化》，北京：科學(xué)出版社，2009 年，第540 頁。

二戰(zhàn)后，全球范圍內(nèi)的城市改造(urban redevelopment)，又稱為城市更新(urban renewal)，為城市增長(zhǎng)聯(lián)盟的應(yīng)用提供了更為廣闊的舞臺(tái)。雖然不同國(guó)家、不同城市的增長(zhǎng)聯(lián)盟的特點(diǎn)有所不同，但這種聯(lián)盟一般包括商業(yè)利益集團(tuán)(開發(fā)商、銀行家和金融家)、工人階級(jí)利益集團(tuán)(工會(huì)組織)、自由主義利益集團(tuán)(規(guī)劃師和公共福利機(jī)構(gòu))以及地方政府(城市經(jīng)理和政治領(lǐng)導(dǎo))和中央政府(城市更新政策制定者)組成的共同代表團(tuán)體。具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)力量的商業(yè)資本是聯(lián)盟的主角，它們與公共權(quán)力建立起聯(lián)盟，形成“增長(zhǎng)機(jī)器”(growth machine)，對(duì)城市進(jìn)行重建、改造和開發(fā)③John H. Mollenkopf，The Contested City. Princeton，NJ： Princeton University Press，1983，p.55.。

20 世紀(jì)80 年代，多數(shù)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家經(jīng)歷了從福利型國(guó)家向經(jīng)濟(jì)發(fā)展型國(guó)家的轉(zhuǎn)變，盡管政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能有所強(qiáng)化，然而經(jīng)濟(jì)資源更多地掌握在私人手中。要使私有經(jīng)濟(jì)響應(yīng)政府提出的增長(zhǎng)戰(zhàn)略，公共權(quán)力就必須與這些經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)結(jié)成某種形式的聯(lián)盟，起到說服、號(hào)召、積聚私人資源的目的。因此，城市增長(zhǎng)聯(lián)盟理論在城市發(fā)展的政治分析中起到了日益重要的作用。

二、增長(zhǎng)聯(lián)盟與中國(guó)城市改造

改革開放以來，中國(guó)大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中央和地方政府都有著強(qiáng)烈的“增長(zhǎng)”愿望。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，特別是在20 世紀(jì)90 年代的財(cái)稅改革以來，迫于中央對(duì)地方財(cái)政的控制日益收緊，地方政府面臨著日益嚴(yán)峻的財(cái)政壓力。隨著中國(guó)城市的高速發(fā)展，地方政府所要應(yīng)對(duì)的公共服務(wù)需求不斷增加。在這種背景下，地方政府只能憑借本身的資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)驅(qū)動(dòng)“城市機(jī)器”進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，使地方資產(chǎn)(尤其是土地)獲得額外的增值，以應(yīng)付日益增加的財(cái)政需求④何艷玲：《城市的政治邏輯：國(guó)外城市權(quán)利研究述評(píng)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2008 年第5 期。。中國(guó)地方政府既有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)烈愿望，又有謀求自身利益(如政治業(yè)績(jī))最大化的追求。它們擁有對(duì)行政資源、壟斷性競(jìng)爭(zhēng)資源(如城市規(guī)劃、土地出讓等)的特權(quán)，與城市中諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體(如開發(fā)商)結(jié)成了不同類型的利益同盟，形成了復(fù)雜而有力的“城市增長(zhǎng)聯(lián)盟”⑤Tingwei Zhang，“Urban Development and a Socialist Pro-growth Coalition in Shanghai，”Urban Affairs Review，2002，37(4) ，pp.475—499.。中國(guó)城市的增長(zhǎng)聯(lián)盟在多重壓力下逐漸形成，城市增長(zhǎng)聯(lián)盟的理論也被逐漸應(yīng)用于分析中國(guó)的許多城市問題。

飽受非議、困難重重的城市改造(更新)⑥中文文獻(xiàn)中的提法包括城市改造、城市更新、舊城改造、舊城更新等，一般指對(duì)城市土地的重整、開發(fā)、更新和改造。本文使用“城市改造”的提法。，就是以“增長(zhǎng)聯(lián)盟”為形式的城市發(fā)展的矛盾集中點(diǎn)之一。從20 世紀(jì)90 年代開始，中國(guó)進(jìn)入城市化和城市現(xiàn)代化同時(shí)進(jìn)行的時(shí)期，機(jī)遇與困難并存。一方面，城市是現(xiàn)代文明的高度結(jié)晶，大量人口從農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入到城市生活，接觸和融入現(xiàn)代城市文明，原有的生活方式和觀念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。另一方面，各種參與主體的利益相互博弈，在公共權(quán)力和商業(yè)利益結(jié)合的情況下，公眾的利益有可能受到損害，社會(huì)的和諧穩(wěn)定也受到影響。隨著城市發(fā)展的空間日益狹窄，土地利用出現(xiàn)瓶頸，城市改造已經(jīng)成為我國(guó)城市發(fā)展最重要、也最敏感的議題之一。在很大程度上，我國(guó)城市改造還停留在“以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)”的“謀利”階段，由政府發(fā)起、政府與強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)形成“利益聯(lián)盟”的大規(guī)模城市改造使原居民處于相對(duì)的弱勢(shì)，較容易被邊緣化。但是，隨著我國(guó)城市的不斷擴(kuò)張，建設(shè)用地指標(biāo)日益緊縮，力保全國(guó)18 億畝農(nóng)業(yè)用地“紅線”的政策絲毫不能動(dòng)搖，全國(guó)各大城市近幾年紛紛出臺(tái)向舊城要土地、“內(nèi)部挖潛”發(fā)展空間的發(fā)展戰(zhàn)略?？梢哉f，城市改造，特別是土地的改造必將成為中國(guó)城市進(jìn)一步發(fā)展的必要條件。

學(xué)界對(duì)城市改造中的公共管理問題①姜杰、宋芹：《我國(guó)城市更新的公共管理分析》，《中國(guó)行政管理》2009 年第4 期。、改造模式②王楨楨：《城市更新治理模式的比較與選擇》，《城市觀察》2010 年第3 期。、合作方式③張更立：《走向三方合作的伙伴關(guān)系：西方城市更新政策的演變及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《城市發(fā)展研究》2004 年第4 期。、資金安排④袁利平、謝滌湘：《廣州城市更新中的資金平衡問題研究》，《中華建設(shè)》2010 年第8 期。、公共參與⑤黃冬婭：《城市公共參與和社會(huì)問責(zé)——以廣州市恩寧路改造為例》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2013 年第1 期。等具體問題進(jìn)行了一定的討論。但是，這些討論大多試圖設(shè)計(jì)和優(yōu)化城市改造政策，對(duì)城市改造的本質(zhì)邏輯缺乏具有理論深度的探討。下文將以廣州的城市改造政策變遷為例，批判性地應(yīng)用增長(zhǎng)聯(lián)盟理論，分析中國(guó)城市改造的根本癥結(jié)所在，提出對(duì)城市改造的本質(zhì)和目的的重新定位，由此推動(dòng)中國(guó)城市改造的轉(zhuǎn)型。

三、中國(guó)城市改造的邏輯:基于廣州的調(diào)查

作為全國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、城市化程度最高的城市之一，廣州過去三十年的城市改造進(jìn)程充分體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)互動(dòng)關(guān)系的變化。對(duì)其改造方式和行動(dòng)邏輯的深入分析，有利于尋找中國(guó)城市改造的未來出路。廣州的城市改造政策的演變主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段:

(一)完全由政府規(guī)劃和實(shí)施的舊城改造和住房建設(shè)時(shí)期

20 世紀(jì)80 年代初，廣州城市改造采取的模式主要為“政府主導(dǎo)、零散改造”，由政府主導(dǎo)進(jìn)行危房改造和復(fù)建。這種改造模式由于資金少、規(guī)模小，對(duì)城市改造的效果和影響比較有限。1983 年，廣州市舊城區(qū)的住宅建設(shè)開始實(shí)行“綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的方針，由各單位分散建房、自建自用變?yōu)橛砷_發(fā)公司綜合開發(fā)建設(shè)，主體建筑與配套建設(shè)同步進(jìn)行，新區(qū)開發(fā)與舊城改造相結(jié)合，有計(jì)劃、有步驟地拓展城市改造和建設(shè)⑥王林生：《城市更新：親歷廣州舊城改造》，廣州：廣東人民出版社，2009 年，第9—10 頁。。1987 年廣州市成立了“危房改造建設(shè)管理所”，集中管理危改資金使用，成片推進(jìn)危房改造，使城市改造工作的成效顯著提高。這段時(shí)間內(nèi)，城市改造成為廣州市政府工作的重要任務(wù)，成立了廣州城市建設(shè)開發(fā)總公司，并在各區(qū)成立分公司。雖然這些舉措實(shí)現(xiàn)了從零散改造到成片改造的轉(zhuǎn)變，但是政府一直作為改造的主體，既是城市改造的政策制定者，又是城市改造項(xiàng)目的具體操作者。政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、提供政策指引，由政府建設(shè)部門與承擔(dān)改造任務(wù)的國(guó)有企業(yè)簽訂土地開發(fā)合同。政府作為甲方，確定改造范圍，規(guī)定改造期限，辦理劃撥用地等手續(xù);允許乙方按照有關(guān)用地管理規(guī)定有償轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地給其他單位進(jìn)行建設(shè);負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)改造地段內(nèi)各建設(shè)單位之間的關(guān)系，幫助乙方解決開發(fā)過程中的有關(guān)問題;監(jiān)督檢查規(guī)劃的開發(fā)實(shí)施以及竣工驗(yàn)收⑦王楨楨：《城市更新治理模式的比較與選擇》，《城市觀察》2010 年第3 期。。80 年代末越秀區(qū)的東風(fēng)小區(qū)和荔灣區(qū)的金花小區(qū)等改造項(xiàng)目，就是這種模式比較突出的例子。

這種政府既是“裁判員”、又是“運(yùn)動(dòng)員”的城市改造模式，雖然在主體職能上存在爭(zhēng)論，但由于80年代中國(guó)的私有房地產(chǎn)資本仍然處于形成階段，無法獨(dú)立進(jìn)行城市改造，這種模式仍起到了一定的作用。同時(shí)，它也使政府背負(fù)了繁重的行政和財(cái)政負(fù)擔(dān)，城市改造的推進(jìn)速度比較緩慢，效率比較低下。

(二)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的城市改造時(shí)期

20 世紀(jì)的最后十年期間，隨著我國(guó)住房私有化和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，廣州在完善土地有償使用制度的背景下，引入私有資本參與到城市改造中。1992 年2 月，廣州市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快東風(fēng)、金花小區(qū)舊城改造的通知》(穗府辦〔1992〕9 號(hào))，要求五年內(nèi)解決兩個(gè)小區(qū)的開發(fā)建設(shè)任務(wù)。越秀和荔灣區(qū)舊城改造指揮部將“以地引資”作為突破口，將大量資金投入到拆遷和回遷中，大大推進(jìn)了歷時(shí)多年未能完成的改造項(xiàng)目①王林生：《城市更新：親歷廣州舊城改造》，廣州：廣東人民出版社，2009 年，第13—15 頁。。

但是，私有資本過度參與到城市改造當(dāng)中，也導(dǎo)致很多矛盾的出現(xiàn)。比如城市改造與歷史保護(hù)的矛盾，被拆遷市民回遷緩慢，拖欠臨遷費(fèi)等，政府面臨來自公眾的壓力和反對(duì)拆遷的聲音。1997 年廣州市人大常委會(huì)印發(fā)《廣州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(穗常發(fā)〔1997〕42 號(hào))，對(duì)拆遷和回遷制定了嚴(yán)格的時(shí)間期限和補(bǔ)償辦法，提高了對(duì)開發(fā)商的資金投入和建設(shè)期限的要求。為緩解城市改造中的矛盾，廣州市政府1999 年出臺(tái)“舊城改造不讓開發(fā)商參與”的禁令，完全禁止開發(fā)商參與到城市改造當(dāng)中。2006年，城市改造又回到政府主導(dǎo)的老路。

2006 年底，廣州市對(duì)城市發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了重大布局和調(diào)整。廣州市委在2000 年《廣州市城市總體規(guī)劃(2001—2010)》的“八字方針”——“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的基礎(chǔ)上，提出“中調(diào)”戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)城市中心要“調(diào)優(yōu)、調(diào)高、調(diào)強(qiáng)、調(diào)活”。因此，以老城區(qū)改造為主的城市改造重新得到廣州市政府的高度重視。在房地產(chǎn)開發(fā)和政府財(cái)政資源短缺等多重原因驅(qū)動(dòng)下，從2008 年開始，廣州市政府又開始鼓勵(lì)開發(fā)商參與到城市改造的領(lǐng)域。例如，廣州市海珠區(qū)南華西改造項(xiàng)目，首先由區(qū)政府確定改造項(xiàng)目，再由廣州市土地開發(fā)中心對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資并進(jìn)行拆遷、補(bǔ)償?shù)确矫娴陌才?，然后將土地以公開“招拍掛”的方式進(jìn)行出讓，所得的資金一部分納入廣州市土地開發(fā)中心，一部分用于城市公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)。這種模式被廣泛應(yīng)用到廣州的許多城市改造項(xiàng)目中，政府和市場(chǎng)“聯(lián)手”，形成了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的城市改造模式。

(三)政府搭臺(tái)、市場(chǎng)主導(dǎo)的“三舊”改造時(shí)期

2009 年12 月，廣州市出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》(穗府〔2009〕56 號(hào))，對(duì)舊城區(qū)、舊廠房和城中村(“三舊”)的改造從目標(biāo)任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、土地規(guī)劃、財(cái)政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠等方面制定了具體的政策指引。2010 年2 月24 日，廣州市“三舊”改造工作辦公室正式成立，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌廣州市的“三舊”改造工作。各區(qū)的“三舊”改造機(jī)構(gòu)也相繼成立。

“三舊”改造的政策主要在歷史用地問題、改造項(xiàng)目的公眾決策權(quán)和項(xiàng)目流程等方面進(jìn)行了較大的創(chuàng)新。根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府〔2009〕78 號(hào))的精神，對(duì)于納入“三舊”改造范圍和符合城市土地利用總體規(guī)劃而沒有合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，用地行為發(fā)生在1987 年1 月1 日之前的，由市、縣人民政府土地行政主管部門出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見書，進(jìn)行確權(quán)后，辦理國(guó)有建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證手續(xù);用地行為發(fā)生在1987 年1 月1 日之后、2007 年6 月30 日之前又無用地糾紛的，可按照用地發(fā)生時(shí)的土地管理法規(guī)落實(shí)處理后，按土地現(xiàn)狀辦理使用手續(xù)。

為了增強(qiáng)城市改造中的公眾參與渠道，“三舊”改造政策在舊城區(qū)的改造中引入項(xiàng)目前期的兩輪征詢制度:第一輪征詢，要求改造區(qū)域內(nèi)的居民同意改造的戶數(shù)比例達(dá)到90%或以上，才允許啟動(dòng)改造項(xiàng)目;第二輪征詢，要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，同意根據(jù)補(bǔ)償安置方案的具體意見簽訂房屋拆遷安置協(xié)議的居民戶數(shù)達(dá)到2/3 或以上，才可以拆遷。對(duì)于少數(shù)未簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的被拆遷人，依照有關(guān)規(guī)定啟動(dòng)行政裁決程序①2011 年初，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例( 草案) 》后，改造項(xiàng)目中的搬遷等糾紛處理程序，由行政裁決改成司法手段裁決和強(qiáng)制執(zhí)行。。城中村改造則要求在經(jīng)過村集體經(jīng)濟(jì)組織80%或以上的成員同意后，由集體組織實(shí)施改造的專項(xiàng)規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償安置方案和實(shí)施計(jì)劃。

“三舊”改造的政策還明確了改造工作實(shí)行政府主導(dǎo)、以區(qū)為主、屬地負(fù)責(zé)的原則。區(qū)政府是本區(qū)改造項(xiàng)目的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)改造前期摸查、編制改造方案、土地儲(chǔ)備整理、安排拆遷安置、建設(shè)安置房、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等工作。在明確政府是“三舊”改造的責(zé)任主體，對(duì)“三舊”改造在規(guī)劃、計(jì)劃等方面進(jìn)行統(tǒng)籌引導(dǎo)的前提下，鼓勵(lì)原用地主體參與改造。在符合政策法規(guī)的前提下，允許原用地主體采取合作合資等方式自主實(shí)施改造。

雖然“三舊”改造的文件明確指出政府是改造的主體，前期不允許開發(fā)商參與，但是在實(shí)際開發(fā)過程中，開發(fā)商就以各種非正式渠道介入到資金安排、改造方案的制定等重要環(huán)節(jié)中。在各級(jí)政府改造城市面貌、集約土地使用的總體指導(dǎo)思想下，政府與開發(fā)商的利益追求逐漸融合，形成了推動(dòng)城市改造的“聯(lián)盟”。在“三舊”改造的不同項(xiàng)目中，舊廠房的改造涉及的利益主體相對(duì)單一，改造往往只需該廠房主管單位或法人與政府相關(guān)部門達(dá)成協(xié)議便可進(jìn)行。舊城區(qū)和城中村改造牽涉主體較為復(fù)雜，形式較為多樣，通常是政府出面主導(dǎo)改造，而開發(fā)商則是背后“看不見的手”。在城中村改造中，村委會(huì)尋求合作方為開發(fā)商則是比較普遍的現(xiàn)象，政府通常起到監(jiān)督的作用。改造方案需要經(jīng)過區(qū)、市政府審批，改造過程及資金到位也接受政府的全程監(jiān)督，因此，更像是“政府搭臺(tái)，村聯(lián)社和開發(fā)商唱戲”。政府成為城市改造的政策制定者和監(jiān)督者，具體的操作權(quán)在很大程度上讓渡給了市場(chǎng)。

(四)“后‘三舊’改造”時(shí)期:政府抑或市場(chǎng)?

在“三舊”改造的政策推動(dòng)下，廣州的城市改造于2010 年至2012 年進(jìn)入“快車道”，推進(jìn)了琶洲、獵德、黃埔等典型城中村改造，南華西一期、草芳圍等舊城改造和太古倉、TIT 紡織園等一批有影響的舊廠房改造。全市制定了用10 年的時(shí)間力爭(zhēng)完成全市138 座“城中村”改造的任務(wù)，以及力爭(zhēng)用3 年至5 年的時(shí)間基本完成52 座全面改造的“城中村”的短期目標(biāo)。但是，期間也出現(xiàn)了社會(huì)反響激烈的恩寧路、楊箕村等困難項(xiàng)目。

2010 年至2012 年的三年時(shí)間，正是我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)開始強(qiáng)力調(diào)控、房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)入混沌狀態(tài)、政府的土地收入受到限制的轉(zhuǎn)折期，廣州的城市改造也從“全力配合辦亞運(yùn)”進(jìn)入“后亞運(yùn)”時(shí)期。2012 年6 月《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見》(穗府〔2012〕20 號(hào))的頒布實(shí)施，標(biāo)志著廣州的城市改造進(jìn)入“后‘三舊’改造”時(shí)期。主要的變化包括:(1)由各區(qū)城市更新改造辦公室為主要責(zé)任主體和實(shí)施機(jī)構(gòu)的模式，改成需要由市改造辦公室負(fù)責(zé)組織編制全市“三舊”改造專項(xiàng)資金投資計(jì)劃、改造項(xiàng)目年度實(shí)施計(jì)劃和改造方案，各區(qū)只負(fù)責(zé)具體實(shí)施。(2)村集體經(jīng)濟(jì)組織如需自主改造、協(xié)議出讓的土地，需經(jīng)市“三舊”改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)并納入年度實(shí)施計(jì)劃;改造方案、拆遷補(bǔ)償安置方案、實(shí)施計(jì)劃以及股權(quán)合作、土地轉(zhuǎn)性等重大事項(xiàng)決策，需要經(jīng)過村集體經(jīng)濟(jì)組織90%以上成員同意方可生效。(3)舊廠房改造的土地如果屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃需要使用的土地，要求按照“應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)”的原則，由政府依法收回、收購?fù)恋厥褂脵?quán)，改變了原先申請(qǐng)改造地塊可單獨(dú)開發(fā)、無需納入政府統(tǒng)一儲(chǔ)備開發(fā)整理、由企業(yè)自行開發(fā)改造的政策。并且，所有符合“三舊”改造以解決歷史用地問題政策的地塊，需要2012 年底前完善歷史用地手續(xù)，完成用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的辦理工作。

這一系列的政策變化顯示了廣州市政府對(duì)城市改造政策的重新收緊，政府在為舉辦亞運(yùn)會(huì)、推動(dòng)城市改造的幾年中暫緩收取土地出讓金、允許企業(yè)自主改造、對(duì)工業(yè)用地不進(jìn)行統(tǒng)一收儲(chǔ)等一系列“讓利”行為難以為繼。比如在“三舊”改造政策中，“村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿申請(qǐng)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的，暫緩收取土地出讓金”②參見《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》( 穗府〔2009〕56 號(hào)) 。，轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝纱寮w經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的，辦理協(xié)議出讓手續(xù)，并按規(guī)定計(jì)收土地出讓金后交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造”①參見《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見》( 穗府〔2012〕20 號(hào)) 。。政策進(jìn)一步收緊“城中村”自主改造，轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓_出讓和公開融資，加重了舊村改造的資金壓力，加強(qiáng)了政府對(duì)村集體選擇合作企業(yè)的監(jiān)督。對(duì)于待改造的舊工業(yè)用地，由市政府統(tǒng)一收儲(chǔ)，基本上限制了企業(yè)自主改造的空間，重新強(qiáng)調(diào)了政府對(duì)城市土地轉(zhuǎn)讓和用地性質(zhì)改變的控制。對(duì)于舊城區(qū)的改造，原則上由市、區(qū)政府統(tǒng)籌同一個(gè)改造單元內(nèi)的多個(gè)業(yè)主，或者由同一主體改造、多主體聯(lián)合改造或交由政府統(tǒng)籌實(shí)施改造。

在這種緊收的城市改造政策下，廣州市從2013 年起的“三舊”改造實(shí)施了由市改造辦公室負(fù)責(zé)組織編制全市“三舊”改造專項(xiàng)資金投資計(jì)劃、改造項(xiàng)目年度實(shí)施計(jì)劃和改造方案的嚴(yán)格政策。由于其制定時(shí)間長(zhǎng)，項(xiàng)目靈活程度低，各個(gè)城區(qū)的城市改造項(xiàng)目進(jìn)度明顯放緩，處于觀望狀態(tài)。原來下放到區(qū)一級(jí)的各項(xiàng)簡(jiǎn)化用地手續(xù)、多方自主改造的政策不復(fù)存在，市政府重新收緊了對(duì)“土地”這個(gè)在城市改造中最重要資源的控制。

四、城市改造的本質(zhì)轉(zhuǎn)型:從增長(zhǎng)聯(lián)盟到權(quán)益共同體

過去三十年，廣州城市改造的政策演變經(jīng)歷了復(fù)雜的過程，政府與市場(chǎng)、政府與資本在“松”與“緊”中幾度變化其聯(lián)系程度。在政府財(cái)政資金比較充裕或者較為強(qiáng)調(diào)城市總體發(fā)展的情況下，政府可能有所放松對(duì)土地開發(fā)收入的控制。一旦政府需要從城市改造中直接汲取財(cái)政資源，政府隨即收緊對(duì)土地資本的控制。深入分析其邏輯本質(zhì)，土地和資本是左右城市改造的最重要因素。(各級(jí))政府在與市場(chǎng)(開發(fā)商)的進(jìn)退博弈中，試圖憑借對(duì)土地資源的使用和轉(zhuǎn)換，取得資金的杠桿，從而獲取城市改造的資本。“土地”在中國(guó)的制度環(huán)境下成為城市改造的最基本要素之一和城市矛盾的聚焦點(diǎn)。這與西方傳統(tǒng)的城市增長(zhǎng)聯(lián)盟與發(fā)展政治的分析十分類似。斯通提出“城市政權(quán)體”出現(xiàn)的必要條件之一就是主要參與主體在當(dāng)?shù)赜袕?qiáng)有力的利益關(guān)系，特別是作為土地所有者或商業(yè)資本運(yùn)營(yíng)者②Clarence Stone，“Urban Regimes and the Capacity to Govern： a Political Economy Approach，”Journal of Urban Affairs，1993，15(1) ，pp.1—28.。擁有土地的精英聯(lián)合(elite coalition)共同追逐可能的經(jīng)濟(jì)利益，并使得城市政策支持其所尋求的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和財(cái)富積累，復(fù)雜的城市增長(zhǎng)聯(lián)盟就正式形成了③Andrew E.G. Jonas and David Wilson. Introduction. In Andrew E.G. Jonas and David Wilson，Eds.，The City as a Growth Machine： Critical Reflection Two Decades Later. Albany，NY： SUNY，1999，pp.3—20.。這些在中國(guó)的城市改造中都得到了充分的體現(xiàn)。“雙軌制”的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)造成了城市改造過程中存在著巨大的級(jí)差地租，這種可能的套利空間成為地方政府、商業(yè)資本等相關(guān)利益主體競(jìng)相追逐的對(duì)象④張京祥、洪世鍵：《城市空間擴(kuò)張及結(jié)構(gòu)演化的制度因素分析》，《規(guī)劃師》2008 年第12 期。。地方政府通過直接控制初級(jí)土地市場(chǎng)，在貫徹中央政府宏觀土地政策的大前提下，制定適合地方實(shí)際的發(fā)展政策。中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度是地方政府介入房地產(chǎn)市場(chǎng)的制度根源，財(cái)稅制度和隨之而來的土地財(cái)政是地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商結(jié)盟的體制原因，以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主的考核機(jī)制則是地方政府與開發(fā)商結(jié)盟的驅(qū)動(dòng)力⑤張振華：《增長(zhǎng)聯(lián)盟：分析轉(zhuǎn)型期我國(guó)地方政府與經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)關(guān)系的一種理論視角》，《天津社會(huì)科學(xué)》2011 年第1 期。。

這種“以土地?fù)Q增長(zhǎng)”的模式是中國(guó)城市改造屢受詬病的癥結(jié)所在，是城市改造深陷矛盾的根源。通過增長(zhǎng)聯(lián)盟的深層次解釋，可以揭示中國(guó)城市改造政策形成的關(guān)鍵在于城市中不同的權(quán)力行使者(擁有公共政策制定權(quán)的政府和資本投資權(quán)的市場(chǎng)企業(yè))及其彼此之間的互動(dòng)，形成了城市改造的固有模式和利益導(dǎo)向。然而，城市增長(zhǎng)聯(lián)盟過分注重城市改造中的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致了中國(guó)城市改造的“大拆大建”，忽略了城市社會(huì)和城市居民的社會(huì)和人文利益需求⑥葉林：《轉(zhuǎn)型過程中的中國(guó)城市管理創(chuàng)新：內(nèi)容、體制及目標(biāo)》，《中國(guó)行政管理》2012 年第10 期。。城市改造利益的分配受到增長(zhǎng)聯(lián)盟中的主導(dǎo)成員的控制，城市社區(qū)和居民群體由于缺乏政治和經(jīng)濟(jì)資源，只能扮演被動(dòng)的角色，很大程度上被排除在增長(zhǎng)聯(lián)盟之外，無法分享城市改造和發(fā)展的成果。要改變這種局面，必須從根本上轉(zhuǎn)變城市改造的方式和目的，斬?cái)喔骷?jí)政府與城市改造之間的直接經(jīng)濟(jì)利益鏈條，促使城市改造實(shí)現(xiàn)從增長(zhǎng)聯(lián)盟向權(quán)益共同體的轉(zhuǎn)變。

這種權(quán)益共同體需要同時(shí)滿足公共利益、市場(chǎng)利益和產(chǎn)權(quán)利益的平衡需求。公共利益包括三個(gè)方面:城市利益、社區(qū)利益和綜合利益。城市利益包括通過城市改造實(shí)現(xiàn)城市的土地整合，形成合理的空間規(guī)劃和改善總體的生態(tài)環(huán)境。社區(qū)利益包括完善社區(qū)功能配套，保持社區(qū)歷史風(fēng)貌和延續(xù)社區(qū)的文化傳承。綜合利益包括協(xié)調(diào)相鄰地塊的發(fā)展規(guī)劃，整合周邊地區(qū)的有利資源和保障城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。市場(chǎng)利益包括改造項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益以及參與各方的利益回報(bào)。產(chǎn)權(quán)利益既包括原業(yè)主在安置、回(搬)遷和補(bǔ)償中的合法權(quán)益，也包括原租戶的居住權(quán)益。在這個(gè)權(quán)益共同體中，政府不應(yīng)該有直接的利益介入，政府從城市改造中所獲得的將是對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃愿景的實(shí)施和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。無論土地開發(fā)或是房地產(chǎn)建設(shè)，都不應(yīng)該成為政府謀取經(jīng)濟(jì)利益或政績(jī)表現(xiàn)的手段。

目前我國(guó)的城市改造過分強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目參與各方的利益回報(bào)，即市場(chǎng)利益。問題在于權(quán)益的真實(shí)內(nèi)容及其表達(dá)渠道的構(gòu)建。廣州2009 年以來實(shí)施的“三舊”改造政策，對(duì)公眾參與和公共決策進(jìn)行了比較大膽的嘗試，包括上文提到的舊城區(qū)改造中的兩輪征詢和城中村改造中的村民投票等制度。但是，基于政策實(shí)施的時(shí)間短、政策環(huán)境復(fù)雜等原因，居民和村民缺乏有效渠道全面參與改造項(xiàng)目的咨詢決策，信息公開程度也較低。他們對(duì)征詢投票結(jié)果的信任度有所降低，對(duì)政府大力推廣的“陽光搬遷”“透明改造”等政策采取了保留的態(tài)度。如何保證不同的產(chǎn)權(quán)利益者的意愿得到真實(shí)表達(dá)和合理實(shí)現(xiàn)，是需要解決的重要問題。

如果說產(chǎn)權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)在市場(chǎng)運(yùn)作良好的情況下可以通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)來達(dá)成，在某些極端情況下甚至可以通過司法手段來解決，那么政府則是保障城市改造的公共利益得以實(shí)現(xiàn)的最終責(zé)任主體。城市的土地規(guī)劃、空間布局和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是地方政府的基本職能，地方政府通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、功能區(qū)劃分、基礎(chǔ)設(shè)施布局等政策的制定和實(shí)施，保證對(duì)城市改造中的公共利益的實(shí)現(xiàn)，并對(duì)城市改造中市場(chǎng)利益的實(shí)現(xiàn)行使監(jiān)督和裁決職能，才能形成從增長(zhǎng)聯(lián)盟到權(quán)益共同體的中國(guó)城市改造邏輯重構(gòu)。

本文通過有針對(duì)性地借鑒西方城市發(fā)展政治中的增長(zhǎng)聯(lián)盟理論，分析了中國(guó)城市改造的邏輯。雖然中國(guó)城市在土地制度、政府職能上與西方城市都有顯著的不同，但由于中國(guó)地方政府所面臨的財(cái)政壓力和政績(jī)驅(qū)動(dòng)，在過去的城市改造過程中悄然形成了政府與企業(yè)的增長(zhǎng)聯(lián)盟。地方政府通過對(duì)城市資源，特別是土地資源的經(jīng)營(yíng)和操作，換取開發(fā)企業(yè)的資金投入等資本要素，以此推動(dòng)城市土地的開發(fā)和再開發(fā)。這種“以土地?fù)Q發(fā)展”的“增長(zhǎng)聯(lián)盟”雖然在中國(guó)快速城市化的進(jìn)程中推動(dòng)了中國(guó)的城市改造，但其帶來的卻是城市文化的破壞和城市居民權(quán)益的削弱。通過對(duì)廣州城市改造過去三十年政策演變的審視和“三舊”改造的政策分析，本文提出中國(guó)城市改造只有進(jìn)行從“增長(zhǎng)聯(lián)盟”到“權(quán)益共同體”的邏輯重構(gòu)，才能保證公共利益、市場(chǎng)利益和產(chǎn)權(quán)利益的共同實(shí)現(xiàn)，并闡述了三種利益的實(shí)現(xiàn)渠道。在“權(quán)益共同體”的邏輯下，才能真正設(shè)計(jì)出推進(jìn)城市土地集約利用、城市空間有序發(fā)展、城市文化有效傳承、城市居民真正獲益的城市改造政策。