●石 磊

財(cái)政 部 令 第35 號(hào)、36 號(hào) 文 件，即《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)折，邁入了嶄新的階段。實(shí)施六年以來(lái)，為我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作提供了統(tǒng)一的制度規(guī)范，進(jìn)一步完善了國(guó)有資產(chǎn)管理體制。財(cái)政部在2013年中央部門(mén)預(yù)算編制通知中，要求將行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入、出租出借收入以及事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入納入預(yù)算管理中，在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面取得了極大進(jìn)展。

一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理存在的問(wèn)題

行政事業(yè)單位資產(chǎn)作為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府履行社會(huì)管理職能、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革偏重于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)由于缺少預(yù)算約束和行之有效的監(jiān)管體系，致使監(jiān)督管理存在不少問(wèn)題。

（一）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度方面的問(wèn)題

由于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)大多具有非經(jīng)營(yíng)性的特征，投入產(chǎn)出的約束不明顯。在對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行管理的時(shí)候更多的要依靠行政手段規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)占有使用部門(mén)的行為。具體分析行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)形成以及存續(xù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，存在的管理方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)為：

1、在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，由于缺少科學(xué)合理的配置標(biāo)準(zhǔn)以及審批控制機(jī)制不健全，資產(chǎn)配置存在較大的隨意性。在行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置方面由于缺少科學(xué)、合理、統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)，在資產(chǎn)購(gòu)置方面具有較大的隨意性和盲目性。財(cái)政資金約束的差異將導(dǎo)致不同部門(mén)之間資產(chǎn)的配置差距甚多，造成部分部門(mén)重復(fù)購(gòu)置、不當(dāng)購(gòu)置，資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象比較突出； 部分部門(mén)配置不齊、物資短缺，無(wú)法提供和職能相匹配的公共服務(wù)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)絕大部分是以提供社會(huì)公共服務(wù)為目標(biāo)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其配置是否能夠滿足職能的需要，無(wú)法精準(zhǔn)地從資產(chǎn)數(shù)量和品目上來(lái)衡量。加之行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置的行政審批機(jī)制不完善，導(dǎo)致自行購(gòu)建、配置資產(chǎn)行為的失控，進(jìn)一步加劇了資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量在地區(qū)和部門(mén)間的失衡，同時(shí)給行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的制度化和規(guī)范化增加了難度。

2、在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，由于缺乏管理績(jī)效考核和約束激勵(lì)機(jī)制，資產(chǎn)使用效率較低。由于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)類型繁多，缺少統(tǒng)一的管理規(guī)范。同時(shí)提供公共服務(wù)的成本效益難以計(jì)量，無(wú)法形成有效的經(jīng)濟(jì)效率和管理績(jī)效的量化考核標(biāo)準(zhǔn)，在資產(chǎn)管理方面的約束和激勵(lì)機(jī)制難以建立。因此產(chǎn)生的比較典型的問(wèn)題是：各部門(mén)在資產(chǎn)使用過(guò)程中重使用輕管理，實(shí)物管理和價(jià)值管理脫節(jié)、業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理脫節(jié)、資金管理和物資管理脫節(jié)，管理效率比較低下。沒(méi)有對(duì)資產(chǎn)使用績(jī)效的評(píng)價(jià)制度，資金使用效率低下，無(wú)法對(duì)管理效果進(jìn)行考核，制度缺陷明顯。由于真正的產(chǎn)權(quán)主體缺位，各行政事業(yè)單位只承擔(dān)資產(chǎn)的管理責(zé)任，而沒(méi)有形成產(chǎn)權(quán)約束。產(chǎn)權(quán)責(zé)任的缺失，直接導(dǎo)致了各部門(mén)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)無(wú)償占有使用、既不維護(hù)也不計(jì)提折舊，權(quán)利義務(wù)極其不對(duì)等，資產(chǎn)浪費(fèi)和流失比較嚴(yán)重的現(xiàn)象。

3、在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，由于缺乏規(guī)范的規(guī)章制度和市場(chǎng)化機(jī)制，隨意處置導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。由于各部門(mén)無(wú)法制定統(tǒng)一的資產(chǎn)處置規(guī)章制度，各自為政的結(jié)果導(dǎo)致個(gè)別部門(mén)不經(jīng)審批，擅自處置國(guó)有資產(chǎn)，資產(chǎn)被低價(jià)出售或轉(zhuǎn)讓，國(guó)家利益受到損害。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)處置很少通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)模式進(jìn)行，缺少市場(chǎng)化的結(jié)果，導(dǎo)致交易雙方信息不對(duì)稱，難以達(dá)成合理對(duì)價(jià)，極易產(chǎn)生尋租行為。部分行政事業(yè)單位掌握了大量無(wú)形資產(chǎn)，這些都是依靠國(guó)家出資形成的，隨著行政事業(yè)單位改革的深入，一些經(jīng)營(yíng)性企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織與原單位剝離，其所擁有的技術(shù)、商標(biāo)、專利等無(wú)形資產(chǎn)幾乎完全無(wú)償轉(zhuǎn)讓；部分固定資產(chǎn)也因政府沒(méi)有明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系而隨之被轉(zhuǎn)移，造成國(guó)有資產(chǎn)變相流失。

（二）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督制度不完善

1、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，監(jiān)管主體缺失。由于長(zhǎng)期無(wú)法科學(xué)確認(rèn)行政事業(yè)單位國(guó)資的產(chǎn)權(quán)主體，監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管時(shí)責(zé)任不明確，對(duì)象不清晰。加上部門(mén)機(jī)構(gòu)調(diào)整，監(jiān)管部門(mén)的變動(dòng)以及監(jiān)管力量的行政級(jí)別差異，都對(duì)監(jiān)管力度和效率產(chǎn)生了影響。政府公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能在行政事業(yè)單位國(guó)資監(jiān)管方面難以區(qū)分，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)沒(méi)有分開(kāi)，也使得國(guó)資監(jiān)管事實(shí)上處于多頭代理、重復(fù)代理的體制中。權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一，管人管事管資產(chǎn)脫節(jié)，行為主體和責(zé)任主體關(guān)系不明確，監(jiān)管難以實(shí)施。

2、監(jiān)督體制不健全，缺位與越位并存。我國(guó)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)一直沿襲“國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管，單位實(shí)際占有使用”的管理體制。由于資產(chǎn)分散于各個(gè)掌握資產(chǎn)實(shí)際使用權(quán)的不同職能部門(mén)，在實(shí)踐中大多各自為政，缺少系統(tǒng)性的監(jiān)督。直到“產(chǎn)權(quán)管理專業(yè)化”的國(guó)資委成立之后，看似有了多層監(jiān)管體系，但由于財(cái)政部門(mén)、地方國(guó)資委、政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、事業(yè)主管部門(mén)并存，同時(shí)實(shí)施監(jiān)管，權(quán)力交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。所有者長(zhǎng)期缺位，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，管理界限不明，監(jiān)管職責(zé)不規(guī)范，權(quán)力邊界不清楚。越位與缺位同時(shí)存在，造成部分資產(chǎn)雖有多方關(guān)注，卻無(wú)人問(wèn)津，監(jiān)管失衡嚴(yán)重。

3、監(jiān)管制度和手段落后，難以適應(yīng)新形勢(shì)。一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)于龐大的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理缺少統(tǒng)一的法律和制度，2006年相關(guān)辦法的頒布和實(shí)施，填補(bǔ)了這一空白。但是，由于現(xiàn)有的法律法規(guī)不健全，監(jiān)管制度不規(guī)范，且各部門(mén)的配套制度和實(shí)施細(xì)則無(wú)法落實(shí)； 由于缺少完善的分類資產(chǎn)信息，資產(chǎn)價(jià)值和實(shí)物無(wú)法對(duì)應(yīng)，監(jiān)管的實(shí)際約束無(wú)法形成；監(jiān)管信息化水平落后，無(wú)法實(shí)時(shí)跟蹤國(guó)有資產(chǎn)的變化，進(jìn)而也導(dǎo)致監(jiān)管滯后和無(wú)效性。由于缺少獨(dú)立的審計(jì)制度和規(guī)范的財(cái)務(wù)準(zhǔn)則，資產(chǎn)賬面價(jià)值和實(shí)際價(jià)值長(zhǎng)期不符，難以真正查清資產(chǎn)數(shù)量，無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)管。國(guó)有資產(chǎn)的各項(xiàng)明細(xì)分類賬簿不健全，賬目數(shù)據(jù)無(wú)法做到準(zhǔn)確可靠；

二、行政事業(yè)單位國(guó)資分類分級(jí)及產(chǎn)權(quán)主體確認(rèn)

通過(guò)對(duì)以上問(wèn)題的分析，不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行行政事業(yè)單位國(guó)資監(jiān)督和管理當(dāng)中存在問(wèn)題的主要原因有兩個(gè)方面：

第一，權(quán)利主體不明確。在監(jiān)督和管理中表現(xiàn)出的大部分問(wèn)題，究其根源，都是權(quán)利主體缺失。由于管理體制導(dǎo)致的所有者缺位和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的多頭管理，難以尋求到真正對(duì)資產(chǎn)負(fù)責(zé)的主體。從中央到地方，各級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)行管理體制各有不同，由于管理主體的多元化，無(wú)論采取以哪一個(gè)部門(mén)作為主導(dǎo)，一般都需要另外的部門(mén)配合共同管理。從管理實(shí)踐看，各部門(mén)彼此的管理權(quán)責(zé)劃分比較模糊，界限不清使各自的權(quán)責(zé)無(wú)法明確，多頭管理也導(dǎo)致管理效率低下。無(wú)論是產(chǎn)權(quán)關(guān)系還是占有使用權(quán)關(guān)系，都需要確定權(quán)利和責(zé)任義務(wù)的主體，這對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督都十分重要。只有明確權(quán)利主體，才能確保國(guó)有資產(chǎn)配置和使用的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

第二，監(jiān)管層次不清晰。雖然在國(guó)資局撤銷(xiāo)之后，建立了包括財(cái)政部門(mén)、國(guó)資委、政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、事業(yè)主管部門(mén)在內(nèi)的多部門(mén)監(jiān)管模式，但實(shí)際上，由于各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行政隸屬關(guān)系和部門(mén)管理權(quán)限之間交叉、重疊，真正意義上的分層級(jí)監(jiān)管并沒(méi)有建立。中央和地方以及各層級(jí)、各部門(mén)之間基于資產(chǎn)監(jiān)管的矛盾和糾紛不斷，“有利都想管，無(wú)利推一邊”的監(jiān)管問(wèn)題層出不窮。各級(jí)監(jiān)管部門(mén)職能層次不清晰，職責(zé)權(quán)限缺乏嚴(yán)格的規(guī)定，有權(quán)無(wú)責(zé)，監(jiān)管者隨意性大，規(guī)范性差，沒(méi)有一套嚴(yán)密有效的措施來(lái)確保其履行職能，從而容易形成暗箱操作，產(chǎn)生腐敗和尋租行為。

為了解決以上問(wèn)題，首先要對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類和分級(jí)，逐一確認(rèn)權(quán)利主體，捋順產(chǎn)權(quán)關(guān)系和行政隸屬關(guān)系，明確監(jiān)督管理權(quán)限。

（一）行政事業(yè)單位國(guó)資分類監(jiān)管及主體確認(rèn)

不同類型的權(quán)利主體，所擁有或占有使用的國(guó)有資產(chǎn)具有不同的特點(diǎn)，只有對(duì)此進(jìn)行區(qū)分，并分類監(jiān)管，才能有的放矢。按照公共財(cái)政的要求，政府職能部門(mén)占有、使用、管理的各類資產(chǎn)性質(zhì)應(yīng)該是非經(jīng)營(yíng)性的。但目前，我國(guó)的行政事業(yè)單位改革并未結(jié)束，完全剝離并不切合實(shí)際。在現(xiàn)有行政事業(yè)單位國(guó)資的基礎(chǔ)上，多種類型的國(guó)有資產(chǎn)在一定時(shí)期將并行存在，對(duì)此進(jìn)行區(qū)分很有必要。

目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理模式也是分類管理，即行政單位與事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)分別由不同的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，行政單位的國(guó)有資產(chǎn)由財(cái)政部門(mén)委托政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局監(jiān)管，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)由財(cái)政部門(mén)委托事業(yè)主管部門(mén)監(jiān)管。這種分類標(biāo)準(zhǔn)是從行政單位與事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的差異角度出發(fā)，認(rèn)為行政單位國(guó)有資產(chǎn)是純公共性的，為實(shí)現(xiàn)政府的職能服務(wù)；而事業(yè)單位名目較多，資產(chǎn)比較繁雜，分開(kāi)管理比較便于協(xié)調(diào)各方利益。但行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)種類繁多，其性質(zhì)和使用目的各不相同，簡(jiǎn)單地將國(guó)有資產(chǎn)分成行政與事業(yè)單位的分類依據(jù)不足以解決在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

國(guó)有資產(chǎn)按照占有使用主體可以分成企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位國(guó)資。行政事業(yè)單位國(guó)資按照性質(zhì)還可以劃分為非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。從國(guó)有經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)“代位者”的性質(zhì)入手，可以將國(guó)有經(jīng)濟(jì)在微觀層面的主體身份劃分成 “公法人”、“私法人”、“特殊法人”三種類型，分別對(duì)應(yīng)按照性質(zhì)分類三類國(guó)有資產(chǎn)。本文借鑒此種分類研究不同類型的行政事業(yè)單位國(guó)資及權(quán)利主體。“公法人”具有純粹的公益性，其產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)該按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)信用”的“分級(jí)產(chǎn)權(quán)”國(guó)有資產(chǎn)管理體制，由各級(jí)政府成為國(guó)有出資人代表，享有所有者權(quán)益，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；“私法人” 對(duì)應(yīng)行政事業(yè)單位中的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，按照其出資人來(lái)認(rèn)定其產(chǎn)權(quán)主體。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)比較特殊，既具有經(jīng)營(yíng)性特征，又具有公益性特征，一般是公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)。這類國(guó)有資產(chǎn)由于涉及社會(huì)公共利益，不能簡(jiǎn)單地按照出資人確定產(chǎn)權(quán)主體，還應(yīng)該考慮到經(jīng)營(yíng)區(qū)域以及行業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)部門(mén)利益，確認(rèn)權(quán)利主體要根據(jù)所提供的服務(wù)模式來(lái)定。

（二）行政事業(yè)單位國(guó)資分級(jí)監(jiān)管及主體關(guān)系辨析

建立良好的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，在明確分類主體的基礎(chǔ)上要明確各級(jí)資產(chǎn)監(jiān)督管理者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系以及確定各類資產(chǎn)的監(jiān)管主體。

目前我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理具有四個(gè)層次的主體，即中央人民政府；各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府；地級(jí)市、區(qū)、自治州人民政府；縣、及縣市級(jí)人民政府四個(gè)層次。首先要解決的是中央和地方之間的關(guān)系，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系體現(xiàn)在中央和地方之間，一般是本著“國(guó)家統(tǒng)一所有、地方分級(jí)代表的”原則，劃分中央和地方之間的監(jiān)管權(quán)限的，即國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)的唯一所有權(quán)主體，同時(shí)授權(quán)四級(jí)政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，這種劃分有利于國(guó)家財(cái)產(chǎn)的完整性，同時(shí)強(qiáng)化了地方的產(chǎn)權(quán)責(zé)任。各級(jí)人民政府授權(quán)資產(chǎn)管理部門(mén)，以出資人身份從國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值形態(tài)對(duì)資產(chǎn)配置和管理績(jī)效進(jìn)行考核評(píng)估，作為出資人代表對(duì)國(guó)有資產(chǎn)收益進(jìn)行監(jiān)督和管理。各級(jí)人民政府授權(quán)本級(jí)職能主管部門(mén)，以行政主管機(jī)構(gòu)身份對(duì)本級(jí)所屬行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)從實(shí)物形態(tài)的使用和調(diào)配實(shí)施監(jiān)督管理。各級(jí)各類行政事業(yè)單位對(duì)本單位占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施具體管理，同時(shí)接受資產(chǎn)管理部門(mén)和同級(jí)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督與指導(dǎo)。

三、在分類分級(jí)基礎(chǔ)上的監(jiān)管體制構(gòu)建

（一）行政事業(yè)單位國(guó)資分類監(jiān)管模式

在對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)實(shí)行分類監(jiān)管，即按照資產(chǎn)的性質(zhì)、功能以及權(quán)利主體控制的資產(chǎn)權(quán)能構(gòu)成的不同，分別采用不同的方式，由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別管理。在推進(jìn)國(guó)家行政事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)逐步剝離，直接按其投資主體來(lái)源劃歸不同的產(chǎn)權(quán)主體監(jiān)管。政府行政機(jī)關(guān)只作為出資人代表享有所有者權(quán)益，不再直接干預(yù)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和管理，相應(yīng)的監(jiān)督也按照“分級(jí)產(chǎn)權(quán)，分層監(jiān)督”的原則，按產(chǎn)權(quán)代表的層次劃歸各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)； 對(duì)于確認(rèn)為非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，按照合理配置資源的基本原則，在考慮其承擔(dān)的公共職能的基礎(chǔ)上將國(guó)有資產(chǎn)按用途、性質(zhì)或特點(diǎn)進(jìn)行分類，分別采取不同的管理辦法進(jìn)行監(jiān)管，根據(jù)資產(chǎn)的特性委托相應(yīng)的職能主管部門(mén)、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行管理，由同級(jí)政府財(cái)政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于這類資產(chǎn)的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該放在保證公共職能的履行和資產(chǎn)的合理配置及有效使用方面。在具體的管理模式上，可以采取資產(chǎn)的專業(yè)化管理方式，成立專業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)單獨(dú)對(duì)某類資產(chǎn)進(jìn)行管理，甚至可以直接采用外包或采購(gòu)的方式交給市場(chǎng)來(lái)管理。專業(yè)化管理由于分工明確、責(zé)權(quán)清晰，對(duì)于提高資產(chǎn)的使用效率具有極大的促進(jìn)作用；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)由于具有雙重屬性，可以由政府和市場(chǎng)共同運(yùn)營(yíng)和管理，在政府的扶植和引導(dǎo)下實(shí)行企業(yè)化或市場(chǎng)化運(yùn)作，拓寬投融資渠道。對(duì)于這類資產(chǎn)在管理方面可以大膽引入市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行多種嘗試，比如開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施授權(quán)經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)公共服務(wù)、地方投融資平臺(tái)資本運(yùn)營(yíng)等。

對(duì)公共資產(chǎn)進(jìn)行分類管理在全球范圍內(nèi)都得到了普遍實(shí)踐，各國(guó)政府都根據(jù)各自的國(guó)情對(duì)履行公共職能、提供公共服務(wù)的資產(chǎn)進(jìn)行了不同程度的分類管理，如瑞典把資產(chǎn)用途作為分類依據(jù)，新加坡則按照行業(yè)性質(zhì)分類，均取得了較好的監(jiān)管效果，提高了政府公共行政服務(wù)和產(chǎn)品提供的效率。在這一點(diǎn)上，我國(guó)不少地方也進(jìn)行了有益的探索，實(shí)踐表明，對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理的模式充分考慮到了各類資產(chǎn)的不同性質(zhì)和管理方面的特點(diǎn)，因地制宜地制定了管理方法，能夠促進(jìn)起行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行效率，更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（二）行政事業(yè)單位國(guó)資分級(jí)監(jiān)管模式

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在分級(jí)監(jiān)管權(quán)限設(shè)定問(wèn)題上，通常有兩種模式：一是國(guó)家統(tǒng)一所有、地方分級(jí)管理；二是中央和地方分級(jí)所有和管理。第二種模式經(jīng)常被采用，原因是各級(jí)政府之間有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和資產(chǎn)管理權(quán)限，監(jiān)管效率相對(duì)較高。從我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)一所有，中央和地方分別行使出資人權(quán)益的做法，在改革中的成效比較顯著。雖然目前仍然糾結(jié)于分級(jí)代表還是分級(jí)所有的問(wèn)題，但分級(jí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明確，無(wú)疑為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和管理活動(dòng)提供了良好的前提。

鑒于以上，對(duì)于行政事業(yè)單位國(guó)資的監(jiān)管體系建設(shè)應(yīng)該重視國(guó)有資產(chǎn)的分級(jí)委托代理關(guān)系以及中央與地方的監(jiān)督權(quán)限問(wèn)題。在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的設(shè)計(jì)上，應(yīng)該建立多重授權(quán)和多層級(jí)監(jiān)管“四縱四橫”的網(wǎng)狀監(jiān)督管理體制。縱向是從中央到地方，按照國(guó)有資產(chǎn)管理的四個(gè)層次的主體，即中央人民政府；各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府； 地級(jí)市、區(qū)、自治州人民政府；縣、及縣市級(jí)人民政府，逐層在各層級(jí)內(nèi)分別行使監(jiān)管職能；橫向是以同級(jí)人民代表大會(huì)為終極監(jiān)督和委托主體。形成人大——政府部門(mén)——國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)——占用單位四個(gè)層級(jí)的委托代理關(guān)系體系。

從行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的角度來(lái)看，應(yīng)該劃分兩種類型，即產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和行政監(jiān)督。由于行政事業(yè)單位的特殊性能，既涉及國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，又涉及國(guó)家公共行政職能行使的行政隸屬關(guān)系，以往的行政事業(yè)單位監(jiān)管主體關(guān)系混亂，從理論上來(lái)講，皆出自該原因。那么，在監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)方面，就應(yīng)該從這兩個(gè)方面，按照產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和行政監(jiān)督兩條線進(jìn)行監(jiān)管。

1、從產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的角度，涉及的是各方主體之間的委托代理關(guān)系。人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，代表全體公民享有國(guó)有資產(chǎn)的終極所有權(quán)，并對(duì)各級(jí)政府和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行最終授權(quán)和產(chǎn)權(quán)監(jiān)督。由人民代表大會(huì)授權(quán)同級(jí)人民政府作為國(guó)家出資人代表行使國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)能；各級(jí)政府授權(quán)本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，代表本級(jí)政府對(duì)資產(chǎn)占用單位履行出資人職責(zé)。各級(jí)政府接受本級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，人大對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的主要手段是通過(guò)制定法律及預(yù)算，并對(duì)預(yù)算進(jìn)行審議和監(jiān)督執(zhí)行；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)則是對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理的專門(mén)機(jī)構(gòu)，接受本級(jí)政府的監(jiān)督，作為政府出資人代表即國(guó)有資產(chǎn)所有者身份，對(duì)資產(chǎn)占有使用單位實(shí)行有效監(jiān)管。各級(jí)委托人對(duì)代理人要實(shí)施有效監(jiān)督必須構(gòu)建專門(mén)的審計(jì)部門(mén)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督，以保障委托代理關(guān)系的有效性。

2、從行政監(jiān)督的角度，涉及的是各方主體之間的行政隸屬關(guān)系。國(guó)務(wù)院對(duì)政府職能部門(mén)行使國(guó)有資產(chǎn)的最高行政管理權(quán)限，并對(duì)其下設(shè)的各職能部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督和管理； 國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部對(duì)全國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)行使統(tǒng)一的行政監(jiān)督和管理； 各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)作為本級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)最高行政管理主體將行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理與資金預(yù)算管理相結(jié)合，對(duì)本級(jí)資產(chǎn)占用單位進(jìn)行行政監(jiān)管； 資產(chǎn)占用單位是國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際占有者和使用者，作為資產(chǎn)管理的直接責(zé)任人和資產(chǎn)使用的直接受益者，接受財(cái)政部門(mén)的行政監(jiān)管，進(jìn)而最大限度地提高政府公共管理水平以及公共資產(chǎn)的使用效率。

從不同的角度進(jìn)行分類，明確分類前提下各主體在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的權(quán)限，可以形成科學(xué)有效的資產(chǎn)配置；各級(jí)各部門(mén)責(zé)、權(quán)、利明確統(tǒng)一，有效提高資產(chǎn)管理效率和公共服務(wù)的質(zhì)量；產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和行政監(jiān)督相結(jié)合，在保障社會(huì)效益的前提下，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。

四、加強(qiáng)監(jiān)管的配套措施和建議

（一）要完善資產(chǎn)監(jiān)管配套制度

在逐步完善監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，國(guó)有資產(chǎn)占用單位作為整個(gè)體系的基礎(chǔ)和執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)于資產(chǎn)的監(jiān)管效果，起到?jīng)Q定性作用。應(yīng)該逐步制定和完善行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施細(xì)則和相關(guān)配套制度，強(qiáng)化資產(chǎn)的使用的過(guò)程管理。完善資產(chǎn)管理的內(nèi)控機(jī)制以及資產(chǎn)配置、處置、調(diào)劑、劃轉(zhuǎn)等一系列配套制度。提高資產(chǎn)配置效率和使用效率，逐步完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的制度體系。

（二）完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易制度

加快產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范和完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化機(jī)制。通過(guò)公開(kāi)、有效的市場(chǎng)交易，進(jìn)行資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)剝離和劃轉(zhuǎn)等活動(dòng)。相比單純的行政指令性資產(chǎn)處置模式，市場(chǎng)化可以增強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)變動(dòng)的透明度，提高行政事業(yè)單位國(guó)資監(jiān)管的效率。

（三）要建立資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)

行政事業(yè)單位國(guó)資監(jiān)管問(wèn)題的客觀因素是對(duì)于總體的資產(chǎn)狀況不了解，無(wú)法做到有的放矢。應(yīng)以行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過(guò)信息技術(shù)，建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。無(wú)論是從產(chǎn)權(quán)監(jiān)督還是行政監(jiān)督的角度，都分別設(shè)置價(jià)值形態(tài)和實(shí)物形態(tài)的數(shù)據(jù)庫(kù)，并建立映射關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)查詢、動(dòng)態(tài)監(jiān)管； 同時(shí)實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)對(duì)接和數(shù)據(jù)共享，為宏觀決策、預(yù)算管理等提供信息支持。

（四）要建立資產(chǎn)管理績(jī)效考核機(jī)制

采用綜合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于缺少市場(chǎng)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效進(jìn)行考核。根據(jù)資產(chǎn)的使用性質(zhì)和用途分別采用不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以將影響績(jī)效的多種因素采用加權(quán)法或者專家評(píng)議法等多種評(píng)價(jià)方法，運(yùn)用多種指標(biāo)，全面反映國(guó)有資產(chǎn)提供公共服務(wù)的效率。

總之，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理，必須按照國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的總體要求，在我國(guó)國(guó)情和國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，自主創(chuàng)新，努力開(kāi)拓適合本國(guó)、本地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式。建立一套權(quán)責(zé)關(guān)系明晰、動(dòng)態(tài)均衡的監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)格完善相關(guān)法律法規(guī)、建立健全制度保障體系與績(jī)效評(píng)價(jià)體系，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，從而取得顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益?！?/p>