●孫克競

一、研究背景

政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺建設(shè)是健全和完善我國財政國庫管理信息化系統(tǒng)的重要工作，它將國庫管理的視野從審查國家預(yù)算收入的收納、劃分、留解，以及國家預(yù)算支出撥付的結(jié)果，逐漸擴展到了政府預(yù)算收支執(zhí)行的全過程，填補了以往國庫管理在事中、事前動態(tài)監(jiān)察環(huán)節(jié)缺失的空白。同時，依據(jù)我國財政管理信息化大平臺的構(gòu)建設(shè)想，特別是出于對“金財工程”內(nèi)部系統(tǒng)逐步完善與整合的需要，最大限度地發(fā)揮財政管理信息化平臺的效能，政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺建設(shè)的重要性越發(fā)突出。公共財政核心強調(diào)政府預(yù)算執(zhí)行的民生與民主實質(zhì)，以及法規(guī)約束。在構(gòu)建公共財政的過程中，如何保證政府預(yù)算執(zhí)行能夠如實充分體現(xiàn)公共財政的本質(zhì)內(nèi)涵和政策初衷是政府預(yù)算管理實務(wù)必須解決的問題。國庫預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控信息化平臺正是為解決以上問題而構(gòu)建的，而之所以要求建設(shè)全國統(tǒng)一的平臺系統(tǒng)則主要是針對全國范圍內(nèi)的公共政策實施以及遠(yuǎn)期政府預(yù)算管理改革規(guī)劃。同時，當(dāng)前全國范圍內(nèi)的國庫集中收付制度改革已推行多年，在思想認(rèn)識、制度建設(shè)和技術(shù)手段等多方面各級政府財政部門已經(jīng)具備了接受全國統(tǒng)一的政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺的基礎(chǔ)條件。

二、政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺建設(shè)的核心技術(shù)內(nèi)容

政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺建設(shè)的核心技術(shù)內(nèi)容主要包括基本監(jiān)控要素及其內(nèi)涵、主要監(jiān)控功能及模塊構(gòu)成、監(jiān)控流程設(shè)計和軟硬件設(shè)備條件四個方面。

（一）監(jiān)控要素構(gòu)成及其內(nèi)涵

政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺建設(shè)首先是基于各級財政部門、預(yù)算單位和相關(guān)機構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中收付制度的需要，同時也是對各種政府預(yù)算管理要素最終轉(zhuǎn)化結(jié)果的記錄，為了實現(xiàn)監(jiān)控的準(zhǔn)確及時、清晰明了、全面精細(xì)和科學(xué)可比的管理目標(biāo)，其監(jiān)控要素的構(gòu)成必然包括政府預(yù)算管理全過程中幾乎所有的因素，應(yīng)具有顯著的廣泛性和關(guān)聯(lián)性。

監(jiān)控平臺的基本要素信息可以按照監(jiān)控的不同階段分為以下兩種類型：

一是業(yè)務(wù)流程信息，主要是對每筆國庫預(yù)算資金執(zhí)行過程信息的全方位記載，可分為付款主體信息、收款主體信息、業(yè)務(wù)客體信息三個方面，具體包括憑證簽發(fā)時間、付款時間、付款銀行名稱、付款人全稱、付款人賬號、預(yù)算科目名稱、支付方式、金額、用途、結(jié)算類型、收款人全稱、收款人賬號、收款時間、收款人開戶銀行等。

其中，支付憑證包括財政部門向代理銀行下達(dá)的支付指令、國庫支票、轉(zhuǎn)賬支票等；付款人全稱通常為某預(yù)算單位，在專項轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控中也可以是專項資金賬戶；預(yù)算科目名稱應(yīng)包括按功能分類和經(jīng)濟性質(zhì)分類兩種對應(yīng)預(yù)算科目名稱及代碼；支付方式應(yīng)在集中支付與授權(quán)支付中進行選擇；用途中應(yīng)填寫支付的具體內(nèi)容，如工資支付、保險、購買商品和服務(wù)的具體名稱等，不得填寫與政府收支分類科目中 “支出功能分類科目”和“支出經(jīng)濟分類科目”相同的字樣，如“一般公共服務(wù)”、“公共安全”、“辦公費”、“差旅費”等代替支付具體用途；結(jié)算類型中應(yīng)選擇支票轉(zhuǎn)賬、現(xiàn)金或是其他的結(jié)算方式；付款人名稱與收款人名稱一定是某個預(yù)算單位或?qū)ｍ椯Y金賬戶的全稱，同時，也必須與其在代理銀行的賬戶名稱一致，禁止在同一系統(tǒng)不同級別預(yù)算單位使用同一付款人或收款人賬戶名稱。

二是預(yù)警信息，主要指監(jiān)控平臺中的預(yù)警內(nèi)容所涉及的信息要素，具體可分為財政預(yù)算管理模塊對比信息和預(yù)警規(guī)則及處理確認(rèn)信息兩種類型。

首先，財政預(yù)算管理模塊對比信息包括預(yù)算單位信息表、預(yù)算單位賬戶信息、預(yù)算指標(biāo)信息、用款計劃信息、撥款申請、支付憑證號等，金額、用途、代理銀行支付等信息可從業(yè)務(wù)流程信息中獲取。

其中，預(yù)算單位信息表主要體現(xiàn)了預(yù)算單位部門預(yù)算的明細(xì)內(nèi)容，包括基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，以及具體的預(yù)算科目內(nèi)容。對以上信息的掌握主要是為了實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中政府預(yù)算管理信息化大平臺所涉及的不同預(yù)算管理環(huán)節(jié)關(guān)鍵數(shù)據(jù)能夠進行無縫對接，特別是自動對比，如果發(fā)現(xiàn)要素信息被篡改，沒有按要求填列、超進度支付、支付用途與預(yù)算科目不對應(yīng)等問題，監(jiān)控系統(tǒng)將分情況發(fā)出不同級別的預(yù)警，從而防止了資金盜用、挪用、違規(guī)劃撥等現(xiàn)象。

其次，預(yù)警規(guī)則及處理確認(rèn)信息主要包括銀行賬戶類信息和預(yù)警過程類信息。銀行賬戶類信息主要用于平臺的銀行賬戶管理功能模塊，基本要素信息有零余額賬戶余額信息、零余額賬戶轉(zhuǎn)賬信息、零余額賬戶超額提現(xiàn)信息、預(yù)算單位基本賬戶收支信息、政府采購財政直接支付賬戶信息等。

其中，關(guān)于零余額賬戶余額信息，預(yù)算單位應(yīng)在平臺備注中應(yīng)明確注明余額產(chǎn)生的原因，如支付憑證填寫錯誤引致的退票、收款單位名稱賬號錯誤引致的退款等。

“零余額賬戶轉(zhuǎn)賬信息”主要記錄其資金流向，特別關(guān)注從零余額賬戶向本單位基本賬戶、關(guān)聯(lián)賬戶、海外賬戶劃轉(zhuǎn)資金，以及預(yù)算單位授權(quán)賬戶一次支付超額度的情況。

“零余額賬戶超額提現(xiàn)信息”主要記錄單筆支出超過本級財政設(shè)定額度的支付信息。對預(yù)算單位基本賬戶收支信息的記錄和監(jiān)控可以有效地避免預(yù)算資金的違規(guī)轉(zhuǎn)移，特別是對基本賬戶收入情況的掌握。

“政府采購財政直接支付賬戶信息”的記載主要是為了將預(yù)算單位的政府采購資金統(tǒng)一納入財政直接支付，并實現(xiàn)與單位用款計劃明細(xì)的對比，杜絕預(yù)算單位從其授權(quán)支付賬戶中以政府采購的名義進行支付。

此外，預(yù)警過程類信息將具體記錄監(jiān)控預(yù)警的發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、處置的全過程。此類信息包括規(guī)則名稱、違規(guī)分類、業(yè)務(wù)處理、認(rèn)定狀態(tài)、預(yù)警級別、監(jiān)控備注、處理人、初審監(jiān)控時間、終審處理時間、單位狀態(tài)等。

其中，“規(guī)則名稱信息”是根據(jù)預(yù)算資金的支付用途、額度、憑證、時間等因素確立的，如在用途方面，規(guī)則名稱可設(shè)定敏感支付、科目不符、歸墊劃款等內(nèi)容。敏感支付主要包括收款人為酒店、旅行社、娛樂休閑中心，收款人含“證券”、收款人為個人，收款人為公司且金額較大，支付用于會議費、勞務(wù)費、培訓(xùn)費、咨詢費、管理費、課題費，授權(quán)支付購車款、專項支付發(fā)放津貼補貼、出國費用和公款捐贈等?？颇坎环饕割A(yù)算資金出現(xiàn)竄項支付，與預(yù)算經(jīng)濟分類科目不一致，特別是出現(xiàn)預(yù)算單位項目支出預(yù)算資金與基本支出預(yù)算資金交叉使用的情況。例如預(yù)算單位將項目支出預(yù)算行政業(yè)務(wù)類科目下的資金用于基本支出預(yù)算中的公用經(jīng)費支出。再比如，預(yù)算單位某項預(yù)算執(zhí)行行為的支付摘要與其經(jīng)濟分類科目不符，出現(xiàn)不同“類”級或“款”級經(jīng)濟分類科目竄項支付的情況，導(dǎo)致預(yù)算單位違規(guī)發(fā)放補助、福利等。歸墊劃款主要指預(yù)算單位在財政授權(quán)支付用款額度或財政直接支付用款計劃下達(dá)之前，用本單位實有基本資金賬戶資金墊付相關(guān)支出，再通過財政授權(quán)支付方式或財政直接支付方式將資金歸還原墊付資金賬戶的一種特殊行為。一般情況下，此種行為應(yīng)視作預(yù)算單位違規(guī)使用預(yù)算資金。有關(guān)額度過大主要用于發(fā)現(xiàn)某項單位預(yù)算科目資金支付額度有違常理，如超額度提取現(xiàn)金、超預(yù)算支付或過度集中支付等問題。有關(guān)憑證的規(guī)則名稱可包括憑證填寫有誤、憑證形式不符、憑證時間有誤等。有關(guān)時間的規(guī)則名稱包括超期支付、未按用看計劃及時撥付等。

“違規(guī)分類信息”主要是針對預(yù)警規(guī)則名稱的設(shè)定，將各種預(yù)算執(zhí)行違規(guī)現(xiàn)象進行分類，如用途違規(guī)、超額度支付、憑證不符、時間不符等，以便于財政部門有針對性地制定相應(yīng)規(guī)則和處理流程。

“業(yè)務(wù)處理信息”主要反映已經(jīng)預(yù)警的收支行為所處的處理狀態(tài)，通常分為審查中、暫時凍結(jié)、阻止支付三種情況。處于“審查中”的預(yù)算執(zhí)行行為，可能并沒有明顯違規(guī)，但已經(jīng)進入監(jiān)控系統(tǒng)重點監(jiān)控的范圍，需要財政部門與預(yù)算單位進行合規(guī)性的核實與確認(rèn)，如用途方面的監(jiān)控等?！皶簳r凍結(jié)”通常是預(yù)算執(zhí)行行為已經(jīng)明顯違規(guī)，但可能是由于預(yù)算單位的實際工作需要和特殊事由造成的，該預(yù)算執(zhí)行行為已經(jīng)被財政部門按有關(guān)規(guī)則予以凍結(jié)，預(yù)算單位需要進一步說明原因，財政部門才能考慮是否放行。“阻止支付”主要用于預(yù)算執(zhí)行行為明顯違規(guī)且沒有充分理由的情況。

“認(rèn)定狀態(tài)信息”是對業(yè)務(wù)處理信息的承續(xù)，主要表達(dá)了“通過”和“禁止”兩種信息。

“預(yù)警級別信息”主要設(shè)置兩檔，一檔為常規(guī)預(yù)警級別信息，如用途異常；違規(guī)劃轉(zhuǎn)資金；憑證填寫有誤；時間不符；預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算指標(biāo)、用款計劃、單位賬戶對比異常等。另一檔為重點預(yù)警級別信息，如大額高頻提現(xiàn)、零余額賬戶向預(yù)算單位基本賬戶劃款、向系統(tǒng)內(nèi)單位劃款等。應(yīng)注意的是，兩檔預(yù)警級別信息從預(yù)警內(nèi)容上看，其違規(guī)行為的性質(zhì)都是一樣的，財政部門應(yīng)將兩檔預(yù)警級別信息置于同等重要的地位，不應(yīng)在工作中有所偏頗。

“監(jiān)控備注信息”主要是相對詳細(xì)的記錄進入預(yù)警監(jiān)控范圍的每一項預(yù)算執(zhí)行行為的具體內(nèi)容，包括支付摘要、預(yù)算科目、時間、賬戶、金額等等，特別是違規(guī)原因。

“處理人信息”是指具體經(jīng)辦某一項預(yù)警監(jiān)控事項的財政管理人員，包括日常監(jiān)控人員、審批處理人員、預(yù)算單位所涉人員等。

“初審監(jiān)控時間”與“終審處理時間”分別指發(fā)現(xiàn)或阻止預(yù)算執(zhí)行的時間和最終處理意見的認(rèn)定時間。

“單位狀態(tài)信息”通常反映預(yù)算單位的某項預(yù)算執(zhí)行行為被監(jiān)控系統(tǒng)預(yù)警后所處的狀態(tài)，包括“等待執(zhí)行”、“撤銷執(zhí)行”和“調(diào)整執(zhí)行”三種信息。其中，“等待執(zhí)行” 是預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行行為被監(jiān)控后的常態(tài)。“撤銷執(zhí)行”指預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行行為被財政部門最終阻止，而取消執(zhí)行計劃?！罢{(diào)整執(zhí)行”是指預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行行為最終得到了財政部門的合理認(rèn)定，經(jīng)調(diào)整后予以放行(見表1)。

表1 政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)信息分類

（二）監(jiān)控功能及模塊構(gòu)成

政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺的功能主要集中在預(yù)警糾偏、日常管控、平臺管理、綜合利用、交流服務(wù)五個方面。其中，預(yù)警糾偏為核心功能。對應(yīng)監(jiān)控平臺的功能類型具體的平臺技術(shù)模塊可設(shè)置為預(yù)警規(guī)則、對比分析、橫向本級預(yù)算單位監(jiān)控、縱向?qū)ｍ椯Y金監(jiān)控、銀行賬戶管理、系統(tǒng)管理、綜合分析、通報披露、監(jiān)控互動、通用查詢、代理銀行管理及評測十一大功能模塊。

第一，預(yù)警糾偏這一核心功能包括智能預(yù)警和對比分析兩個模塊。

智能預(yù)警模塊主要是通過現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對大量的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)進行智能篩選和自動預(yù)警，有效壓縮人工判斷時間，避免人為主觀因素對監(jiān)控工作的干擾，從而極大的提高監(jiān)控核查的針對性和有效性。智能預(yù)警中最重要的一點即是預(yù)警規(guī)則的設(shè)定，主要集中在預(yù)算資金用途異常、違規(guī)轉(zhuǎn)化資金、大額高頻提取現(xiàn)金、憑證不符、賬戶使用違規(guī)等。平臺運行過程中通過設(shè)置的預(yù)警規(guī)則，平臺自動對預(yù)算單位和代理銀行的交易信息進行模糊匹配預(yù)警，也可以人為選取要素信息和條件有針對性地對預(yù)算執(zhí)行行為進行核對。

對比分析模塊的任務(wù)是根據(jù)政府預(yù)算管理綜合業(yè)務(wù)考量的需要，通過建立財政部門、預(yù)算單位、代理銀行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)庫 （數(shù)據(jù)庫設(shè)在財政部門，對其的管理權(quán)限也在財政部門），將三方預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行行為信息集中記錄在數(shù)據(jù)庫中，由財政部門統(tǒng)一掌握。通過對各種預(yù)算管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的對比分析，得出某項預(yù)算執(zhí)行行為是否異常、違規(guī)的結(jié)論。以上預(yù)算管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括部門預(yù)算、預(yù)算指標(biāo)、用款計劃、預(yù)算單位所有賬戶信息等。對比分析的監(jiān)控重點在于精確預(yù)警超計劃支付資金、向本單位實有賬戶劃款、向系統(tǒng)內(nèi)賬戶劃款等行為。同時，對比分析模塊還將較好地發(fā)揮出監(jiān)控平臺的人性化糾偏功能，它可以通過分析預(yù)算單位的短期預(yù)算執(zhí)行行為、年度預(yù)算安排和預(yù)算結(jié)構(gòu)的特點，事前由財政部門向預(yù)算單位發(fā)出預(yù)算執(zhí)行進度及使用方向合理性的問詢和提示，將預(yù)算單位不合理、不合規(guī)的預(yù)算執(zhí)行行為遏制在萌芽階段。

第二，日常管控功能包括三個模塊其主要是通過平臺的實時動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)橫向本級預(yù)算單位監(jiān)控、縱向?qū)ｍ椯Y金監(jiān)控和銀行賬戶管理監(jiān)控，這也是日常管控功能所包含的三個模塊。所謂實時動態(tài)監(jiān)控是指平臺利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實時記錄預(yù)算單位和代理銀行的交易信息，并同時調(diào)取財政內(nèi)部預(yù)算管理信息，如指標(biāo)、計劃、國庫賬戶等進行對比分析，便于監(jiān)控平臺和人員及時發(fā)現(xiàn)疑點問題，并在第一時間做出預(yù)警及處理。監(jiān)控人員可根據(jù)平臺已有的監(jiān)控信息制定動態(tài)監(jiān)控的條件和范圍，如按代理銀行監(jiān)控、按預(yù)算單位監(jiān)控、按預(yù)算科目監(jiān)控、按某類賬戶監(jiān)控、按某個額度監(jiān)控等。通過實時監(jiān)控，監(jiān)控人員能夠?qū)崟r掌握從付款主體到業(yè)務(wù)流程再到收款主體的所有要素信息。實時監(jiān)控貫穿于橫向本級預(yù)算單位監(jiān)控、縱向?qū)ｍ椯Y金監(jiān)控和銀行賬戶管理監(jiān)控的全過程。

橫向本級預(yù)算單位監(jiān)控模塊主要按照不同的本級預(yù)算單位設(shè)置監(jiān)控區(qū)域，在其普遍接受平臺預(yù)警監(jiān)控的同時，對于某些具體的預(yù)警規(guī)則需要財政部門與預(yù)算單位本著科學(xué)、務(wù)實的態(tài)度予以確定，適度體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的靈活性，如預(yù)算資金的支付進度等。

縱向?qū)ｍ椯Y金監(jiān)控模塊主要是針對政府間轉(zhuǎn)移支付，特別是對縱向?qū)ｍ椯Y金的監(jiān)控，實現(xiàn)了資金轉(zhuǎn)移主體對專項資金全程跟蹤，確保資金支付及時、規(guī)范和?？瘜Ｓ谩？v向?qū)ｍ椯Y金監(jiān)控模塊的基本信息與平臺所含的信息基本相同，主要區(qū)別在于對國庫特殊專戶信息的監(jiān)控。當(dāng)然，對于同級財政間的橫向轉(zhuǎn)移支付，在全國統(tǒng)一的監(jiān)控信息化平臺建立以后，也便于上級政府督查、比較各下級政府的橫向轉(zhuǎn)移支付行為。

銀行賬戶管理監(jiān)控模塊主要根據(jù)平臺記錄的銀行賬戶類信息，對預(yù)算單位零余額賬戶、原基本賬戶、收款人賬戶等進行實時監(jiān)控，從而及時發(fā)現(xiàn)向預(yù)算單位基本賬戶及其他實有賬戶劃款、同系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算單位間劃款、授權(quán)支付大額提現(xiàn)、向特殊收款人賬戶劃轉(zhuǎn)資金等預(yù)算執(zhí)行行為。

第三，平臺管理功能主要指系統(tǒng)管理及權(quán)限的設(shè)置模塊。

這一模塊由橫向和縱向系統(tǒng)管理構(gòu)成，在橫向系統(tǒng)管理方面，平臺的管理權(quán)限主要集中在財政部門，包括平臺數(shù)據(jù)的存儲、調(diào)取、修訂；預(yù)警規(guī)則設(shè)置；預(yù)算執(zhí)行干預(yù)；違規(guī)處理等。其他本級預(yù)算單位有權(quán)通過平臺查詢本單位預(yù)算執(zhí)行行為所處的監(jiān)控狀態(tài)，也可以通過平臺與財政部門、代理銀行有關(guān)業(yè)務(wù)人員進行交流，接受財政部門的指導(dǎo)和提示。

在縱向系統(tǒng)管理方面，上一級財政部門只負(fù)責(zé)管理本級預(yù)算單位監(jiān)控和向下轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控，不涉及下級政府本級監(jiān)控，在平臺系統(tǒng)管理權(quán)限的設(shè)定上遵循以上原則。在全國統(tǒng)一制定監(jiān)控平臺，可從中央政府開始，根據(jù)現(xiàn)有財政體制逐級征集下級財政部門的意見，首先在中央層面的監(jiān)控平臺上集中體現(xiàn)最廣泛的監(jiān)控要素信息，由中央財政統(tǒng)一管理。之后，由下級財政在中央監(jiān)控平臺的基礎(chǔ)上根據(jù)自身需要劃定本級監(jiān)控平臺的功能、模塊和信息范圍，確定其平臺系統(tǒng)的管理權(quán)限。其中，對于一些具體的監(jiān)控預(yù)警規(guī)則，如授權(quán)支付大額提現(xiàn)的額度、預(yù)算支付進度等的確認(rèn)權(quán)限可交由地方財政部門。當(dāng)然，為了發(fā)揮監(jiān)控平臺的應(yīng)有作用，中央財政在全國統(tǒng)一平臺的基礎(chǔ)上，可要求各地方監(jiān)控平臺必須涵蓋具體哪些基礎(chǔ)功能、模塊和要素信息。

第四，綜合利用功能主要包括監(jiān)控平臺的綜合分析和通報披露兩個模塊。

綜合分析模塊是對監(jiān)控平臺日常預(yù)算執(zhí)行管控工作的深層次挖掘，它使監(jiān)控平臺不僅能夠反映單筆財政資金的收支活動信息，而且能為財政資金流量和流向的深入分析提供更為靈活和便捷的工具載體，從而有助于發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中隱藏的深層次問題和苗頭性問題，并為及時總結(jié)國庫預(yù)算執(zhí)行管理工作中遇到的問題，進一步完善包括執(zhí)行監(jiān)控在內(nèi)的各項政府預(yù)算管理工作提供客觀依據(jù)。其具體功能包括兩個方面，一是根據(jù)日常監(jiān)控結(jié)果，平臺定期自動匯總生成月度、季度、中期、年終監(jiān)控報告，財政部門可以根據(jù)不同預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行特點區(qū)分確定期間，報告內(nèi)容主要是將一定期限內(nèi)的預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行違規(guī)情況予以總結(jié)對比分析。報告可根據(jù)歷史順序累計生成某一預(yù)算單位的所有違規(guī)記錄，也可以將一定時期內(nèi)的所有預(yù)算單位的違規(guī)情況進行橫向匯總，以便于財政部門有效發(fā)現(xiàn)某一預(yù)算單位的違規(guī)特點，以及某一時期內(nèi)所有預(yù)算單位違規(guī)事項的集中趨勢，從而進一步查找原因，調(diào)整工作部署或方式。對于違規(guī)事項規(guī)律性的把握，報告主要是通過“違規(guī)分類”（如違規(guī)劃轉(zhuǎn)資金、違規(guī)提現(xiàn)、違規(guī)發(fā)放津貼補貼等）、“違規(guī)事項”（如現(xiàn)金發(fā)放津貼補貼、歸墊資金直接劃入單位基本賬戶等）和“基本情況描述”三方面的歸結(jié)實現(xiàn)的。二是將預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行效果監(jiān)控相結(jié)合，把監(jiān)控的觸角從預(yù)算單位的規(guī)范執(zhí)行延伸到預(yù)算執(zhí)行后所產(chǎn)生的真實社會效果。對于這一點，需要在保證監(jiān)控平臺運行安全的前提下，逐漸加入向社會開放的功能區(qū)域，使其成為一個能夠廣泛接受社會評價的公共平臺，從而實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控提高財政資金使用效果的終極目標(biāo)。

通報披露模塊是通過對各預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行違規(guī)情況進行適度曝光的方式，督促違規(guī)單位不斷提高資金管理水平，增強財經(jīng)紀(jì)律，實現(xiàn)預(yù)算資金的規(guī)范高效使用。這一模塊將設(shè)置兩個專區(qū)，一個專區(qū)主要用于在政府內(nèi)部根據(jù)財政部門加強國庫預(yù)算執(zhí)行管理工作的需要，適度通報某些帶有普遍性和典型性的違規(guī)案例，以此提醒各預(yù)算單位注意本部門的資金收付行為。另一個專區(qū)則是為向社會公眾開放專區(qū)，財政部門可定期向社會適度披露某些違規(guī)事項及其處理結(jié)果，也可以根據(jù)國務(wù)院信息公開條例的要求，依公眾、人大代表、政協(xié)委員、兩院的申請披露違規(guī)事項，從而在提高財政透明度方面起到監(jiān)控平臺應(yīng)有的作用。

第五，交流服務(wù)功能是整個監(jiān)控平臺的輔助系統(tǒng)，它極大地提高了平臺的應(yīng)用價值和運行效率，體現(xiàn)了人性化管理，這也是未來平臺進一步完善的重點。這一功能主要包括通用查詢、監(jiān)控互動、代理銀行管理及服務(wù)評測三個模塊。

通用查詢模塊主要是在監(jiān)控平臺的主頁上設(shè)有查詢欄，財政部門、預(yù)算單位、代理銀行可以根據(jù)各自的權(quán)限設(shè)定對其預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)所處階段和狀態(tài)進行查詢。財政部門擁有最大的查詢權(quán)限，即監(jiān)控平臺統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫的所有信息都可以根據(jù)錄入的查詢條件進行查詢。預(yù)算單位的查詢權(quán)限限定在本單位的預(yù)算執(zhí)行信息范圍內(nèi)，查詢時必須錄入以預(yù)算單位有效名稱開頭的查詢條件。代理銀行的查詢權(quán)限也只限定在本銀行的預(yù)算執(zhí)行交易信息范圍內(nèi)，查詢時也必須錄入以銀行有效名稱開頭的查詢條件。當(dāng)然，在條件成熟時，平臺可對社會公眾開放，也可以接受公眾的查詢。同時，在查詢系統(tǒng)中除了可以查到具體的預(yù)算執(zhí)行行為所處的狀態(tài)，還可以查詢到有關(guān)政策法規(guī)。

監(jiān)控互動模塊是平臺專為財政部門、預(yù)算單位和代理銀行與之間進行必要的業(yè)務(wù)交流與互動搭建的。這種交流與互動，包括財政部門對預(yù)算單位和代理銀行某一具體預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)的問詢與核實，以及對其業(yè)務(wù)內(nèi)容和行為提出警示等；預(yù)算單位和代理銀行有關(guān)預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)的問題或政策法規(guī)問題向財政部門提請解答；財政部門對代理銀行相關(guān)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和培訓(xùn)。以上交流與培訓(xùn)將有效降低預(yù)算執(zhí)行違規(guī)行為發(fā)生的可能。同時，各方還可以在監(jiān)控互動模塊中隨時相互交流業(yè)務(wù)經(jīng)驗，共同尋求更為高效科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行辦法，不斷提高預(yù)算執(zhí)行效果。

圖1 政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺功能及模塊構(gòu)成

代理銀行管理及服務(wù)評測模塊主要體現(xiàn)財政部門對代理銀行的管理，一方面財政部門根據(jù)代理合同監(jiān)控代理銀行的業(yè)務(wù)操作行為，隨時指導(dǎo)其相關(guān)業(yè)務(wù)人員按財政預(yù)算管理要求規(guī)范操作業(yè)務(wù)。代理銀行相關(guān)業(yè)務(wù)人員輪崗應(yīng)提前告知財政部門，以便財政部門及時對代理銀行的新任業(yè)務(wù)人員進行上崗培訓(xùn)。另一方面，此模塊還將肩負(fù)對代理銀行服務(wù)的評測任務(wù)，其具體指標(biāo)包括業(yè)務(wù)差錯率、及時性等(見上頁圖1)。

三、政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺建設(shè)的體制安排

監(jiān)控平臺建設(shè)的體制安排是要說明在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一平臺建設(shè)的前提下，各級財政部門之間應(yīng)如何劃分建設(shè)任務(wù)，明確平臺的管理和使用權(quán)責(zé)，從而在相互積極配合協(xié)調(diào)下，順利完成平臺的建設(shè)任務(wù)。

（一）監(jiān)控平臺建設(shè)的實施框架與路徑

各級政府財政部門在監(jiān)控平臺建設(shè)中的職責(zé)劃分可以較為清晰地闡述如下：

首先，中央政府財政部門可在充分調(diào)研匯總各地方預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控需求的前提下，建設(shè)最大容量和最廣泛功能的基礎(chǔ)監(jiān)控信息平臺，如包括盡可能多的預(yù)算執(zhí)行信息、預(yù)警規(guī)則、銀行賬戶信息等。同時，中央財政部門擁有對監(jiān)控平臺各功能模塊的升級更新和屏蔽激活的權(quán)限。今后各級財政，特別是地方財政若出現(xiàn)新的監(jiān)控需求時，可申請財政部擴容系統(tǒng)、審核通過后修訂系統(tǒng)，不斷完善平臺的監(jiān)控功能。

其次，各地方財政部門應(yīng)根據(jù)自身需要，在采用全國統(tǒng)一的監(jiān)控平臺模式和中央版本的基礎(chǔ)上，全部或有選擇地向上級財政部門申請開通平臺系統(tǒng)功能，形成各地方的監(jiān)控平臺。當(dāng)然，中央財政部門可規(guī)定哪些功能是各級地方財政部門必須開通的，哪些可以有選擇開通，如零余額賬戶向單位基本賬戶違規(guī)轉(zhuǎn)款、同系統(tǒng)內(nèi)單位轉(zhuǎn)款、非政府采購方式購車、超額高頻提現(xiàn)、違規(guī)發(fā)放獎金和津貼等預(yù)警功能模塊各級財政部門的監(jiān)控平臺中都必須包含并激活使用，再比如由于許多專項轉(zhuǎn)移支付資金涉及從中央財政到基層財政的所有的財政級次，所以專項資金監(jiān)控模塊也要求各級財政部門都必須開通。對于一些模塊功能的具體設(shè)定權(quán)限，特別是預(yù)警規(guī)則的細(xì)節(jié)，如大額提現(xiàn)的最大額度等，可交由各地方政府財政部門根據(jù)自身情況自行確定。

在監(jiān)控平臺建設(shè)的路徑選擇上，由于各級地方政府的預(yù)算執(zhí)行資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)情況各不相同，因此，建議各級財政主要依據(jù)上級財政所選擇的功能模塊范圍來確定本級所要應(yīng)用的模塊，特殊情況下可跨級申請上級財政監(jiān)控平臺沒有開通的功能模塊。總的來看，全國統(tǒng)一的監(jiān)控平臺建設(shè)可采用自下而上的方式征求意見，自上而下推進實施的方式，一期建設(shè)實現(xiàn)中央與省級財政之間的平臺統(tǒng)一，二期建設(shè)實現(xiàn)省以下各級財政的平臺統(tǒng)一。

（二）各級財政的監(jiān)控平臺建設(shè)權(quán)責(zé)劃分

中央財政在監(jiān)控平臺建設(shè)中的權(quán)責(zé)主要體現(xiàn)在以下兩點：一是負(fù)責(zé)建設(shè)全國各級財政共同使用的基礎(chǔ)平臺，這一平臺需要具有最大的廣泛性和一定的開放性。當(dāng)然，在基礎(chǔ)平臺的建設(shè)過程中，中央財政需要深入基層，將最真實、最大容量的平臺建設(shè)意見和需求融入到基礎(chǔ)平臺當(dāng)中。二是負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的組織實施，包括建設(shè)規(guī)劃的制定、人員的培訓(xùn)等。

地方各級財政的監(jiān)控平臺建設(shè)任務(wù)首先是針對地方財政預(yù)算執(zhí)行管理的需要進行的，將本級預(yù)算和有關(guān)縱向?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付監(jiān)控所需功能進行匯總，包括本級財政對具體預(yù)警規(guī)則的限定意見，之后向上級財政報告。由于各級地方財政的預(yù)算執(zhí)行情況存在差異，所以這些監(jiān)控功能將包括重點監(jiān)控功能和一般監(jiān)控功能，這需要在上報時予以明確。其次，各地方財政還具有對本級監(jiān)控平臺的日常維護和管理職責(zé)，特別是本級財政中心數(shù)據(jù)和預(yù)算執(zhí)行的信息安全。

四、結(jié)語

在政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺建設(shè)過程中，除了注重監(jiān)控核心技術(shù)內(nèi)容與體制安排的創(chuàng)新以外，還當(dāng)應(yīng)對未來平臺的運營保障給予充分考慮，在技術(shù)、資金、人力、法規(guī)等方面給予全面支持。同時，由于考慮到我國各項公共財政體制與制度改革仍處于不斷調(diào)整和完善的時期，特別是當(dāng)前我國政府預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息化平臺建設(shè)的分散性，因此，對于建設(shè)全國統(tǒng)一的監(jiān)控平臺系統(tǒng)還應(yīng)將可能會遇到的困難考慮的充分一些?！?/p>