●吳奇修/財政部監(jiān)督檢查局局長

一、2012年會計監(jiān)督檢查工作總體情況

2012年，按照財政部黨組的要求，監(jiān)督檢查局將會計監(jiān)督作為財政部門全面履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等政府職能的重要抓手，統(tǒng)籌整合監(jiān)管資源，切實加大監(jiān)督力度，著力完善工作機制，在保障財稅政策執(zhí)行、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、服務(wù)保障民生、深化改革開放等方面發(fā)揮了積極作用。

（一）專員辦充分發(fā)揮集團作戰(zhàn)優(yōu)勢，聯(lián)合聯(lián)動、突出重點，強化了對關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域、重點行業(yè)的監(jiān)管

按照財政部的統(tǒng)一部署，全國35個專員辦緊緊圍繞重大財稅政策的執(zhí)行情況和關(guān)系人民群眾切身利益的熱點問題，充分發(fā)揮會計監(jiān)督對宏觀調(diào)控和財稅改革的促進保障作用，共計檢查中央企業(yè)、上市公司、外資企業(yè)106戶，證券資格會計師事務(wù)所57家，查處了一批典型案例，形成了一批調(diào)研成果，取得了顯著成績。

1、服務(wù)大局的意識和能力進一步增強。一是圍繞確保國家能源安全，針對煤炭、發(fā)電、電網(wǎng)這一完整的產(chǎn)業(yè)鏈，組織28個專員辦對中央骨干能源企業(yè)開展聯(lián)合聯(lián)動檢查，發(fā)現(xiàn)人為調(diào)節(jié)收入成本、薪酬福利發(fā)放不規(guī)范、主輔業(yè)分離不徹底等一批典型問題，并同步開展了國有資本經(jīng)營預(yù)算檢查，為確保國家資源能源安全和強化壟斷行業(yè)監(jiān)管提供了有價值的信息。

二是圍繞保障和改善民生，組織7個專員辦對部分一線城市的保障性住房項目進行了全面檢查，發(fā)現(xiàn)各地保障性住房在規(guī)劃建設(shè)、資金管理使用、項目進度、審核分配等方面存在的一系列問題，引起了各地政府的高度重視。此外，組織7個專員辦對大型跨國零售企業(yè)開展檢查，重點關(guān)注流通零售企業(yè)遵守財務(wù)會計制度、國家財稅政策、市場管理法規(guī)等情況，較為全面地了解其成本利潤構(gòu)成、稅負水平等情況，為下一步推動流通領(lǐng)域改革提供了第一手資料。

三是圍繞推動資本金融市場穩(wěn)定發(fā)展，重點選擇了部分上市公司和擬上市公司對其執(zhí)行會計準則和內(nèi)部控制規(guī)范情況開展檢查，發(fā)現(xiàn)并糾正了一些企業(yè)存在的故意粉飾報表、信息披露不充分、違規(guī)使用募集資金、私設(shè)“小金庫”等違規(guī)問題，進一步推動了會計準則和內(nèi)控規(guī)范的有效執(zhí)行。

四是圍繞提升注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)水平，在對證券資格會計師事務(wù)所完成“三年輪查一遍”的基礎(chǔ)上，組織專員辦對畢馬威等大型事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量、風(fēng)險控制、內(nèi)部管理、財務(wù)會計等進行了全方位的檢查，并延伸檢查了一批在境內(nèi)外資本市場上具有重要影響力的上市公司。檢查情況表明，證券資格會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量明顯提升，內(nèi)部治理進一步優(yōu)化，但也有部分會計師事務(wù)所存在審計程序嚴重缺失、專業(yè)判斷出現(xiàn)重大錯誤、對分所管理失控、財務(wù)核算不規(guī)范等問題。

2、會計監(jiān)管機制方法進一步完善。一是將會計監(jiān)督檢查與財政收支監(jiān)管有機結(jié)合。在檢查中央企業(yè)時關(guān)注國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況，在抽查會計師事務(wù)所審計質(zhì)量時同步開展高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況檢查，將保障房項目會計信息檢查與中央補助資金檢查結(jié)合起來進行“二合一”檢查，會計監(jiān)督服務(wù)財政中心工作的作用更加突出，收到了事半功倍的效果。

二是將全國聯(lián)合聯(lián)動檢查與專員辦就地監(jiān)管有機結(jié)合。2012年會計監(jiān)督工作充分貫徹了財政部黨組提出的“大監(jiān)督”理念，以對總部總行聯(lián)合檢查為突破口，指定部分專員辦檢查總部總行，其他專員辦根據(jù)聯(lián)合檢查方案，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和會計師事務(wù)所分支機構(gòu)開展就地檢查，這種聯(lián)合聯(lián)動檢查的方式，既強化了對大型企業(yè)和會計師事務(wù)所的監(jiān)管能力，又實現(xiàn)了專員辦會計監(jiān)管的守土有責(zé)，有力提升了會計監(jiān)督的層次，已經(jīng)成為今后專員辦會計監(jiān)督檢查的一種主要模式。

三是將檢查質(zhì)量控制與廉政風(fēng)險防控相結(jié)合，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)能力與工作作風(fēng)、廉政紀律的同步提升。為切實加強廉政風(fēng)險防范，聯(lián)合檢查組采取多項措施加強廉政防控，在實際工作中提煉和體現(xiàn)財政精神，如將臨時黨支部建在檢查組上，指定廉政工作聯(lián)絡(luò)員，推行組長責(zé)任制、雙人工作制等制約與制衡機制，將廉政風(fēng)險防范貫穿于檢查工作全過程。

3、信息化監(jiān)管水平進一步提升。為適應(yīng)信息化時代的監(jiān)管需要，財政部黨組高度重視會計監(jiān)督檢查信息化建設(shè)，充分利用信息化手段提高檢查工作的效率和效果。在2012年檢查中，會計信息質(zhì)量檢查軟件發(fā)揮了重要作用。專員辦專門購置了服務(wù)器用于大型企業(yè)海量數(shù)據(jù)的采集和賬表重建，并配備專業(yè)技術(shù)人員參與現(xiàn)場檢查，保障了檢查軟件的有效使用。結(jié)合聯(lián)合聯(lián)動檢查的需要，各聯(lián)合檢查組搭建了網(wǎng)絡(luò)交流平臺，在做好保密的前提下，通過網(wǎng)絡(luò)交流工具傳遞檢查資料信息上萬條，大大提高了溝通協(xié)調(diào)的及時性。通過廣泛應(yīng)用檢查軟件，強化了檢查項目質(zhì)量控制，大大提高了檢查效率。

4、管理規(guī)范作用進一步彰顯。各專員辦以會計監(jiān)督檢查為切入點，圍繞財稅政策執(zhí)行、財政資金管理使用、會計師事務(wù)所本土化轉(zhuǎn)制、煤電聯(lián)動機制、保障性安居工程等多個領(lǐng)域開展深入調(diào)查調(diào)研，形成了一批高質(zhì)量的調(diào)研信息。據(jù)統(tǒng)計，2012年各專員辦共上報各類信息457篇，提出了大量針對性強的政策建議，有效提升了會計監(jiān)督的成效。針對檢查發(fā)現(xiàn)的重大問題，財政部以《財政監(jiān)督要情》向國務(wù)院專題匯報后，引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視，國務(wù)院總理溫家寶、副總理李克強先后作出重要批示，要求有關(guān)部門認真加以研究。

（二）地方財政部門充分發(fā)揮就地監(jiān)管優(yōu)勢，上下聯(lián)動、全面推開，會計監(jiān)督檢查的規(guī)模效應(yīng)顯著

2012年，各地財政廳（局）共投入檢查力量22352人，檢查企事業(yè)單位24786戶、會計師事務(wù)所1558家，檢查規(guī)模和成效進一步提升。

1、聯(lián)合聯(lián)動，檢查重點更加突出。2012年，財政部組織各地財政部門圍繞財稅體制改革和保障改善民生，對保障性住房、糧食、能源行業(yè)開展了全國聯(lián)動檢查。21個財政廳（局）選擇承擔(dān)保障性住房建設(shè)的房地產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)管理部門開展檢查，檢查發(fā)現(xiàn)大量問題。20個財政廳（局）開展了對糧食行業(yè)的檢查，檢查發(fā)現(xiàn)糧食行業(yè)普遍存在會計基礎(chǔ)工作薄弱、滯留專項資金、未及時完成儲備任務(wù)等問題。27個財政廳（局）開展了對能源行業(yè)的檢查。檢查發(fā)現(xiàn)少繳稅款、調(diào)節(jié)利潤、未足額計繳價格調(diào)節(jié)基金、套取騙取財政資金等問題。各省級財政部門按照“五年輪查一遍”的要求，采取全面自查和重點抽查相結(jié)合的方式，普遍加大了對非證券資格會計師事務(wù)所的檢查力度。全國共5423戶會計師事務(wù)所報送了自查報告，各地財政部門重點檢查會計師事務(wù)所1370戶，抽查審計、驗資報告近11萬份。發(fā)現(xiàn)部分會計師事務(wù)所存在低價承攬業(yè)務(wù)、審計程序缺失、掛名執(zhí)業(yè)、財務(wù)管理混亂等問題。

2、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，監(jiān)督機制進一步完善。各地財政廳（局）普遍召開了全省會計監(jiān)督工作會議，動員部署檢查工作，對監(jiān)督干部進行系統(tǒng)培訓(xùn)，大部分財政廳（局）的檢查計劃和方案經(jīng)過廳長辦公會研究通過，增強了檢查工作的針對性、規(guī)范性和科學(xué)性。各地財政部門切實加強與審計、紀檢、稅務(wù)、工商、國資等相關(guān)部門，以及專員辦、注協(xié)和廳內(nèi)其他業(yè)務(wù)處室的溝通協(xié)作，積極探索開展聯(lián)合檢查，形成了監(jiān)管合力。部分省市制定了業(yè)務(wù)考評辦法，對檢查工作進行考核和通報，并將考評結(jié)果與檢查經(jīng)費分配、先進表彰掛鉤，調(diào)動了市縣財政部門的積極性。各地財政廳（局）均建立完善了審理制度，并借助外部力量組成專家?guī)?，為檢查工作提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，有效控制了行政風(fēng)險。部分省市大力推廣使用檢查軟件，利用即時分析監(jiān)控系統(tǒng)和財政財會信息管理平臺，實現(xiàn)了對省直行政事業(yè)單位會計資料的電子化查詢。

3、公示公告，檢查影響進一步擴大。各地財政部門高度重視查前公示和查后公告制度的建立和完善。按照財政部的要求，2012年33個省級財政部門、500多個市縣區(qū)財政部門實現(xiàn)了查前公示，將檢查的名單、內(nèi)容等向社會進行公示。目前，全部省級財政部門和大多數(shù)市級財政部門均已建立了檢查公告制度，將檢查結(jié)果和處理情況通過媒體向社會公眾進行公開。各地通過公示公告有效擴大了會計監(jiān)督影響，維護了《會計法》的權(quán)威。同時，各地財政部門還注重將檢查發(fā)現(xiàn)的問題向內(nèi)部業(yè)務(wù)處室和外部監(jiān)管機構(gòu)進行通報和移送，為業(yè)務(wù)部門日常監(jiān)管提供信息和建議，并參與研究加強和完善財政資金監(jiān)管措施。

（三）財政部監(jiān)督檢查局注重會計監(jiān)督頂層設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進，會計監(jiān)督機制更加完善

2012年，財政部監(jiān)督檢查局在財政部黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，除了加強對專員辦和地方財政部門的組織指導(dǎo)外，根據(jù)財政監(jiān)督的整體工作思路，統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計，在依法行政、機制建設(shè)、國際合作等多個方面取得了新的進展，會計監(jiān)督體系機制進一步完善。

1、嚴格依法處理處罰，增強會計監(jiān)督威懾力。為確保處理處罰的客觀公正，2012年監(jiān)督檢查局針對專員辦2011年檢查的117家企業(yè)和57家會計師事務(wù)所，組織了集中審理，對檢查程序、取證定性、處理處罰等環(huán)節(jié)進行嚴格復(fù)核把關(guān)，對專員辦工作質(zhì)量進行了考評。監(jiān)督檢查局專門成立了審理委員會，由主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，對處理處罰工作進行統(tǒng)一指導(dǎo)、集中把關(guān)，有效防范行政風(fēng)險和廉政風(fēng)險，做到了依法行政、以理服人，得到被查單位的理解和配合。2012年審理工作還首次建立了約談通報制度，對部分中央企業(yè)、證券資格會計師事務(wù)所和地方政府，通報檢查發(fā)現(xiàn)問題和處理處罰意見，提出整改要求。為了進一步創(chuàng)新工作機制，2012年專員辦現(xiàn)場檢查工作結(jié)束后，在征求被檢查單位意見之前，監(jiān)督檢查局即對各個聯(lián)合檢查項目進行了初審，并對專員辦就地下發(fā)的處理決定實行備案制，有效加強了質(zhì)量控制。

2、做好公告宣傳工作，擴大會計監(jiān)督影響力。按照政務(wù)公開的要求，為提升會計監(jiān)督工作的規(guī)范化和透明度，針對專員辦和地方財政部門檢查發(fā)現(xiàn)的主要問題和處理處罰情況，財政部連續(xù)對外發(fā)布了《中華人民共和國財政部會計信息質(zhì)量檢查公告 （第二十三號）、（第二十四號）、（第二十五號）》，引起了媒體和社會公眾的廣泛關(guān)注，進一步增強了會計監(jiān)督的威懾力和影響力。

3、完善會計監(jiān)督工作機制，提升監(jiān)管能力水平。探索和完善聯(lián)合聯(lián)動檢查的組織形式和工作方法，實現(xiàn)了從方案制定、檢查實施、問題認定、處罰公告等八個方面的統(tǒng)一，充分發(fā)揮了會計監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，提升了對大型企業(yè)和事務(wù)所的綜合監(jiān)管能力。信息化建設(shè)取得一定進步。加強了檢查軟件的技術(shù)保障能力，安排專業(yè)人員為27個專員辦、近百個檢查組提供現(xiàn)場及遠程技術(shù)支持，檢查軟件的作用發(fā)揮更加顯著。注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管信息系統(tǒng)二期成功上線，業(yè)務(wù)報備系統(tǒng)功能完善，使注冊會計師行業(yè)日常監(jiān)管的科學(xué)性、及時性大大提高，為下一步實現(xiàn)財務(wù)報表單一來源奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

4、開展跨境監(jiān)管談判，推動會計監(jiān)管國際合作。在開展國際會計監(jiān)管合作時，如何準確把握維護國家經(jīng)濟安全和履行國際義務(wù)的平衡點，是我們面臨的一項新的考驗。2012年，經(jīng)財政部黨組批準，監(jiān)督檢查局牽頭成立了財政部會計監(jiān)管國際合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由財政部黨組成員、紀檢組長劉建華，部內(nèi)監(jiān)督檢查局、會計司、條法司、外經(jīng)辦、國際司等有關(guān)司局負責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。

在中美審計監(jiān)管談判方面，監(jiān)督檢查局會同證監(jiān)會與美方進行了多輪磋商，抽調(diào)骨干力量與證監(jiān)會組成聯(lián)合工作組，順利完成了美國公眾公司會計監(jiān)管委員會來華觀察中方對會計師事務(wù)所質(zhì)量控制的檢查工作，中美審計監(jiān)管合作取得了重要階段性成果。同時，監(jiān)督檢查局會同證監(jiān)會積極應(yīng)對美國證券交易委員會執(zhí)法合作事宜，根據(jù)外媒輿情動態(tài)，就中美審計監(jiān)管合作與“四大”轉(zhuǎn)制等熱點問題提出了相關(guān)對策建議，與證監(jiān)會聯(lián)合上報國務(wù)院，受到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。在內(nèi)地與香港監(jiān)管合作方面，監(jiān)督檢查局與香港有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)簽訂了合作備忘錄，建立了完全相互依賴的監(jiān)管合作機制。根據(jù)香港方面的協(xié)查請求，報經(jīng)財政部黨組同意，雙方已經(jīng)商定于2013年上半年對涉及的部分內(nèi)地在港上市公司的審計業(yè)務(wù)開展檢查。內(nèi)地與香港的監(jiān)管合作進入具體實施階段，在境內(nèi)外產(chǎn)生了重要的示范效應(yīng)。在與歐盟審計監(jiān)管等效方面，繼2011年歐盟正式宣布認可中國與歐盟實現(xiàn)審計公共監(jiān)管等效之后，審計監(jiān)管合作問題被納入溫家寶總理主持的第二輪中德政府磋商范圍。在隨后發(fā)布的中德政府磋商聯(lián)合聲明中明確，中德雙方將研究審計監(jiān)管對話。由此表明，我國與歐盟主要成員國的審計監(jiān)管合作取得積極進展?？缇潮O(jiān)管合作的積極推進，進一步擴大了我國在國際會計監(jiān)管領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力，為保障“走出去”戰(zhàn)略的實施創(chuàng)造了良好環(huán)境。

二、2013年和今后一個時期會計監(jiān)督工作的基本思路

各級財政部門在會計監(jiān)督工作中，要認真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會十八大精神，立足長遠、服務(wù)大局，圍繞經(jīng)濟財政工作的中心任務(wù)和頂層設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃、整體推進，努力做到“三個創(chuàng)新”。

（一）創(chuàng)新檢查思路，準確把握工作重點

檢查是會計監(jiān)督工作的基本手段。由于監(jiān)管對象點多面廣，必須集中力量、有所取舍，在檢查對象、檢查內(nèi)容、檢查方式等方面不斷創(chuàng)新思路，切實提升監(jiān)督成效。在選擇檢查對象方面，圍繞關(guān)系國家經(jīng)濟安全和宏觀調(diào)控、關(guān)系人民群眾切身利益、關(guān)系全面深化改革的重點行業(yè)、重點領(lǐng)域，選擇能源、通信、航空等中央大型骨干企業(yè)，對企業(yè)總部及分支機構(gòu)從上至下開展聯(lián)合聯(lián)動檢查；圍繞保障和改善民生，繼續(xù)加大對保障性住房建設(shè)、教育、醫(yī)療、公用事業(yè)等領(lǐng)域的檢查；圍繞加強預(yù)算管理和深化財稅改革，加強對中央一級預(yù)算部門、行政事業(yè)單位和企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督檢查。在檢查內(nèi)容方面，將會計監(jiān)督與財政管理和預(yù)算監(jiān)督緊密結(jié)合，對企業(yè)的會計信息質(zhì)量、內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行、財政資金管理使用、國有資本經(jīng)營預(yù)算收支以及執(zhí)行稅收、財經(jīng)法律法規(guī)等檢查緊密融合起來，實現(xiàn)全方位監(jiān)管。在檢查成效方面，切實增強大局意識和政治敏感性，在依法查處違規(guī)問題的同時，圍繞國家經(jīng)濟社會發(fā)展和中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心關(guān)注的熱點、焦點問題，充分發(fā)揮會計監(jiān)督檢查的職能作用，加強信息調(diào)研力度，提出更有價值、質(zhì)量更高的政策建議。

（二）創(chuàng)新組織方式，有效形成監(jiān)管合力

在財政部門內(nèi)部，既要充分發(fā)揮專員辦對重點行業(yè)、重點企業(yè)的監(jiān)督作用，又要充分調(diào)動地方財政部門屬地化監(jiān)管的積極性，擴大會計監(jiān)督的覆蓋面，有效形成監(jiān)管合力。進一步明確專員辦與地方財政部門職責(zé)的分工，著力完善專員辦以中央大型企業(yè)、上市公司、金融機構(gòu)、證券資格會計師事務(wù)所為重點，地方各級財政部門以地方國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、行政事業(yè)單位、中小會計師事務(wù)所為重點的會計監(jiān)督格局。在檢查組織上，要充分發(fā)揮專員辦聯(lián)合聯(lián)動、集團作戰(zhàn)的優(yōu)勢，以總部總行檢查為抓手，從上至下開展系統(tǒng)性的全面檢查。同時，加強對地方財政部門的組織指導(dǎo)，進一步完善省、市、縣上下聯(lián)動檢查模式。在財政部門外部，財政部門要進一步加強與有關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合，完善協(xié)調(diào)溝通機制，形成共同參與、互有分工、相互協(xié)作、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的會計監(jiān)督工作機制。下一步要會同有關(guān)部門抓緊研究和進行試點，以會計師事務(wù)所業(yè)務(wù)報備系統(tǒng)為基礎(chǔ)，解決信息共享和互聯(lián)互通問題，建立會計報表單一來源機制，對會計信息失真問題進行源頭綜合治理。同時，要加強部門間溝通協(xié)調(diào)，有效減少重復(fù)檢查，形成政府監(jiān)管合力。

（三）創(chuàng)新工作機制，提升規(guī)范化水平

一是加快推動相關(guān)法律法規(guī)的修訂完善。目前《注冊會計師法》修訂工作已基本完成，有望2013年由人大常委會審議通過。下一步要加大《注冊會計師法》的宣傳貫徹力度，重點推進《注冊會計師法》實施條例和《會計法》的修訂。二是進一步規(guī)范工作程序?？偨Y(jié)和完善檢查選戶、現(xiàn)場檢查、處罰公告等一整套方式方法和工作規(guī)程，研究制定聯(lián)合檢查工作操作指南和證券資格會計師事務(wù)所日常監(jiān)管辦法，并探索對聯(lián)合檢查項目提前匯審、對就地檢查項目事先備案，切實加強質(zhì)量和風(fēng)險控制。三是研究建立責(zé)任追究和通報制度。除了必要的行政處罰和移送有關(guān)部門處理外，要更多地采用約談提醒、責(zé)令企業(yè)追究責(zé)任人、向企業(yè)出具評價報告、提出管理建議書等處理方式，并進一步完善向企業(yè)集團總部、主管部門和地方政府通報制度，督促其整改落實和加大責(zé)任追究力度。四是加大公告宣傳和曝光力度。進一步完善會計信息質(zhì)量檢查公告的內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計，準確把握公告時機，研究建立重大典型案例公告制度，加大曝光和宣傳力度，進一步提高會計監(jiān)督的透明度和影響力?！?/p>