史瓊

摘要：在城市化進(jìn)程中，因?yàn)榇罅抗I(yè)用地的需要，不可避免造成了失地農(nóng)民群體的產(chǎn)生。他們是農(nóng)村戶口卻失去了農(nóng)田，處于一種邊緣化的境地，因而造成生活工作出現(xiàn)了困難。本文概括地分析了造成失地農(nóng)民問題的原因，并且給出了幾點(diǎn)建議。希望失地農(nóng)民在引起社會關(guān)注的同時(shí)，能采取有效的措施避免失地農(nóng)民生活貧困的問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；貧困；原因；措施

在工業(yè)化過程中，尤其是在快速工業(yè)化、城市化過程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地是不可避免的，任何一個(gè)國家都要經(jīng)歷這樣的過程。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體，因此我們給其一個(gè)特殊稱謂——失地農(nóng)民。

失地農(nóng)民是指農(nóng)民的土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統(tǒng)稱為失地農(nóng)民。

一、失地原因

1、自然因素

有一部分農(nóng)民失去土地是因?yàn)橐恍┳匀灰蛩氐挠绊?，并且因此失去的土地難以復(fù)原，農(nóng)民以前耕種的土地已經(jīng)不能在作為農(nóng)業(yè)用地來使用。一般情況下，都是由于環(huán)境惡化導(dǎo)致農(nóng)民失去土地，比如沙漠化、鹽堿化造成的失地就很難靠農(nóng)民自身的力量恢復(fù)。其中我國荒漠化土地面積為262.2萬平方公里，占國土面積的27.4%，近4億人口受到荒漠化的影響。

2、社會經(jīng)濟(jì)因素

我國現(xiàn)在處于快速發(fā)展階段，工業(yè)化、城市化的速度都非?？欤谶@個(gè)過程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地是不可避免的。一般情況下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)建設(shè)、公共水利設(shè)施是造成農(nóng)民失地的主要原因，按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》中提到的發(fā)展要求來看，2000年到2030年的30年間，我國占用的耕地將超過5450萬畝，失地的農(nóng)民將超過7800萬。[7]本篇文章中討論的失地農(nóng)民主要是指因?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)因素而失去土地造成貧困的。

二、失地農(nóng)民問題的原因

1、權(quán)利貧困

在征地的過程中，由于土地功能的改變一般來說都會使土地價(jià)值提升，征地方都應(yīng)該給予失地農(nóng)民可觀的收益，畢竟土地對于農(nóng)民來說是非常重要的，土地就是農(nóng)民的就業(yè)崗位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生活保障，是農(nóng)民賴以生存的根基。[8]但是農(nóng)民在失去其賴以生存的根本的時(shí)候并沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償，并不是征地方?jīng)]有能力支付給農(nóng)民，而是資源在分配時(shí)出現(xiàn)了問題。之所以會出現(xiàn)資源分配不均的問題，是因?yàn)檗r(nóng)民權(quán)利的缺失。征地農(nóng)民貧困的根本原因是權(quán)利貧困。

雖然中國農(nóng)村人口占了大多數(shù)，但是農(nóng)民還是弱勢群體。因?yàn)檗r(nóng)民的平均知識水平文化程度偏低，有規(guī)模的農(nóng)民組織稀缺導(dǎo)致農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)力不從心。在征地過程中，失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)、就業(yè)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)都不同程度的受到了影響，權(quán)利得不到很好的保障甚至于不能行使，這就嚴(yán)重的損害了失地農(nóng)民的利益。

在征地過程中，失地農(nóng)民權(quán)利的貧困主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）農(nóng)民政治權(quán)利的貧困

政治權(quán)利是公民權(quán)利的重要組成部分。在歷屆全國人民代表大會上，農(nóng)民代表的人數(shù)與其人口總數(shù)不成正比，農(nóng)民人口在全國人口的80%左右，而人民代表大會中的農(nóng)民代表卻非常少，農(nóng)民不能更好地行使自己的權(quán)利，不能有效表達(dá)自己的意愿。

失地農(nóng)民在參與征地過程中政治權(quán)利得到發(fā)揮得非常有限。在征地過程中，失地農(nóng)民很難參與到整個(gè)征地的決策過程，尤其是征地費(fèi)用的補(bǔ)償問題更是難以有自己的表決權(quán)。多數(shù)情況下，農(nóng)民都是在領(lǐng)導(dǎo)作出決策后被告知。農(nóng)民是與被征用的土地關(guān)系最緊密的群體，卻沒有權(quán)利表達(dá)自己的意愿，缺乏參與權(quán)，滋生了官員與征地方通過損害農(nóng)民的利益來滿足私欲。

（2）農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困

我國土地所有權(quán)是歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體應(yīng)該具有使用、占有、處理和收益等權(quán)利。但在征地過程中，土地的決策權(quán)都是當(dāng)?shù)卣鲋鲗?dǎo)，農(nóng)民集體所有權(quán)形同虛設(shè)，農(nóng)村集體不能有效保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。同時(shí)，農(nóng)民個(gè)體是農(nóng)村集體的組成部分，該享有集體的權(quán)利，并且農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，農(nóng)民個(gè)體對于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓具有決策權(quán)，可是在實(shí)際征地過程中，往往不是這樣的，失地農(nóng)民的決策權(quán)收到損害的同時(shí)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也非常低。

總體說來，土地的所有權(quán)不明晰，農(nóng)民個(gè)人既是集體財(cái)產(chǎn)的所有者，又不是集體財(cái)產(chǎn)的所有者，導(dǎo)致農(nóng)民維權(quán)的困難，使失地農(nóng)民在維護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)難以有法可依。

2、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

失地農(nóng)民在被征地以后，會得到一定的貨幣補(bǔ)償。但是由于相關(guān)法律的不完善，導(dǎo)致征地過程難以規(guī)范，農(nóng)民很難用法律武器來維護(hù)自己的利益。我國沒有一部專門的法律來規(guī)范土地征收的全部過程，而土地征收補(bǔ)償可以說是在農(nóng)民失去土地后最重要的生活收入來源，對土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范就顯得尤為重要。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理是農(nóng)民貧困的重要原因。

我國現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》四十七條規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)均按照土地被征收前三年平均年產(chǎn)值補(bǔ)償，且二者之和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！蔽覈耐恋匮a(bǔ)償僅僅是以耕地的原有用途所創(chuàng)造的價(jià)值作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，即使補(bǔ)償給農(nóng)民的金額是平均產(chǎn)值的30倍，仍不足以使失地農(nóng)民保持原有的生活水平，而許多地方在計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)普遍取法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)，這樣嚴(yán)重影響失地農(nóng)民的正常生活，導(dǎo)致一部分失地農(nóng)民貧困化。[5]我國的土地補(bǔ)償辦法還忽略了土地自身的價(jià)值以及土地被征用后的增值部分，這些問題都導(dǎo)致農(nóng)民在失去賴以生存的土地以后并沒有得到合理的補(bǔ)償，加上法律監(jiān)督機(jī)制的不健全，缺乏責(zé)任的規(guī)范和制裁辦法，這一系列制度的不完善就會使地方政府和征地方以不正當(dāng)手段從中獲取利益。

3、補(bǔ)償方式單一

雖然在政策上規(guī)定了多種的安置方式，但是近年來90%以上的建設(shè)項(xiàng)目用地補(bǔ)償方式都采用的是貨幣補(bǔ)償。根據(jù)上文，貨幣補(bǔ)償措施本身存在一定的不完善，方式的單一使很多失地農(nóng)民成為無地、無崗、無低保的“三無”農(nóng)民。[9]

在實(shí)際的征地補(bǔ)償中也有招工安置的方式，但是由于安置的崗位與農(nóng)民實(shí)際能力脫節(jié)，滿足安置崗位要求的失地農(nóng)民非常少。而在就業(yè)市場中的崗位要求更高，失地農(nóng)民本來擅長的農(nóng)活技術(shù)在很多單位沒有用武之地。失地農(nóng)民平均學(xué)歷較低，掌握的技術(shù)也比較單一，加上對就業(yè)市場信息的不了解，在就業(yè)過程中備受冷落。失地農(nóng)民再就業(yè)的問題非常嚴(yán)峻，沒有新的職業(yè)只有一次性的補(bǔ)償金，失地農(nóng)民就難以保障能解決溫飽的生活水平，很容易出現(xiàn)返貧。

三、改善失地農(nóng)民現(xiàn)狀的措施

1、完善相關(guān)法律，從根本上保障農(nóng)民權(quán)益

實(shí)現(xiàn)征地過程的規(guī)范化，首先就需要制定完善的法律法規(guī)。通過法律法規(guī)來規(guī)范征地的整個(gè)過程，包括規(guī)范可以進(jìn)行征地的項(xiàng)目范圍、征地合同訂立的內(nèi)容、征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及征地結(jié)束后對失地農(nóng)民的社會保障制度。盡可能的使法律完善能夠減少征地糾紛，保護(hù)農(nóng)民和征地方雙方利益，尤其是失地農(nóng)民作為弱勢群體在權(quán)益受到侵害的時(shí)候，能夠有法可依。因?yàn)槭У剞r(nóng)民的特殊性，有必要設(shè)立一些公共機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民提供相關(guān)的法律援助，幫助失地農(nóng)民運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。

同時(shí)，國家有關(guān)部門應(yīng)該下設(shè)監(jiān)管部門對整個(gè)征地過程依法進(jìn)行監(jiān)督并且對征地的結(jié)果負(fù)責(zé)。

2、提供征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，直接讓失地農(nóng)民受益

土地補(bǔ)償金作為目前失地農(nóng)民土地被征收后接受的主要補(bǔ)償收入，它的標(biāo)準(zhǔn)制定對于失地農(nóng)民來說非常重要。

在十八大報(bào)告的《推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化》內(nèi)容中專門提到了“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。這是征地制度改革的內(nèi)容首次寫進(jìn)黨代會報(bào)告，由此可見征地制度的改革已經(jīng)到了勢在必行的階段，而改革的重點(diǎn)也在征地補(bǔ)償方面。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示，征地之后，土地增值部分在收益分配過程中，投資者取得的收益占40%-50%，地方政府拿走了20%-30%，村級組織留下了25%-30%，農(nóng)民最終拿到的補(bǔ)償款只占到整個(gè)土地增值收益的5%-10%，在征地過程中，損失最大的卻是得到補(bǔ)償款最少的農(nóng)民。

提高征地補(bǔ)償是對失地農(nóng)民最直接的幫扶，在制定相關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，要綜合考慮各方面因素，不僅是將土地征用前的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還要考慮土地的增值部分分配比例、區(qū)位因素、土地的等級質(zhì)量以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和最低生活保障水平，如果情況特殊，還應(yīng)該考慮到給予失地農(nóng)民相當(dāng)數(shù)量的安置補(bǔ)助費(fèi)。在計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用過程中，考慮的因素越是完善，就能更有效的保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)生計(jì)，也能更好地實(shí)現(xiàn)社會和諧。

3、補(bǔ)償方式多樣化，滿足不同需求

一次性的貨幣補(bǔ)償作為主要的補(bǔ)償方式，在實(shí)施過程中比較簡單方便，但是不能很好的保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展。農(nóng)民在一定程度上處于弱勢，由于知識水平的有限，很難做出合理長遠(yuǎn)的規(guī)劃。同時(shí)，社會上也有一定歧視農(nóng)民的問題。當(dāng)失地農(nóng)民失去了土地就失去了就業(yè)和基本的社會保障，這些問題就不單單靠貨幣補(bǔ)償能解決。政府需要將就業(yè)技能培訓(xùn)、土地入股、參股合作經(jīng)營、留地安置、社保安置等多種補(bǔ)償合理運(yùn)用，保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展。

比如，對失地農(nóng)民可以按年齡階段施行除了一定的貨幣補(bǔ)償以外的多種補(bǔ)償措施。[11]對男40周歲、女30周歲以下的失地農(nóng)民，主要鼓勵(lì)其再就業(yè)，并且采取一定的措施幫助其再就業(yè)，為他們提供一些技能培訓(xùn)或者合適的就業(yè)崗位。對男40到60周歲、女30到50周歲的失地農(nóng)民，可以提供一定的簡單崗位幫助他們就業(yè)，也可以采用留地安置的方式讓他們重操就業(yè)，發(fā)揮他們的特長；同時(shí)，要保障這一年齡階段的失地農(nóng)民享受到優(yōu)惠的醫(yī)療保險(xiǎn)和社會保險(xiǎn)。對男60周歲、女50周歲以上超過勞動(dòng)年齡階段以及一些失去勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民，主要做好社保工作，為他們提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)。這樣將“授之以魚”和“授之以漁”這兩種不同類型的補(bǔ)償措施相結(jié)合，既保證了農(nóng)民當(dāng)下的生活不會因?yàn)槭ネ恋囟狡?，也能保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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