[摘 要]寄遞實名制涉及公民的通信自由和通信秘密的保護，全面推行寄遞實名制違反我國《憲法》有關規(guī)定，也不符合比例原則和行政合理性原則。行政機關應當慎行寄遞實名制，堅持依法行政，綜合衡量各種有利因素和不利因素，努力找到公權力與公民私權利的最佳結合點。

[關鍵詞]實名制；行政；通信自由；保護

一、問題的提出

2011年7月11日，浙江省公安廳在紹興縣召開全省物流信息寄遞實名制試點工作推進會，積極開展寄遞實名制試點。2011年8月22日，《錢江晚報》上刊登了“浙江紹興試行快遞實名制，公安部擬在全國推廣”的消息，新華網、鳳凰網等各大媒體爭相轉載，引起了社會的廣泛關注。2012年2月6日，廣州發(fā)生郵件爆炸案，寄遞實名制再度成為社會關注的焦點。

所謂寄遞實名制，是指用戶交寄郵件時需要出示身份證件，寄遞企業(yè)工作人員不僅要開包檢查、核實寄遞物品，還要將這些信息登記輸入電腦，收件人在收件時也必須出示身份證件。追根溯源，寄遞實名制自北京奧運會以來就一直存在。為了確保奧運寄遞渠道物品安全，國家郵政局會同有關部門制定了針對奧運期間的臨時措施，要求用戶在奧運期間交寄快件需出示有效身份證件，這一做法奠定了寄遞實名制的基礎。在此后的上海世博會、廣州亞運會等重大活動中，繼續(xù)沿用了這一制度，即在特定的時間、對特定的寄遞路線實施實名制，是有條件、有限制的寄遞實名制。據報道，浙江省紹興縣在所轄的寄遞企業(yè)試行寄遞實名制，在一定程度上遏制了寄遞渠道違法犯罪活動。客觀而言，實施寄遞實名制對于預防通過寄遞渠道進行的犯罪，保障郵政通信安全具有一定作用。但是，全面實行寄遞實名制，包括寄遞企業(yè)、用戶在內的社會有關方面存有較大分歧。寄遞實名制作為一項關系到公民權利義務的行政管理措施，是否有相應的法律依據，其合法性何在，值得我們研究與思考。筆者將從合憲性、比例原則、合理性原則的角度對寄遞實名制的合法性作學術探討。

二、寄遞實名制的合憲性分析

憲政（constitutionalism），又稱立憲主義或憲政主義，是指通過憲法來限制國家權力，從而保障人的自由與尊嚴的一種理念。我國著名憲法學家張友漁曾經對憲政的概念作過精確的表述：“所謂憲政就是拿憲法規(guī)定國家體制，政權組織以及政府和人民相互之間權利義務關系而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享有應享有的權利，負擔應負擔的義務，無論誰都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動的這樣一種政治形式”。回顧西方立憲主義的發(fā)展，立憲主義的核心是個人自由，即尊重個人尊嚴與人格的神圣，不得借口社會利益侵害個人尊嚴，個人的自由非國家所能妄加限制。立憲主義是以限制國家權力，確保個人的自由權利為目的。國家的目的就在于保障個人與生俱來的權利，政府之目的則在于限制妨害他人自由的行為，與他人自由無關的行為，國家不得妄加干涉。憲法是憲政的重要基礎和保障，正如林來梵先生所言，憲法在本質上像是某種“兩面神”，它既授予國家權力，又適當限制國家權力。限制國家權力是手段，保障公民權利是目的。因此，憲法一直被稱為公民權利的保障書。

我國《憲法》第四十條規(guī)定“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規(guī)定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！惫裢ㄐ抛杂珊屯ㄐ琶孛苁菓椃ㄒ?guī)定公民的一項基本權利。公民在使用寄遞服務過程中，需要提供發(fā)件人和收件人的姓名、地址、聯系電話等信息。此類信息屬于公民個人信息，對于不欲為其他人所知的內容構成個人隱私，受法律保護。公民基于人的交往的社會性需求，可以自由地與他人通信，即為通信自由。此種自由非經法律明確，任何人不得干涉和限制，這是通信自由的自由權屬性所決定的。因此，行政機關在沒有法律明確授權的情況下，不得要求寄遞企業(yè)對公民交寄的郵件附加任何實體上與程序上的條件。也就是說，在法律沒有明確規(guī)定公民交寄郵件必須出示身份證件的情況下，公民交寄郵件只要符合《郵政法》等關于寄遞安全的規(guī)定，不屬于國家規(guī)定的禁止寄遞的核生化爆等各類違禁品，寄遞企業(yè)就不得以公民未出示有效身份證件為由拒絕收寄，對收件人亦如此。公民的通信秘密是指公民通信內容及通信相關信息，包括信件的內容、通信的對象、通信的時間等。公民有權決定個人的通信內容及相關信息是作為個人秘密不公開還是不作為個人秘密而予以公開，對不作為秘密予以公開的，有權決定公開的范圍、對象及方式，即公民通信秘密的決定權?；陧樌麑崿F郵件寄遞目的之需要，部分信息是必須如實提供的，如寄件人和收件人的地址、聯系電話。寄遞企業(yè)工作人員因職務便利獲悉此部分信息，負有保密義務，未經公民本人明示同意，不得泄露或用作他途。而對于寄件人、收件人的姓名、身份證號等信息，不屬于實現郵件寄遞目的之必需，公民有權決定是否作為個人秘密而選擇是否向寄遞企業(yè)提供。

憲法同時規(guī)定了公民通信自由和通信秘密保護的例外情形，即因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規(guī)定的程序對通信進行檢查。首先，目的僅限于國家安全或者追查刑事犯罪的需要，對于何為國家安全，何為刑事犯罪，我國的《國家安全法》、《刑法》、《刑事訴訟法》等法律均做了明確規(guī)定，不應任意擴大解釋。第二，主體僅限于公安機關或者檢察機關。除此之外的其他國家機關都沒有權力檢查公民的通信。第三，程序性要求。應當依照法律規(guī)定的程序行使限制公民通信權利的權力，否則構成違法。上述三個條件必須同時具備，缺一不可。全面推行寄遞實名制，構成了對公民通信自由與通信秘密的限制與干預，雖然主體是公安機關，符合憲法規(guī)定的主體條件，但是其目的、程序均與憲法規(guī)定有所不同。因此，全面實行寄遞實名制，存在合憲性上的瑕疵。

三、寄遞實名制的比例原則審視

比例原則是指行政機關在采取行政行為時，應當全面衡量有關的公共利益和個人利益，采取對公民權益造成限制或者損害更小的行政行為，并使行政行為造成的損害與所追求的行政目的相適應，又稱為禁止過度原則或者最小損害原則。比例原則是德國行政法學首創(chuàng)的基本行政法原則。德國的行政法學鼻祖奧托·麥耶在其《德國行政法學》一書中提出了“行政權追求公益應有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權力對人民的侵權必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”，也即“比例原則”。德國行政法學者弗萊納在1911年出版的《德國行政法體系》一書中有句名言：“警察不得以炮擊鳥”，是對比例原則的最形象的比方。比例原則被稱為行政法的“帝王條款”，在行政法制較為發(fā)達的國家和地區(qū)已經得到越來越廣泛的運用。例如，在法國警察法和計劃法等行政領域中，比例原則得到了很好體現與運用。荷蘭1994年的《行政法通則》第三張第三條規(guī)定：“1.在某個法律未做限制性規(guī)定時，行政機關制作命令仍然應當考慮直接相關的利益。2.某個命令對一個或更多的利害關系人產生不利后果，這個不利后果需與命令的目的適當?！逼咸蜒?996年《行政程序法典》規(guī)定：“行政當局的決定與私人權利或受法律保護的利益有沖突時，僅可在對擬達到的目標系屬適當及適度的情況下，損害這些權利或利益?！碑敼珯嗔Φ男惺古c公民的私權利發(fā)生沖突時，需要憑借某種審查標準判斷公權力的行使是否合乎法治精神，對私權利的侵害是否適度，就需要比例原則發(fā)揮決定性作用。比例原則并未作為基本原則寫入我國行政法律，但是個別立法實際上已經出現了合比例性思想的某些制度因素，比如，《行政處罰法》第4條第2款規(guī)定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當?！北壤瓌t的核心價值在于利益衡量。而利益衡量是一個比較抽象的概念，必須借助實體與程序上的標準來予以界定。實體上，比例原則要求國家機關行使公權力不能給予公眾超過國家目的之價值的侵害，否則就是不合乎比例，主要是從價值取向上規(guī)范公權力與私權利的合理關系。程序上，要求國家機關所采取的行政手段與所要達到的目的之間要有一定的對應關系。程序合比例是實體合比例的保障，實體合比例是程序合比例的最終體現。

就寄遞實名制而言，實體上，浙江公安機關以不法分子利用寄遞渠道販賣毒品為由推行寄遞實名制，公權力行使的目的在于打擊通過寄遞渠道的毒品販賣活動，其價值在于打擊毒品違法犯罪行為和保障社會公共安全，基于此種目的與價值要侵害的私權利是每一個使用寄遞服務的公民所享有的憲法賦予的公民通信自由和通信秘密，價值權衡而論，哪一個更大？毋庸置疑，后者作為十幾億公民的基本權利價值遠遠大于前者。程序上，浙江公安機關推行寄遞實名制，與其目的打擊利用寄遞渠道販賣毒品之間，不存在合理的對應關系。首先，此項行政措施具有“有罪推定”的前提設定，即首先推定每一個使用寄遞服務的公民都有販毒的嫌疑，而實際上每年數十億件的郵件中夾帶毒品的能有多少件？以2010年為例，根據國家郵政局網站公布的2010年郵政行業(yè)運行情況，郵政函件業(yè)務量為74億件，全國規(guī)模以上快遞企業(yè)業(yè)務量累計完成23.4億件，二者合計97.4億件，而同期寄遞渠道查獲毒品案件327起。基于小比例問題郵件采取全面的寄遞實名制，明顯比例失當。其次，實行寄遞實名制雖然有利于公安機關事后追查案件線索，但是并不能必然杜絕寄遞渠道販毒現象，不法分子完全可以通過偽造身份證件、改進毒品藏匿手法等方式逃避查堵。僅為辦案追查方便而限制公民的基本權利，行政措施與目的缺乏合理的對應關系。

四、行政合理性原則視野下的寄遞實名制

行政合理性原則起源于英國，最早可以追溯到16世紀末。1598年，英國魯克訴下水道管理委員會一案就合理性原則作出了著名的判詞。英國下水道管理委員會的委員們?yōu)樾拚影墩魇召M用，但他們把所需費用攤派給臨近土地的所有人，而不是攤派給所有受益人。依照當時的法律，委員會有征收費用的自由裁量權，但是并未規(guī)定向何人征收，最后法院在審理后判決魯克勝訴?？瓶舜蠓ü僭谂性~中寫道：“盡管法律已授予委員會裁量權以決定修護費用課征的對象及數額，但他們的活動應受限制并應當遵守合理性原則和法律原則。因為自由裁量權是一門識別真假、是非、虛實、公平與虛偽的科學方法，而不應該按照他們自己的意愿和私人感情行事”。該判詞作出之后的近400年里都起著重要作用。1773年，法院再次強調：“自由裁量權不應是專橫的，必須受到合理和法律的限制”。20世紀初，英國著名行政法學者韋德教授認為：“合理性原則已成為近年賦予行政法生命力最積極和最著名的理論之一”。英國行政合理性原則的確定對世界行政法學領域，特別是在自由裁量權控制方面有著重要意義。

從中國目前關于行政法基本原則的研究情況來看，大多數學者都把合理性原則作為行政法的基本原則之一。到目前為止，合理性原則為行政法的基本原則仍是通行的觀點。行政合理性原則是指，行政機關所作行為其內容應當客觀、適度、合乎理性。行政合理性原則是基于自由裁量權擴大而產生的，目的在于防止行政自由裁量權的濫用。在我國，普遍認為行政合理性原則的標準主要有三個方面：（1）正當性。行政機關作出行政行為，必須出于正當的動機并符合正當的目的；（2）平衡性。行政機關作出行政行為時，應平衡權利與義務、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益的關系；（3）情理性。行政機關作出行政行為應符合人情與常理。

判斷行政行為合理性的一個重要方法就是看行政行為的實施會產生什么樣的負面效應。推行寄遞實名制具有以下負面效應。首先，寄遞實名制會降低寄遞服務的效率，影響郵政業(yè)的健康發(fā)展。在我國，郵政業(yè)作為服務業(yè)的一部分，在服務民生、促進經濟發(fā)展方面起到了不可忽視的作用。尤其是快遞，根據統(tǒng)計，2012年我國快遞業(yè)務量達到56.9億件，成為僅次于美國的世界第二快遞大國。根據我國現行郵政法的定位，快遞服務應當“迅速、準確、安全、方便”。其中，高效和便捷已經成為快遞服務的一個重要特征。而實名制要求逐一登記公民個人的身份信息，將使收發(fā)流程變復雜，降低寄遞效率，增加企業(yè)的經營成本，進而導致整個社會的物流成本攀升。同時，在實行實名制的背景下，嚴守規(guī)矩的寄遞企業(yè)會因為要求顧客出示身份證而遭拒，從而流失客戶，一些不守規(guī)矩的公司反而會得到更多客戶，不利于行業(yè)的規(guī)范化經營。其次，

寄遞實名制會對公民通過寄遞渠道傳遞各種信息載體和物品造成不便。郵政和快遞已經成為日常工作和生活中使用非常頻繁的一種通信和物流手段。實施實名制后，公民不論在何處交寄、接收郵件，都要出示身份證件，對于身份證件遺失、代理他人交寄郵件等特殊情形的公民，將導致使用寄遞服務極其不便的后果。再次，寄遞實名制容易對公民的個人信息安全構成威脅。由于我國關于個人信息保護的法律制度尚不健全，保護機制也不完善，公民個人信息遭泄露問題嚴重，購房、購車、求職、辦理銀行業(yè)務等均要求提供個人的姓名、通信地址、聯系電話等個人信息，隨后便會收到各式各樣的騷擾電話和垃圾短信，利用個人信息從事刑事犯罪的新聞頻頻見諸報端。2012年全國“兩會”上，全國政協委員、香港升和集團董事長鄧日燊呼吁立法保護個人信息，他以2012年春運期間鐵路全面實行實名制售票為例，認為火車票實名制的確可以打擊非法販賣火車票、減少鐵路沿線各種犯罪行為。然而，網絡上一些軟件卻能輕松“掃描”火車票，導致車票持有人的身份證號碼等個人信息容易泄露。相對于火車票上的個人信息，寄遞服務涉及的個人信息更全面。目前，占我國寄遞服務市場大部分份額的民營快遞企業(yè)起步晚、底子薄、基礎弱，從業(yè)人員法律意識和業(yè)務素質有待提高，企業(yè)安全管理和信息安全技術水平普遍較低，實行寄遞實名制使大量的公民個人信息匯集并存儲于寄遞企業(yè)，造成重大的安全風險和隱患。

綜上，筆者認為，全面推行寄遞實名制涉嫌違反憲法規(guī)定，也不符合比例原則和行政合理性原則。行政機關應當堅持依法行政，綜合衡量各種有利因素和不利因素，努力找到公權力與公民私權利的最佳結合點，既要履行人民授予和法律賦予的職權，也要捍衛(wèi)社會主義法治精神，保障與維護公民的各項基本權利。

[參考文獻]

[1]寄遞物品實名制 紹興經驗成樣本.紹興日報，2011-7-12，（2）：綜合新聞.

[2]張友漁.憲政論叢.群眾出版社，1986：100。

[3]馬懷德.行政法與行政訴訟法.中國法制出版社，2007-3，（3）：47.

[4]葉俊榮.論比例原則與行政裁量[J].憲政時代，1986，93）：81.

[5]應松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社，1999：457.

[6]黃學賢.行政法中的比例原則簡論[J].蘇州大學學報（哲社版），2001，（1）.

[7]吳偕林.論行政合理性原則的適用[J].法學，2004，（12）.

[8]關保英.論行政合理性原則的合理條件[J].中國法學，2000，（6）.

[作者簡介]尹訓國，男，山東茌平人，中南財經政法大學法學院憲法與行政法學專業(yè)在讀博士生。