此次區(qū)劃調(diào)整，青島更明確了其向西、向北方向的拓展。通過經(jīng)濟(jì)腹地的拓展和城市生存空間的擴(kuò)大，青島的首要目標(biāo)是躋身國(guó)內(nèi)城市第一方陣。

每一次的城市區(qū)劃調(diào)整，都會(huì)引發(fā)人們的熱議。不同的行政部門之間，由于看待區(qū)劃調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)和角度不同，也都會(huì)形成各自的論點(diǎn)。青島此次的區(qū)劃調(diào)整，是在1994年那次調(diào)整之后的“大動(dòng)作”，其間相隔了近20年，也吸引了更多人的關(guān)注。

作為長(zhǎng)期關(guān)注城市區(qū)劃調(diào)整的研究者，青島市社科院城市研究所副所長(zhǎng)冷靜接受了本刊記者的采訪。對(duì)于此次區(qū)劃調(diào)整，他既認(rèn)為這是青島應(yīng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要策略，承接國(guó)家戰(zhàn)略的需要，也認(rèn)為“此次調(diào)整并不是一步到位，還有許多問題沒有解決”。

發(fā)展不經(jīng)濟(jì)，就會(huì)進(jìn)入歧途

膠東半島、魯中、魯西南、蘇北、皖北、豫東和豫南等地區(qū)都是青島的經(jīng)濟(jì)腹地，過去青島腹地的拓展受制于地理和交通，如今，天津和連云港等城市都確立了國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，青島的腹地受到更大擠壓。

青島利用山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，發(fā)揮其在對(duì)外開放度、港口岸線、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)借助于國(guó)家中西部開發(fā)戰(zhàn)略，才能更好地?cái)U(kuò)大戰(zhàn)略腹地范圍，搶占區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先機(jī)。所以，冷靜認(rèn)為本次行政區(qū)劃調(diào)整，正是青島應(yīng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的重要策略之一。

“城市應(yīng)該遵循自身發(fā)展的規(guī)律，如果城市的發(fā)展是不經(jīng)濟(jì)的，它就進(jìn)入歧途了?！崩潇o舉例說，1984年青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，由于只有膠州灣高速與之相連，缺少主城區(qū)支撐，發(fā)展緩慢，所以青島后來沒有向西發(fā)展，而是向東發(fā)展了，這就是所謂的“貼城發(fā)展”?！包S島的起步是在前灣港建成之后，如果沒有前灣港的支撐，也就沒有黃島的今天?！?/p>

相比于德占時(shí)期青島市的功能區(qū)布局，冷靜認(rèn)為那時(shí)規(guī)劃調(diào)整的目的性很強(qiáng)，“現(xiàn)在國(guó)內(nèi)許多城市的規(guī)劃，更多的是規(guī)劃跟著實(shí)踐在跑，而不是規(guī)劃在引領(lǐng)城市的發(fā)展，是不得不做、不得不調(diào)?！?/p>

就此次區(qū)劃調(diào)整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面而言，青島更明確了其向西、向北方向的拓展。向西，青島將依托膠濟(jì)鐵路延長(zhǎng)線、青蘭高速等交通路網(wǎng)拓展中西部發(fā)展空間，聯(lián)合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，形成沿黃流域經(jīng)濟(jì)帶最重要的國(guó)際貿(mào)易口岸；西北方向，青島通過與黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和京津冀經(jīng)濟(jì)圈的聯(lián)系，與天津爭(zhēng)奪腹地：西南方向，則是通過強(qiáng)化魯蘇合作，依托204國(guó)道和建設(shè)中的青連鐵路，聯(lián)合淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)，融入歐亞大陸橋經(jīng)濟(jì)體系，與連云港爭(zhēng)奪腹地。

冷靜認(rèn)為，對(duì)更廣闊腹地的拓展，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路比以前更清晰了，“其控制性腹地將是山東全省，共享性腹地將是蘇北、皖北和豫北地區(qū)，競(jìng)爭(zhēng)性腹地將是冀南、晉中南地區(qū)，拓展影響性腹地將是陜、甘、寧等黃河中上游地區(qū)及隴海線沿線地區(qū)。通過經(jīng)濟(jì)腹地的拓展和城市生存空間的擴(kuò)大，青島的首要目標(biāo)是躋身國(guó)內(nèi)城市第一方陣。”

西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)是重中之重

“國(guó)內(nèi)城市近年來的區(qū)劃調(diào)整，大都跟國(guó)家的重大發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)系密切。加快國(guó)家重大戰(zhàn)略的推進(jìn)，通過承接國(guó)家戰(zhàn)略，形成區(qū)域發(fā)展的合力，這是目前大多數(shù)城市區(qū)劃調(diào)整的客觀需要。”冷靜分析認(rèn)為，調(diào)整后的區(qū)域拓展了空問，更起到了平衡區(qū)域發(fā)展的作用，避免了更多的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和資源浪費(fèi)，也降低了行政成本。

天津?yàn)I海新區(qū)的“三區(qū)合一”模式，就是通過經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的分開。提高了效率。城區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要行使社會(huì)管理職能，功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，避免了“大區(qū)”套“小區(qū)”、“區(qū)”中有“區(qū)”和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，成為當(dāng)下許多城市新區(qū)效仿的典范。

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃獲批后，青島成為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)軍城市，需要落地的項(xiàng)目和政策支撐。在冷靜看來，此次調(diào)整的主要目標(biāo)就是西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)，“前期已經(jīng)有了西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)的規(guī)劃，所以區(qū)劃調(diào)整就是使之落地，打造成國(guó)家級(jí)新區(qū)。青島要提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)的輻射力和吸引力，就必須做大做強(qiáng)西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)，這是此次調(diào)整的重中之重，也是城市試驗(yàn)的一次挑戰(zhàn)。”

西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)發(fā)展的目標(biāo)是完成“三個(gè)再造”——再造一個(gè)青島港、再造一個(gè)青島經(jīng)濟(jì)總量、再造一個(gè)青島新主城。這一發(fā)展目標(biāo)的確定，意味著黃島區(qū)地位的提升，“其將歷史性承擔(dān)起國(guó)家戰(zhàn)略的使命，即使用全域資源為西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)服務(wù)都不為過。”所以，冷靜覺得這次調(diào)整主要并不是著眼于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而更重要的是把經(jīng)濟(jì)總量做上去。

調(diào)整后，各區(qū)域也需要更明確自己的產(chǎn)業(yè)支撐。黃島區(qū)可借助旅游資源的優(yōu)勢(shì)，把旅游產(chǎn)業(yè)打造成支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展物流業(yè)、金融業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，并借助中德生態(tài)園、中日韓自由貿(mào)易區(qū)開展對(duì)外合作；新成立的市北區(qū)則應(yīng)將以前的商貿(mào)物流、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和旅游項(xiàng)目等重新打破、組合，在“特色市北”的定位下，尋求新發(fā)展。

對(duì)于區(qū)劃調(diào)整后的定位，冷靜分析認(rèn)為，新市北區(qū)應(yīng)抓住此次空間規(guī)模擴(kuò)展的機(jī)遇，統(tǒng)籌規(guī)劃、集約建設(shè)、精細(xì)管理，促進(jìn)老城區(qū)改造提升、轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成市域金融中心、文化創(chuàng)意中心、信息服務(wù)中心、會(huì)展中心、休閑娛樂中心和旅游商貿(mào)中心，加快形成藍(lán)色經(jīng)濟(jì)支撐服務(wù)體系，提升城市綜合功能；西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)應(yīng)瞄準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)、上海浦東新區(qū)等國(guó)內(nèi)一流經(jīng)濟(jì)區(qū)，統(tǒng)籌整合好西海岸的各類資源，集中發(fā)揮政策、產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、開放等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)盡快做大做強(qiáng)，加快建設(shè)東北亞國(guó)際集裝箱中轉(zhuǎn)中心、國(guó)際期貨交易中心、國(guó)際物流中心、自由貿(mào)易港區(qū)、旅游度假區(qū)、山東半島高端制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地。

調(diào)整是城市要素的重新組合

就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而言，城市中心區(qū)通常是發(fā)散輻射的，而青島主城區(qū)偏于膠州灣東隅，城市中心區(qū)則偏于東隅的末端，西臨膠州灣，南向黃海，東有嶗山，高端要素往東、南、兩都得不到有效輻射，這一高端要素在沿海一線的聚集所形成的扇形輻射，并不利于中心區(qū)輻射帶動(dòng)作用的發(fā)揮，這也導(dǎo)致了優(yōu)勢(shì)資源的巨大浪費(fèi)和長(zhǎng)期以來南北、東西差距以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

“此次調(diào)整解決了四方區(qū)和市北區(qū)的發(fā)展空間問題，但市南區(qū)作為青島市政治、文化、商務(wù)、旅游中心，也是青島市各種高端要素最聚集的區(qū)域，有著豐厚的歷史文化底蘊(yùn)，但巨大的能量在狹小的空間內(nèi)卻得不到有效的釋放?！闭腔谶@一看法，冷靜覺得矛盾最深的市南區(qū)沒有調(diào)整，意味著區(qū)劃還會(huì)有再調(diào)整的可能能，“市南區(qū)的問題得不到有效解決，就不能說青島的行政區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)到位?！?/p>

國(guó)內(nèi)外行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)表明，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，行政區(qū)域的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部形態(tài)都將發(fā)生變化。在城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和城市規(guī)模開始出現(xiàn)質(zhì)的需求和變化，城市空間原有的既成格局被打破，新的空間布局趨勢(shì)逐步形成時(shí)，適時(shí)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，就成為了城市發(fā)展的客觀需要和內(nèi)在要求。

“空間調(diào)整只是一方面，最主要的是重新組合城市要素，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化、整合。國(guó)內(nèi)很多城市每平方公里的產(chǎn)出量遠(yuǎn)小于國(guó)外同類城市，而且城市的發(fā)展和空間拓展缺少科學(xué)的論證，這是城市拓展面臨的普遍問題。部分區(qū)市等到大項(xiàng)目都‘?dāng)[上’，才發(fā)現(xiàn)土地沒有了。然后進(jìn)行空間拓展，但10年之后，發(fā)現(xiàn)空間又不夠了?！痹诶潇o看來，區(qū)劃調(diào)整應(yīng)該有明確的指向，不應(yīng)一味追求空間的拓展，而且要不斷反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式和模式。

西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)、藍(lán)色硅谷和紅島經(jīng)濟(jì)區(qū)作為青島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐載體，對(duì)于青島市域內(nèi)的城鎮(zhèn)體系、人口布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體制機(jī)制創(chuàng)新、社會(huì)管理等，也有著重要意義?！按舜螀^(qū)劃調(diào)整僅涉及到西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)的布局，而藍(lán)色硅谷和紅島經(jīng)濟(jì)區(qū)尚未考慮在內(nèi)，不能不說是一個(gè)遺憾?！痹诶潇o看來，藍(lán)色硅谷的發(fā)展規(guī)劃已于2012年2月公布，紅島經(jīng)濟(jì)區(qū)的相關(guān)規(guī)劃在2013年上半年也可以完成，但如果不能在行政區(qū)劃調(diào)整上做充分的安排，這兩大載體的發(fā)展就難有大的突破。