2004年，我國開始起草第一版《自然保護(hù)地法》草案，其后相繼更名為《自然保護(hù)區(qū)域法》、《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》。2012年10月，備受爭議的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》再度立法擱淺。

今年3月，來自全國13個省市的數(shù)十名全國人大代表、全國政協(xié)委員再次將“關(guān)于制定《自然保護(hù)地法》的議（提）案”帶上全國兩會。

一部有志于保護(hù)中國生態(tài)安全底線的法律，兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、十年不成，近百名中國科學(xué)家的自然保護(hù)夢與現(xiàn)實差距到底有多遠(yuǎn)？用每年GDP0.065%的代價，去守住中國生態(tài)底線現(xiàn)實嗎？

無論爭議如何、前景如何，今天《自然保護(hù)地法》立法背后，早已是一地辛酸。

方月1日下午，三名全國政協(xié)委員匆忙趕往北四環(huán)附近的中科院動物所。他們此行，是為了專程聽取新版《自然保護(hù)地法》立法構(gòu)想。

臨時會場設(shè)在國家動物博物館二樓的一間小教室。政協(xié)委員們剛一坐定，主要負(fù)責(zé)新版《自然保護(hù)地法》立法統(tǒng)籌的解焱博士便熟練打開PPT，開始講解起來。每位政協(xié)委員手上，也都有一份事先打印好的立法構(gòu)架介紹。

短短15分鐘的講解后，三名全國政協(xié)委員起身離開會場?！皩μ岚赶嚓P(guān)內(nèi)容，目前還沒有完全細(xì)讀，但會認(rèn)真考慮此事”，來自中國致公黨的全國政協(xié)委員林金星表示，他和其他一些全國政協(xié)委員都有意在今年兩會期間，就此立法向大會提交相關(guān)提案。

在全國政協(xié)委員們風(fēng)卷而去后，解焱博士和立法研究組其他幾位專家留下來，繼續(xù)與北京媒體探討有關(guān)《自然保護(hù)地法》的種種問題。會場一角，工作人員們?yōu)檫@個會議而準(zhǔn)備的盒飯一摞摞碼在桌上，來不及收走，其中一半盒飯來不及打開。而兩天后，解焱博士和她的自然保護(hù)地立法研究組再次向三名全國人大代表，一一介紹《自然保護(hù)地法》構(gòu)想。

這是一部怎樣的法律，為何能在長達(dá)十年時間里，糾結(jié)了中國近百名自然科學(xué)家、以及眾多保護(hù)者、志愿者、兩會代表委員們的目光呢？

中國生態(tài)安全底線或?qū)⑹?/p>

“我們推動這個立法，最最重要的，就是希望借助國家立法，捍衛(wèi)住中國生態(tài)安全的底線”，個子小巧的女博士解焱，在中國生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域已有18年的豐富經(jīng)驗。

按照自然保護(hù)地立法研究小組的解釋，所謂生態(tài)安全底線，就是當(dāng)自然生態(tài)系統(tǒng)退化到人類將難以生存的那一個最低限值。如果這個底線被破壞，我們每一個人的生存都將受到直接影響。

事實上，我國早在上世紀(jì)50-60年代，就已經(jīng)認(rèn)識到了國家生態(tài)安全的重要性。從那時起，全國搶救性劃定了大片的自然保護(hù)區(qū)，對之實行嚴(yán)格自然保護(hù)。其后，又陸續(xù)增加了風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、世界遺產(chǎn)地各種不同類型的自然保護(hù)區(qū)域。據(jù)科研人員統(tǒng)計，截至2012年底，我國共建成2632個不同等級的自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)面積約占到國土面積的15%，以及約963處風(fēng)景名勝區(qū)、2747個森林公園、213處國家濕地公園、138處國家地質(zhì)公園、518處水利風(fēng)景區(qū)和眾多自然保護(hù)小區(qū)。“單純從保護(hù)面積上看，這些國內(nèi)和國際的重要自然保護(hù)地，約占到國土總面積的18%，面積不小，但如果看地圖，就可以明顯看出，這些保護(hù)地西部北部多，東部中部少，分布極不勻衡，其中中東部覆蓋不足5%”，解焱介紹，這種自然保護(hù)地先天布局的不足，本來已給提供經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的生態(tài)安全保障帶來不利，加之長期以來，這些自然保護(hù)地因其保護(hù)形態(tài)的多樣性，在國內(nèi)又分屬環(huán)保部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土與資源部、國家海洋局、住建部等10多個國家部門，各部門之間的管理條塊分割，行政壁壘現(xiàn)象普遍，缺乏信息交流和共享機(jī)制。

“比如江河湖泊類保護(hù)區(qū)、海洋類保護(hù)區(qū)與陸地類型保護(hù)區(qū)之間，由于分管部門不同，很少實現(xiàn)保護(hù)地信息交流，彼此看不清面貌，更談不上制定國家層面統(tǒng)一的保護(hù)規(guī)劃、并實施有效管護(hù)了”，大自然保護(hù)協(xié)會專家陳立偉稱，正是這種比比皆是破碎化管理，讓維系著中國生態(tài)安全的各類自然保護(hù)地保護(hù)乏力，“管不住”。

“因此，中國亟須要一部法律效力高過《自然保護(hù)區(qū)條例》、《野生動物保護(hù)條例》、《國家濕地保護(hù)條例》、《森林公園保護(hù)條例》等之上的自然保護(hù)地法，對各種類型自然保護(hù)地實施統(tǒng)一有力的管理?！标惲ピ谝淮螌＜艺搲习l(fā)言。而近十年來，國內(nèi)受嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)屢屢遭受破壞的事實，更讓關(guān)注中國自然保護(hù)立法的專家們憂心如焚：神龍架自然保護(hù)區(qū)，小水電開發(fā)一涌而上；長江上游珍稀魚類國家級保護(hù)區(qū)，因小南海水電站建設(shè)一再“掐頭去尾”，保護(hù)范圍屢被調(diào)整；處于環(huán)評公示期的遼寧盤錦濱海公路，其施工試圖穿越國家二級保護(hù)動物斑海豹的核心棲息地；廣東南嶺國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，一條景區(qū)公路旁若無人地野蠻橫穿核心區(qū)……

“即使是處于平均海拔4000米以上的珠穆朗瑪峰國家級自然保護(hù)區(qū)，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，也幾度提出保護(hù)區(qū)調(diào)整方案”，“如果不改變現(xiàn)有對自然保護(hù)地的管理，中國生態(tài)安全失守，或許只是一個時間問題”，2012年秋天，一位白發(fā)老院士語氣焦慮。

2002年起，解焱博士開始構(gòu)思她的自然保護(hù)地法框架。2004年，第一版《自然保護(hù)地法》草案出臺，后更改為《自然保護(hù)區(qū)域法》，終因?qū)W界、政界分歧太大而擱置。

成功阻擊《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》

2008年，著力于全國自然保護(hù)的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案出臺。這一次，法律草案由全國人大環(huán)資委提出。

“我自己至少參加過四次《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的專家座談會，和汪部長面對面交流也不下于三次，但到去年下半年，這部草案法還是被推進(jìn)到了全國人大常委會”，解焱博士稱，針對國內(nèi)專家意見，汪部長所力推的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》小組對法律草案“小的改，大的基本沒動”。

這一年，原建設(shè)部部長汪光燾改任全國人大環(huán)姿委主任后，首先力推《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》進(jìn)入全國人大立法程序。2011年底，這部草案法一度進(jìn)入國務(wù)院法制辦視野。

“中國不應(yīng)該出臺一個狹窄的、只做國家級風(fēng)景名勝區(qū)和國家級自然保護(hù)區(qū)的法律，而是應(yīng)該將所有自然保護(hù)地納入統(tǒng)一法律”，2012年2月，解焱博士開始針對討論中的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》，明確提出自己的見解。2012年4月，近百名關(guān)注中國自然保護(hù)的專家通過網(wǎng)絡(luò)組建了另一個來自民間的《自然保護(hù)地法》立法研究組。

“《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的限定范圍太窄，實質(zhì)上就是將現(xiàn)環(huán)保部管的自然保護(hù)區(qū)、住建部管的風(fēng)景名勝區(qū)納入法律保護(hù)，而其它類型的自然保護(hù)地，如森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、礦山公園等統(tǒng)統(tǒng)排除在外，這不是一個完整的自然保護(hù)體系”，中科院地質(zhì)所陳安澤研究員稱，這也是《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》受到國內(nèi)大部分自然保護(hù)專家反對的一個首要因素。按《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案限定，全國只有近600個國家級風(fēng)景名勝區(qū)和國家級自然保護(hù)區(qū)受到保護(hù)，其保護(hù)面積占國內(nèi)自然保護(hù)地總覆蓋面積不到10%，且大多分布于人口稀少的中國西部和北部地區(qū)。

相關(guān)專家透露，汪部長在推動這一草案立法過程中，也多次解釋：中國人財物有限，需要先將最重要的部分保護(hù)下來?！翱烧既珖?0%的自然保護(hù)地不能得到保護(hù)，這樣的法律又有什么意義呢？”一專家反問。

2012年9月，6位分別來自中國工程院和科學(xué)院院士參加了《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案研討。與會專家認(rèn)為，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》表面上看提高了少數(shù)自然保護(hù)地的保護(hù)級別，但實質(zhì)上不符合就地保護(hù)的整體效果，人為加劇了生物棲息地的破碎程度?！鞍础蹲匀贿z產(chǎn)保護(hù)法》定義，少數(shù)納入保護(hù)范圍的自然保護(hù)地將會更加孤島化，而一些有遷徒特性的物種將無法得到保護(hù)，比如老虎、白暨豚、候鳥等”，解焱博士舉例，比如根據(jù)俄羅斯老虎專家調(diào)查統(tǒng)計，一只雌虎繁殖所需要的領(lǐng)域范圍是450平方公里，而維持一個最小老虎種群的領(lǐng)域范圍是8100平方公里，而我國最大的琿春國家級東北虎自然保護(hù)區(qū)僅1000平方公里。

而最讓從事自然保護(hù)專家們詬病的是：《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案將未來的管理框架，又一腳踢回了原地。即管理方面，將依據(jù)原有的《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》進(jìn)行管理。“這意味著《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》未來將既不能解決眼下各部門立法紛亂的格局，反而會加劇部門利益的分割與沖突，在管理上不具有實操性”，在國務(wù)院法制辦的調(diào)研中，中科院專家王丁代表中科院投了反對票。

2012年10月，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》在國內(nèi)眾多專家的反對聲中，未能進(jìn)入全國人大當(dāng)年的立法程序。而解焱博士主導(dǎo)的《自然保護(hù)地法》立法小組的研究成果，一天天日臻成型。

爭議不斷

在否定《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案過程中，解焱博士及其主導(dǎo)的《自然保護(hù)地法》立法小組對“新法”探討出了另一個相對完滿的答案。《自然保護(hù)地法》立法小組在保護(hù)范圍上，主張將所有各種不同保護(hù)類型的保護(hù)地，一并納入新的《自然保護(hù)地法》。這意味著現(xiàn)各種保護(hù)級別的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、水利風(fēng)景區(qū)及眾多自然保護(hù)小區(qū)，盡皆進(jìn)入了自然保護(hù)地保護(hù)圈內(nèi)。

可這些面貌各異的保護(hù)地，身上有著各自不同的先天稟賦，將如何將之歸于一個統(tǒng)一的管理框架中呢？比如占我國國土面積15%的自然保護(hù)區(qū)，內(nèi)部嚴(yán)格實施核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)分區(qū)管理；而地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)也有核心區(qū)界定，卻有著不一樣的內(nèi)涵；水利風(fēng)景區(qū)及水源保護(hù)地，又依據(jù)對水體保護(hù)的重要程度，有著不同區(qū)分。

對此，《自然保護(hù)地法》立法小組提出，將所有納入保護(hù)范圍的自然保護(hù)地，比照IUCN（世界保護(hù)自然聯(lián)盟）分類標(biāo)準(zhǔn)，將之根據(jù)保護(hù)嚴(yán)格程度和利用方式，重新劃分為四類保護(hù)地，即嚴(yán)格保護(hù)類、棲息地及物種保護(hù)類、自然展示類和限制利用類。在這四大類保護(hù)地中，與之相對應(yīng)的人類活動，也一一做出明晰規(guī)定。如嚴(yán)格保護(hù)類，即要求完全無人為活動干擾；而棲息地和物種管理類，也基本屬嚴(yán)格保護(hù)，但允許采取適當(dāng)?shù)娜斯じ深A(yù)措施來保護(hù)物種及其棲息地?！芭c以往保護(hù)區(qū)相比，對這些納入保護(hù)范圍的保護(hù)地，一般都要求其嚴(yán)格保護(hù)范圍大于20%，否則沒有保護(hù)意義”，“而各類自然保護(hù)地在內(nèi)部，又將分區(qū)為核心區(qū)、緩沖區(qū)和過渡區(qū)”。解焱補充，與現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)管理不同，“自然保護(hù)地過渡區(qū)內(nèi)，雖說允許有限的采集、捕撈、種植或擇伐，但哪些是毛竹利用區(qū)、哪些適合珍稀物種觀賞區(qū)等，都會有詳細(xì)規(guī)劃”。

在解焱博士的構(gòu)想中，原先屬于嚴(yán)格保護(hù)類的自然保護(hù)區(qū)孤島化狀態(tài)將得到改善，因為許多夠不上自然保護(hù)區(qū)條件、但卻可以是第二、第三、第四類的保護(hù)地，未來可以在整體區(qū)域保護(hù)上，發(fā)揮生態(tài)走廊作用，與自然保護(hù)區(qū)一起形成棲息地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

與《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案出臺類似，新的《自然保護(hù)地法》草案在醞釀一年多時間里，也一直爭議不斷?！白?994年出臺《自然保護(hù)區(qū)條例》以來，全國自然保護(hù)區(qū)已有一套成型的分類和保護(hù)管理辦法，現(xiàn)在推翻后重建一套分類標(biāo)準(zhǔn)和分類體系，新舊如何銜接？原屬各部委分管的各類自然保護(hù)地，在新分類標(biāo)準(zhǔn)出臺后，行政成本調(diào)整是否過大？”中國水產(chǎn)科學(xué)研究院農(nóng)業(yè)部漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心研究員樊恩源質(zhì)疑。

廣東省林業(yè)部門一相關(guān)負(fù)責(zé)人在了解《自然保護(hù)地法》立法框架后，表示：最大的憂慮則是擔(dān)心國家千辛萬苦保下來的自然保護(hù)區(qū)，在新一輪全國大調(diào)整中，真正得到保護(hù)的比失去的還多?！艾F(xiàn)在來自地方政府與企業(yè)的開發(fā)壓力越來越大，各方都對保護(hù)區(qū)虎視眈眈，萬一新法大調(diào)整中，許多已被破壞或即將被破壞的保護(hù)區(qū)，紛紛借機(jī)退出嚴(yán)格保護(hù)，該怎么辦？”“會不會越保護(hù)越少？”

未來：306億兜底中國生態(tài)安全？

同樣是面對中國各種自然保護(hù)區(qū)頻頻遭受破壞的緊急狀況，也有從事自然保護(hù)的科學(xué)家開出了不同的藥方。

2012年底，中科院在回函國務(wù)院法制辦就《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案意見中，明確提出五點建議，其中一條就是：現(xiàn)在最大的問題不是立法本身，而是如何根據(jù)國家現(xiàn)有法律體系，如何落實、如何執(zhí)法與管理。

“管不到位的狀況，比新立一個《自然保護(hù)區(qū)條例》的上位法更顯迫切?！毕嚓P(guān)專家稱。

對未來無論是保護(hù)區(qū)、還是擴(kuò)大了保護(hù)內(nèi)涵的保護(hù)地，如何管到位，也自然是《自然保護(hù)地法》立法小組深入探討的一個關(guān)鍵節(jié)點。

解焱博士在半年多時間里，通過問卷調(diào)查和實地了解，發(fā)現(xiàn)目前許多保護(hù)區(qū)之所以管不到位，很大一個原因在于保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)往往既是保護(hù)單位，又是經(jīng)營單位，在實際管護(hù)過程中，保護(hù)職責(zé)悄悄讓度給了經(jīng)營壓力。“比如九寨溝國家級自然保護(hù)區(qū)，400多人的管理隊伍中，只有少數(shù)幾十人在從事保護(hù)，其余80%的人都在從事經(jīng)營”，解稱，而在其它一些保護(hù)區(qū)，保護(hù)職能形同虛設(shè)的也大有其在。

“而賦予未來保護(hù)地管理必要而充分的人事權(quán)、財政支持和執(zhí)法權(quán)，將是保證管理到位的一個重要前提”，在《自然保護(hù)地法》立法小組的研究中，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)將來只是一個承擔(dān)單一保護(hù)職能的機(jī)構(gòu)，不再與經(jīng)營行為相關(guān)，財政支持則根據(jù)保護(hù)級別不同，由分別來自國家、省、市縣級財政采取收支兩條線進(jìn)行支持?！叭耸聶?quán)當(dāng)然越獨立越好，越不會受到當(dāng)?shù)卣l(fā)展的壓力，但目前實現(xiàn)還不太現(xiàn)實”，解承認(rèn)。

此外，新增加的執(zhí)法權(quán)，則除了保障保護(hù)地有獨立的針對保護(hù)地內(nèi)盜取野生動植物的執(zhí)法權(quán)外，還增加了對自然保護(hù)地范圍內(nèi)商業(yè)性經(jīng)營活動，實施行政許可和監(jiān)督。比如對道路、賓館等建設(shè)設(shè)施的行政審批、對保護(hù)地過渡地帶的林木資源利用監(jiān)督與管理等。

但新建這樣一套包括政府、學(xué)術(shù)界、社區(qū)彼此有效監(jiān)督落實的自然保護(hù)地體制，究竟需要多大社會成本呢？

為拿出一個準(zhǔn)確詳實的數(shù)據(jù)，《自然保護(hù)地》立法小組以我國應(yīng)建立保護(hù)地面積、保護(hù)等級為基礎(chǔ)，然后再參考了地區(qū)工資差異、保護(hù)區(qū)人為干擾程度等因素，進(jìn)行了一項數(shù)據(jù)龐雜的綜合測算。

其測算結(jié)果顯示：在綜合考慮了保護(hù)地人員結(jié)構(gòu)和工資福利需求、保護(hù)地基建需求、日常管理運轉(zhuǎn)需求后，我國納入《自然保護(hù)地法》范圍的自然保護(hù)，總工作人數(shù)接近20萬，每年投入自然保護(hù)地保護(hù)的年度經(jīng)費總需求為306億元。

“這相當(dāng)于說，每年拿出306億，就可以守住國家的生態(tài)安全底線”，“這個比例非常微乎其微，以2011年物價水平計，僅相當(dāng)于當(dāng)年GDP的0.065%”，解焱博士介紹，即使相對放寬年度常規(guī)管理經(jīng)費、非常規(guī)管理經(jīng)費等，用于全國自然保護(hù)地的年度總投入，亦不超過國家GDP的0.2%（相當(dāng)于610億元）。

《自然保護(hù)地法》立法小組認(rèn)為：每年用306億元投入，就將會使我國17%的陸地面積和10%的海洋面積得到有效保護(hù)，無疑將是一件利國利民、關(guān)乎國家可持續(xù)發(fā)展的大事。

“與2012年國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP4%以上、以及十二五期間國家社會研發(fā)經(jīng)費占GDP2.2%相比，守住生態(tài)底線的保護(hù)地成本不能算高”，立法小組成員在不同會議場合多次強調(diào)。

3月3日上午，著名作家阿來、中科院亞熱帶農(nóng)業(yè)生態(tài)所所長吳金水等三名全國人大代表在兩會期間，再次匆匆來到中科院動物所，認(rèn)真聽取自然保護(hù)地立法小組的匯報。與往常一樣，解焱博士再一次打開PPT，拿起話筒，介紹這幾年她無數(shù)次講解、無數(shù)次答疑的《自然保護(hù)地法》草案。

“我們的目標(biāo)，希望借助兩會代表或委員的議（提）案，讓《自然保護(hù)地法》草案能進(jìn)入到2014年的全國人大立法”，解焱博士并不諱言，如果立法通過，她希望未來能用10—15年落實這一保護(hù)國家生態(tài)安全的全新法律框架。

“萬一今年兩會依然不能對這一立法達(dá)成共識，您還會繼續(xù)推動《自然保護(hù)地法》嗎？”面對媒體朋友的提問，解焱博士一臉疲憊：“即使今年通不過，也不可能再做第二年了，再做下去（個人）會死的”。解認(rèn)為，經(jīng)過一年多立法小組全力以赴地投入，目前這部法律的相關(guān)機(jī)制都已齊備，接下來應(yīng)該由政府來進(jìn)一步完善《自然保護(hù)地法》，使之能夠切實推行。