黃河是中華民族的母親河，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東等9省（區(qū)），流域面積79.5萬平方公里，流域內(nèi)土地、礦產(chǎn)資源豐富，在國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略布局中具有重要作用。黃河又是一條桀驁不馴、洪水泥沙災(zāi)害嚴(yán)重的河流，歷史上曾多次給中華民族帶來深重災(zāi)難。治理黃河歷來是治國安邦的大事。人民治黃60多年來，黨中央、國務(wù)院高度重視黃河的治理開發(fā)與管理，1955年全國人大一屆二次會議討論通過了《黃河綜合利用規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟報告》，1997年原國家計委、水利部聯(lián)合組織審查通過了《黃河治理開發(fā)規(guī)劃綱要》，2002年7月國務(wù)院批復(fù)了《黃河近期重點治理開發(fā)規(guī)劃》。在歷次流域規(guī)劃的指導(dǎo)下，黃河治理開發(fā)保護與管理取得了巨大的成就，為促進流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要保障。但黃河“水少、沙多，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)”的基本特點，決定了黃河治理開發(fā)的復(fù)雜性、長期性、艱巨性。

一、問題與挑戰(zhàn)

一是防洪防凌形勢依然嚴(yán)峻。黃河泥沙問題尚未得到有效解決，下游舉世聞名的“二級懸河”態(tài)勢加劇，洪水泥沙對黃淮海平原的威脅依然存在。黃河下游灘區(qū)群眾生活生產(chǎn)、經(jīng)濟社會發(fā)展與滯洪沉沙矛盾突出，已成為黃河下游治理的瓶頸。寧蒙河段防凌防洪形勢嚴(yán)峻，上、中游干流河道治理、主要支流及重點城市防洪工程仍不完善。

二是水資源供需矛盾尖銳。黃河屬于資源性缺水河流，河川徑流量僅占全國的2%，卻養(yǎng)育著全國12%的人口，灌溉著15%的耕地，支撐著約14%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，現(xiàn)狀供水量已超過了黃河水資源的承載能力。隨著區(qū)域經(jīng)濟的加快發(fā)展，水資源供需矛盾更加突出。

三是黃土高原水土流失防治任務(wù)依然艱巨。流域內(nèi)水土流失面積46.5萬平方公里，還有一半以上的水土流失面積沒有治理，且水土流失強度大，自然條件惡劣，治理難度更大。同時資源開發(fā)與環(huán)境保護的矛盾日益突出，水土流失預(yù)防保護監(jiān)督的任務(wù)十分繁重。

四是水污染防治和水生態(tài)保護任重道遠。黃河以占全國2%的水資源，承納了全國約6%的廢污水和7%的COD排放量。干流及主要支流水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率僅有48.6%，流域水污染形勢嚴(yán)峻。由于河流生態(tài)用水不足、水污染、河流阻隔等因素，造成濕地萎縮、水生生物生境破壞、水源涵養(yǎng)功能下降、生物多樣性降低等問題。

五是水沙調(diào)控體系不完善。黃河干流規(guī)劃的七大骨干工程僅建成4座，北干流河段缺乏控制性工程。小浪底水庫調(diào)水調(diào)沙后續(xù)動力不足，在水庫攔沙庫容淤滿后，高含沙小洪水出現(xiàn)的幾率將大幅度增加，下游河道主槽仍會嚴(yán)重淤積，水庫攔沙期塑造的中水河槽將難以長期維持。

六是流域綜合管理相對薄弱。流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制及運行機制還不完善，政策、法規(guī)還不健全，執(zhí)法能力、監(jiān)督監(jiān)測能力和科技支撐能力還很薄弱。

同時，黃河治理開發(fā)保護與管理也面臨著新形勢新任務(wù)新挑戰(zhàn)。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》明確了“兩橫三縱”、“七區(qū)二十三帶”、“兩屏三帶”的城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)戰(zhàn)略格局，賦予黃河流域及相關(guān)區(qū)域重要的戰(zhàn)略定位。國家先后作出支持青海等省藏區(qū)發(fā)展的決定，出臺促進寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古和中原經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的意見，批復(fù)實施《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)總體規(guī)劃》、《甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃》。特別是黨的十八大確立了2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，提出了“五位一體”的總體布局和“四化同步”的發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，加強生態(tài)文明制度建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這都對保障黃河流域防洪安全、供水安全、能源安全、糧食安全和生態(tài)安全提出了新的更高要求。

二、意義與特點

2007年，國務(wù)院全面啟動新一輪流域綜合規(guī)劃修編工作。在水利部統(tǒng)一部署下，黃河水利委員會精心組織，會同流域9省區(qū)，歷時6年完成了《黃河流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）修編工作。2013年3月，《規(guī)劃》獲得國務(wù)院批復(fù)。

《規(guī)劃》堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實中央興水惠民決策部署，秉持人水和諧和維持河流健康的理念，在充分汲取以往治黃規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，綜合治理，注重依法管水、科學(xué)治水，提出了破解治黃難題的思路和措施，制定了到2020年、2030年治黃的目標(biāo)和任務(wù)，描繪了新時期治黃事業(yè)發(fā)展的美好藍圖，是今后一個時期黃河治理開發(fā)保護與管理的綱領(lǐng)性文件。

按照《水法》規(guī)定，流域綜合規(guī)劃是流域建設(shè)水工程和進行涉水涉河管理的基本依據(jù)，是各類專業(yè)、專項規(guī)劃需要遵循的前提。《規(guī)劃》制定了一系列控制性指標(biāo)和“紅線”，明確了不同河段治理開發(fā)和保護的功能定位及其目標(biāo)任務(wù)，為加強流域管理、水資源管理、河道及水域管理、洪水管理提供了支撐，對落實最嚴(yán)格水資源管理制度，強化社會管理和公共服務(wù)職責(zé)，提供了法律依據(jù)。

《規(guī)劃》的主要特點：一是更加注重水資源的節(jié)約保護，突出以灌區(qū)節(jié)水改造為中心的節(jié)水型社會建設(shè)，加強以水功能區(qū)管理為核心的水資源保護，建立流域用水總量、用水效率和納污總量指標(biāo)體系，以水資源的可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展；二是更加注重治河惠民，提出破解洪水泥沙威脅、保證城鄉(xiāng)供水安全、加快灘區(qū)綜合治理、推進灌區(qū)節(jié)水改造的思路和措施，著力為全面建成小康社會提供堅實的水利支撐；三是更加注重統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理、開發(fā)、保護各方面的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流的關(guān)系，正確處理需要與可能、整體與局部、近期與長遠的關(guān)系，促進流域與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；四是更加注重依法管水，確定黃河治理開發(fā)保護與管理的控制性指標(biāo)，注意規(guī)范約束人類自身活動，努力使經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)；五是更加注重公共服務(wù)與社會管理，加強科技支撐，提升信息化管理和綜合管理水平，為治黃事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供有力保障。規(guī)劃的批復(fù)和實施，必將對黃河治理開發(fā)保護與管理產(chǎn)生重大而深遠的影響。

三、目標(biāo)與布局

《規(guī)劃》確立的黃河治理開發(fā)保護與管理的長遠目標(biāo)是：維持黃河健康生命，謀求黃河長治久安，支撐流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

到2020年，黃河水沙調(diào)控和防洪減淤體系初步建成，確保下游防御花園口洪峰流量2.2萬立方米每秒堤防不決口，重要河段和重點城市基本達到防洪標(biāo)準(zhǔn)；節(jié)水型社會建設(shè)初見成效，城鄉(xiāng)居民生活用水全面保障，工農(nóng)業(yè)用水保障程度得到提高；飲用水水源區(qū)水質(zhì)全面達標(biāo)，干支流主要控制斷面水質(zhì)達到水功能區(qū)目標(biāo)要求，干流生態(tài)環(huán)境用水基本保證；水土流失預(yù)防監(jiān)管體系基本健全，人為水土流失初步控制；流域綜合管理能力得到加強。

到2030年，黃河水沙調(diào)控和防洪減淤體系基本建成，洪水和泥沙得到有效控制；水資源利用效率接近全國先進水平，水能和水運資源合理利用；水功能區(qū)水質(zhì)全部達標(biāo)，重要水生態(tài)保護目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境用水基本保證；適宜治理的水土流失區(qū)基本得到治理；流域綜合管理現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。

規(guī)劃的總體布局是：構(gòu)建完善的水沙調(diào)控、防洪減淤、水土流失綜合防治、水資源合理配置和高效利用、水資源和水生態(tài)保護以及流域綜合管理等“六大體系”。其中水沙調(diào)控體系是防洪減淤體系、水資源合理配置和高效利用體系的核心，也與水土流失綜合防治體系、水資源和水生態(tài)保護體系密切相關(guān)，是治黃總體布局的關(guān)鍵。

1.水沙調(diào)控體系。統(tǒng)籌考慮洪水管理、協(xié)調(diào)全河水沙關(guān)系、合理配置和優(yōu)化調(diào)度水資源等要求，以干流的龍羊峽、劉家峽、黑山峽、磧口、古賢、三門峽、小浪底等骨干水利樞紐為主體，以海勃灣、萬家寨水庫為補充，與支流的陸渾、故縣、河口村、東莊等水庫共同構(gòu)成水沙調(diào)控工程體系，由水沙監(jiān)測、預(yù)報和水庫群調(diào)度決策支持系統(tǒng)等構(gòu)成水沙調(diào)控非工程體系。

2.防洪減淤體系。按照“上攔下排、兩岸分滯”調(diào)控洪水、“攔、調(diào)、排、放、挖”綜合處理和利用泥沙的基本思路，以河防工程為基礎(chǔ)、水沙調(diào)控體系為核心，多沙粗沙區(qū)攔沙工程、河道放淤工程、分滯洪工程等相結(jié)合，輔以防汛抗旱指揮系統(tǒng)和洪水風(fēng)險管理等非工程措施，構(gòu)建較為完善的黃河防洪減淤體系。

3.水土流失綜合防治體系。遵循自然和經(jīng)濟規(guī)律，以水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的良性維持為根本，與當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂缓徒?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，采取防治結(jié)合、保護優(yōu)先、突出重點、強化治理的思路，按照分區(qū)防治的原則，因地制宜地對重點治理區(qū)、重點預(yù)防保護區(qū)配置各種適宜的治理措施。

4.水資源合理配置和高效利用體系。按照節(jié)流開源并舉，節(jié)流優(yōu)先，適度開源，強化管理的基本思路，在全面加強節(jié)約用水的基礎(chǔ)上，實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，提高用水效率，多渠道開源增加供水能力，合理有序地開發(fā)利用水力資源。

5.水資源和水生態(tài)保護體系。按照保護優(yōu)先、綜合治理、強化監(jiān)管的基本思路，水資源保護以加強水功能區(qū)管理為核心，減少和控制污染物排放量和入河量，明確和落實各省區(qū)考核目標(biāo)和責(zé)任，完善流域水質(zhì)監(jiān)測體系，提高流域水資源保護管理能力。水生態(tài)保護以干流為主線，以濕地和魚類為重點保護對象，以河源區(qū)和河口區(qū)為重點保護區(qū)域，因地制宜地采取保護措施。

6.流域綜合管理體系。以完善體制機制、建立健全法制、提升管理能力為基本思路，進一步完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制，健全流域管理的政策法規(guī)，加強流域綜合管理能力建設(shè)，推進信息化與治黃融合發(fā)展，提高流域管理和科技支撐能力。

為維持黃河健康生命、促進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，《規(guī)劃》重點確定了防洪（防凌）標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)防流量、防凌庫容、平灘流量、地表水用水量、地表水耗水量、地下水開采量、萬元工業(yè)增加值用水量、大中型灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)、水質(zhì)目標(biāo)、COD入河量、氨氮入河量、河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水量和斷面下泄水量等14項控制指標(biāo)。黃河下游平灘流量4000立方米每秒左右；南水北調(diào)西線一期工程生效前，黃河流域地表水消耗量控制在332.8億立方米以內(nèi)，地下水開采量控制在123.7億立方米以內(nèi)，萬元工業(yè)增加值用水量降低到53 立方米以下；利津斷面多年平均下泄水量控制在187億立方米以上，頭道拐斷面多年平均生態(tài)環(huán)境用水量不少于200億立方米；按照有關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)范，在核定水功能區(qū)水域納污能力基礎(chǔ)上，確定各水平年黃河流域水功能區(qū)主要污染物COD、氨氮的限制排污總量意見，作為水資源保護和水污染防治工作的依據(jù)。

四、對策與措施

一是完善水沙調(diào)控和防洪減淤體系。進一步深化研究以小浪底水庫為主的現(xiàn)狀工程體系聯(lián)合調(diào)水調(diào)沙運用方式，優(yōu)化各項調(diào)控指標(biāo)。研究優(yōu)化龍羊峽、劉家峽水庫運用方式，緩解寧蒙河段主河槽淤積萎縮的不利局面。做好已開工的干流海勃灣水庫、沁河河口村水庫的建設(shè)工作，及時建成生效。加快古賢水利樞紐、涇河?xùn)|莊水庫的前期工作，爭取2020年前后建成生效。做好磧口、禹門口（甘澤坡）水利樞紐的重大關(guān)鍵技術(shù)研究工作，促進立項建設(shè)。對黑山峽河段開發(fā)方案加強科學(xué)論證。

近期基本完成黃河下游臨黃大堤的標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)任務(wù)，加強河道整治，基本完成河口、沁河下游堤防及險工加高加固以及蓄滯洪區(qū)建設(shè)，做好灘區(qū)安全建設(shè)工作?；就瓿蓪幟珊佣巍⒂礓佣?、潼三河段等上中游干流河段防洪及河道治理、庫岸防護工程建設(shè)。全面完成城市防洪及病險水庫除險加固。做好中小河流治理工作。開展小北干流無壩自流放淤，進行下游“二級懸河”治理和灘區(qū)放淤，開展下游背河低洼地改造，結(jié)合淤背等泥沙利用進行挖河疏浚。建立健全氣象監(jiān)測、水文監(jiān)測預(yù)報、通信系統(tǒng)建設(shè)等非工程措施。

二是合理配置和節(jié)約保護水資源。加強大中型灌區(qū)的節(jié)水改造，加大工業(yè)、城鎮(zhèn)生活節(jié)水力度。做好水源工程建設(shè)工作，建設(shè)古賢水利樞紐及洮河九甸峽、沁河河口村水庫等骨干調(diào)蓄水庫，加快建設(shè)引大濟湟、引洮等工程，進行河湖連通工程建設(shè)。做好已建在建灌區(qū)的續(xù)建配套工程。加快開展南水北調(diào)西線、引江濟渭入黃等向黃河調(diào)水工程的前期工作，建設(shè)引漢濟渭等跨流域調(diào)水工程。進一步完善干流水量綜合調(diào)度體系，加強主要支流水量統(tǒng)一調(diào)度體系建設(shè)。積極穩(wěn)妥推進水權(quán)轉(zhuǎn)換，促進水資源高效利用。合理有序進行水能資源開發(fā)。

要加強流域水資源和水生態(tài)保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高監(jiān)測能力，完善監(jiān)督管理體系。加強飲用水水源地和重要生態(tài)區(qū)保護，進行入河排污口整治和廢污水生態(tài)處理等水資源保護工程建設(shè)，提高水資源保護的管理能力。逐步消減地下水超采量，建設(shè)地下水保護與修復(fù)工程和監(jiān)測體系。

三是加強水土流失綜合防治。要充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，以多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來源區(qū)為重點，開展淤地壩、梯田、林草工程建設(shè)及封禁治理，強化預(yù)防監(jiān)督和執(zhí)法能力建設(shè)。完成多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程建設(shè)任務(wù)，對內(nèi)蒙十大孔兌進行治理。開展子午嶺、六盤山和黃河源區(qū)的水土流失預(yù)防監(jiān)督。建設(shè)完善黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展多沙粗沙區(qū)重點支流水土保持監(jiān)測和晉陜蒙接壤區(qū)人為水土流失監(jiān)測。

四是強化流域綜合管理。進一步完善流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制和機制，實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，嚴(yán)格用水總量、用水效率和入河排污總量控制，加強水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度，強化流域管理職能。制定《黃河法》、《黃河流域水資源保護條例》等，構(gòu)建完善的黃河水法規(guī)體系，加強水行政執(zhí)法能力與監(jiān)督能力建設(shè)，加強涉水行業(yè)管理，強化規(guī)劃同意書、水資源論證、防洪影響評價工作，規(guī)范河湖和河道岸線管理，加快管理能力建設(shè)，使流域綜合管理和公共服務(wù)水平進一步提高?；窘ǔ梢运潮O(jiān)測預(yù)報、“數(shù)字黃河”工程、“模型黃河”工程為重點的科技支撐體系，推動信息化與治黃工作深度融合、同步發(fā)展，以信息化帶動治黃現(xiàn)代化。

五、實施與保障

《規(guī)劃》是今后黃河流域開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的總體部署，是規(guī)范流域水事活動、實施流域管理與水資源管理的重要依據(jù)。流域機構(gòu)和各級政府要加強規(guī)劃的實施，確保規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的落實和各項治黃工作的全面推進。

一要提高對規(guī)劃重要性的認(rèn)識。要加強規(guī)劃宣貫工作，各級政府和有關(guān)部門要通過各種媒體，采用務(wù)實高效的形式，加強對規(guī)劃的宣傳，提高各級政府、有關(guān)部門、社會公眾對規(guī)劃重要性的認(rèn)識，增進對規(guī)劃內(nèi)容的了解，增強依據(jù)規(guī)劃開展相關(guān)涉水活動的自覺性，提高對規(guī)劃實施的支持力度。

二要發(fā)揮流域機構(gòu)指導(dǎo)和組織、協(xié)調(diào)以及監(jiān)督的職責(zé)。針對《規(guī)劃》的目標(biāo)任務(wù)，按照確定的各項規(guī)劃措施，圍繞六大體系建設(shè)，制定黃河流域綜合規(guī)劃的實施方案，分解職責(zé)，強化落實，全面促進規(guī)劃實施。

三要發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用。各級政府是水利規(guī)劃的組織實施主體，應(yīng)加強對規(guī)劃實施的組織領(lǐng)導(dǎo)，積極吸納社會各方的參與，把規(guī)劃確定的控制性指標(biāo)及主要任務(wù)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立相應(yīng)的組織責(zé)任體系和協(xié)調(diào)機制，切實抓好規(guī)劃的實施。

四要加快推進重大項目前期工作。重大項目前期是規(guī)劃實施的關(guān)鍵，各級政府和有關(guān)部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，超前安排，發(fā)揮各方力量，切實解決項目前期中遇到的問題，按職責(zé)分工推動項目前期工作，為規(guī)劃實施奠定基礎(chǔ)。

五要強化投資保障。要進一步增加中央和地方水利投入，發(fā)揮公共財政的主渠道作用，建立政府水利投資穩(wěn)定增長機制。明確各類水工程的投資主體，擴大中央財政貼息力度，落實好土地出讓收益用于水利建設(shè)，形成多渠道、多層次、多元化的水利投入保障機制。完善市場環(huán)境，引入競爭機制，廣泛吸引各類社會資金投入水利建設(shè)。

六要完善體制機制。要著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的水利發(fā)展體制機制，在水資源管理體制、水利投融資體制、水利工程建設(shè)和運行管理、水利建設(shè)資金管理體制以及基層水利服務(wù)體系、水權(quán)制度、水生態(tài)補償機制創(chuàng)新等方面改革攻堅，為《規(guī)劃》實施提供有力的制度保障。

七要健全規(guī)劃體系。要隨著流域自然和經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，以流域綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強專業(yè)、專項規(guī)劃編制，不斷豐富完善治黃規(guī)劃體系。加強規(guī)劃實施過程的中期評估和后評價工作，及時對規(guī)劃內(nèi)容進行修訂或調(diào)整，提高規(guī)劃的實施效果。

八要加強規(guī)劃管理。根據(jù)《水法》、《防洪法》賦予的職責(zé)，以規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強管理，嚴(yán)格執(zhí)行水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、水資源論證等制度，強化規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用。

讓我們以《規(guī)劃》的批復(fù)為契機，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，精心組織實施，確保規(guī)劃的目標(biāo)得以落實，為謀求黃河的長治久安、支撐流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出新的更大貢獻。