摘 要：相對(duì)我國(guó)20多年前制定頒布和修訂的大氣污染防治法而言，歐盟大氣污染防治法在法律規(guī)范的可操作性、防治PM2.5、臭氧、多環(huán)芳烴等揮發(fā)性有機(jī)化合物、促進(jìn)大氣污染情報(bào)信息交流和公眾參與等制度構(gòu)建方面都比較完善，可考量借鑒相關(guān)制度，完善我國(guó)的大氣污染防治法律制度。

關(guān)鍵詞：大氣污染；防治法；可操作性；公眾參與

中圖分類號(hào)：D908 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）12-0118-02

在世界八大公害事件中，僅空氣污染事件就有五個(gè)，而其中歐盟所屬國(guó)家就發(fā)生了兩起，即1930年比利時(shí)馬斯河谷煙霧事件和1952年英國(guó)倫敦?zé)熿F事件，這兩個(gè)事件都造成了重大的人員傷亡。由此，歐盟對(duì)大氣污染高度重視，制定了比較完善的大氣污染防治法加以預(yù)防和治理。

一、歐盟大氣污染防治法的主要內(nèi)容框架和特點(diǎn)

大氣環(huán)境質(zhì)量是人們主要的關(guān)注對(duì)象之一。從20世紀(jì)70年代起，大氣污染防治法就成為歐盟最活躍的立法領(lǐng)域之一，歐盟大氣污染防治法的主要內(nèi)容包括三個(gè)部分：空氣質(zhì)量法、大氣污染物質(zhì)排放治理法以及與交通有關(guān)的空氣污染治理法。

歐盟關(guān)于空氣質(zhì)量的立法主要有：《環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)估和管理指令》（空氣質(zhì)量框架指令，1996）、《關(guān)于環(huán)境空氣中二氧化硫、二氧化氮、氮氧化物、微粒物和鉛含量限值的指令》（第一子指令，1999）、《關(guān)于環(huán)境空氣中一氧化碳、苯含量限值的指令》（第二子指令，2000）、《關(guān)于環(huán)境空氣中臭氧含量限值的指令》（第三子指令，2002）、《關(guān)于環(huán)境空氣中砷、鎘、汞、鎳和多環(huán)芳烴含量限值的指令》（第四子指令，2004），《關(guān)于在成員國(guó)內(nèi)建立環(huán)境空氣污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)和站點(diǎn)相互交流污染信息和數(shù)據(jù)的決定》（1997）、《歐洲環(huán)境空氣質(zhì)量和更加清潔空氣指令》（2008）等。

歐盟把大氣污染物排放源分為固定污染源和移動(dòng)污染源。固定污染排放源立法主要有：《歐盟關(guān)于限制大型火力發(fā)電廠排放特定空氣污染物質(zhì)的指令》（1994，2001）、《關(guān)于從汽油倉庫和從終端到汽油站運(yùn)送過程中導(dǎo)致的揮發(fā)性有機(jī)化合物控制指令》（1994）、《關(guān)于限制在特定活動(dòng)和設(shè)施中使用有機(jī)溶劑導(dǎo)致的揮發(fā)性有機(jī)化合物排放的指令》（1999）、《關(guān)于降低在特定液體燃料中硫含量的指令》（1999）、《廢物焚化指令》（2000）、《關(guān)于國(guó)家特定空氣污染物質(zhì)排放最高值的指令》（2001）、《綜合污染預(yù)防和控制指令》（2008）等。移動(dòng)空氣污染源主要是指交通中使用的汽車污染源和船舶污染源。主要立法有：1998年的《關(guān)于汽柴油質(zhì)量的指令》（1998）、《關(guān)于修訂1998年汽柴油質(zhì)量的指令》（2003）等。

歐盟大氣污染防治法主要具有以下特點(diǎn)：一是法律規(guī)范詳細(xì)，可操作性很強(qiáng)。比如，歐盟2008年頒布的《歐洲環(huán)境空氣質(zhì)量和更加清潔空氣指令》中，主要分六大部分對(duì)空氣污染防治和維護(hù)空氣環(huán)境質(zhì)量做出規(guī)制，分為一般條款、空氣質(zhì)量評(píng)估、空氣質(zhì)量管理、空氣質(zhì)量規(guī)劃、空氣質(zhì)量和污染信息報(bào)告制度等。在空氣質(zhì)量評(píng)估一章中，第一部分是對(duì)二氧化硫、二氧化氮和氮氧化物、微粒物、鉛、苯和一氧化碳等做出規(guī)制；第二部分對(duì)臭氧的評(píng)估做出規(guī)制。在每一部分中，都包括有評(píng)估體制、評(píng)估準(zhǔn)則、樣本選擇等內(nèi)容；在空氣質(zhì)量管理一章中，首先對(duì)限值以下的污染物水平做出規(guī)定，然后區(qū)分出保護(hù)人類健康所需要的限值、警報(bào)閾值和臨界值；對(duì)以保護(hù)人類健康為目的的PM2.5暴露削減目標(biāo)、達(dá)標(biāo)值和限值做出規(guī)定，劃分區(qū)域和城市群，確定不同的臭氧濃度超出目標(biāo)值和長(zhǎng)期目標(biāo)的要求，并規(guī)定了出現(xiàn)超標(biāo)時(shí)要采取的措施，還考慮到自然資源對(duì)污染治理的貢獻(xiàn)，冬季沙化道路或鹽堿道路對(duì)空氣污染的影響，同時(shí)也考慮到各區(qū)域的特殊情況，規(guī)定最后達(dá)標(biāo)期限的延長(zhǎng)以及遵守特定限值義務(wù)的免除。二是注重大氣污染信息公開，強(qiáng)化公眾參與。歐盟在《建立更加清潔空氣的指令》中專門規(guī)定了空氣質(zhì)量和污染信息公開和報(bào)告制度，主要是公眾獲取相關(guān)信息和執(zhí)行報(bào)告，各種環(huán)境空氣信息包括環(huán)境空氣質(zhì)量信息、免除義務(wù)信息、延期遵守信息等，均通過包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的多種媒體免費(fèi)獲得；各種執(zhí)行報(bào)告包括所有污染物質(zhì)控制的年度報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容包括超出限值、目標(biāo)值、長(zhǎng)期目標(biāo)、信息閾值和警告閾值的水平等。三是注重成員國(guó)之間的區(qū)域合作，共同降低空氣污染。為促進(jìn)成員國(guó)之間的合作，歐盟建立了《成員國(guó)內(nèi)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和站點(diǎn)之間空氣污染測(cè)量信息和數(shù)據(jù)交換指令》，使成員國(guó)能夠及時(shí)獲得空氣質(zhì)量和污染物的相關(guān)信息。

二、我國(guó)大氣污染防治法的主要內(nèi)容框架和特點(diǎn)

我國(guó)的大氣污染防治法體系主要包括一部法律——《大氣污染防治法》、環(huán)境保護(hù)部的部門規(guī)章——《大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》，以及各省市自治區(qū)的大氣污染防治法實(shí)施辦法等地方性法規(guī)?！洞髿馕廴痉乐畏ā分饕獙?duì)大氣污染防治的監(jiān)督管理體制、主要的法律制度、防治燃燒產(chǎn)生的大氣污染、防治機(jī)動(dòng)車船排放污染以及防治廢氣、塵和惡臭污染的主要措施、法律責(zé)任等做了較為明確、具體的規(guī)定[1]。

（一）有針對(duì)性的大氣污染物排放總量控制和排污許可證制度

我國(guó)實(shí)行的這種總量控制制度是針對(duì)尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)，在大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物。

（二）燃煤大氣污染防治

燃煤是我國(guó)的主要能源，占到能耗的70%，造成的大氣污染也比較嚴(yán)重。《大氣污染防治法》主要規(guī)定了：控制煤的硫分和灰分、改進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)、推廣清潔能源的生產(chǎn)與使用、發(fā)展城市集中供熱、要求電廠脫硫除塵、加強(qiáng)防治城市揚(yáng)塵工作等。

（三）防治機(jī)動(dòng)車船排放污染

機(jī)動(dòng)車船屬于流動(dòng)污染源，我國(guó)的大氣污染防治法專門對(duì)防治機(jī)動(dòng)車船排放污染做出了明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得制造、銷售或者進(jìn)口污染物排放超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車船；在用機(jī)動(dòng)車不符合當(dāng)時(shí)的在用機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，不得上路行駛；同時(shí)對(duì)機(jī)動(dòng)車船的日常維修與保養(yǎng)、車船用燃料油、排氣污染檢測(cè)抽測(cè)等做出了原則規(guī)定。

（四）廢氣、塵和惡臭的防治

廢氣、塵和惡臭是造成大氣污染的主要污染物，我國(guó)大氣污染防治法中規(guī)定的主要措施有：在防治粉塵污染方面，要求采取除塵措施、嚴(yán)格限制排放含有毒物質(zhì)的廢氣和粉塵；在防治廢氣污染方面，要求回收利用可燃性氣體、配備脫硫裝置或者采取其他脫硫措施；在防治惡臭污染方面，規(guī)定特定區(qū)域禁止焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭的物質(zhì)以及秸稈等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)；在防治城市揚(yáng)塵污染方面，要求人民政府采取措施提高人均綠地面積，減少裸露地面和地面塵土，消除或者減少本地的空氣污染源；在餐飲業(yè)油煙污染方面，要求城市飲食服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，必須采取措施，防治油煙對(duì)附近居民的居住環(huán)境造成的污染。在消耗臭氧層物質(zhì)替代產(chǎn)品方面，專門規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)、支持消耗臭氧層物質(zhì)替代品的生產(chǎn)和使用。

我國(guó)大氣污染防治法自1987年制定，其間1995年和2000年分別修訂至今，主要針對(duì)的是城市煤煙型污染，重點(diǎn)解決以二氧化硫、氮氧化物和顆粒物PM10為特征的城市污染，但對(duì)當(dāng)前以細(xì)顆粒物PM2.5、臭氧、酸雨和煙霾為特征的區(qū)域性污染則沒有涉及。由于空氣污染的開放性和流動(dòng)性，對(duì)解決區(qū)域性（特別是區(qū)域污染嚴(yán)重的地區(qū)）污染問題的措施和手段還缺乏法律規(guī)制[2]。

三、歐盟大氣污染防治法對(duì)我國(guó)的啟示

（一）完善大氣污染防治法律規(guī)范，增強(qiáng)可操作性

我國(guó)大氣污染防治法的一個(gè)突出問題是操作性不強(qiáng)。以《大氣污染防治法》關(guān)于總量控制的規(guī)定為例，該法只是宣告了總量控制制度，但并未對(duì)如何實(shí)施該制度做出規(guī)定，在《大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》中，則根本未涉及總量控制制度。而歐盟則非常重視法律的可操作性，比如為執(zhí)行大氣污染的情報(bào)信息交流制度，專門制定了一部立法，促進(jìn)成員國(guó)基于空氣質(zhì)量和污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和站點(diǎn)之間進(jìn)行信息交流，該指令詳細(xì)規(guī)定了針對(duì)哪些污染物質(zhì)、交換涉及的監(jiān)測(cè)站、交換涉及的情報(bào)信息、數(shù)據(jù)，以及交換的具體實(shí)施程序等問題。應(yīng)借鑒歐盟相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)大氣污染防治法確立的可實(shí)施制度，建立切實(shí)可行的法律規(guī)范貫徹落實(shí)。

（二）根據(jù)空氣污染變化，增加針對(duì)PM2.5微粒污染物、臭氧等空氣污染物的規(guī)定

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)大氣污染近年來呈現(xiàn)出新的變化，由原來的煤煙型污染為主逐漸演變?yōu)橐訮M2.5微粒污染、臭氧、霧霾、氮氧化物、二氧化硫、二氧化氮、揮發(fā)性有機(jī)化合物污染等為主的復(fù)合型污染。形成這種變化的原因主要是由于城市機(jī)動(dòng)車使用量劇增、生態(tài)環(huán)境持續(xù)破壞、成品油含硫量過高、高耗能、高污染產(chǎn)能過剩等。但我國(guó)大氣污染防治立法尚未包含針對(duì)這些污染物質(zhì)的法律規(guī)范，而歐盟早就針對(duì)這些污染物專門立法，如空氣質(zhì)量框架指令下的四個(gè)子指令（《關(guān)于環(huán)境空氣中二氧化硫、二氧化氮、氮氧化物、微粒物和鉛含量限值的指令》、《關(guān)于環(huán)境空氣中一氧化碳、苯含量限值的指令》、《關(guān)于環(huán)境空氣中臭氧含量限值的指令》、《關(guān)于環(huán)境空氣中砷、鎘、汞、鎳和多環(huán)芳烴含量限值的指令》），可借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，考慮在立法中就每種具體污染物質(zhì)制定部門規(guī)章或以法律附件的形式加以規(guī)制。

（三）為公眾參與創(chuàng)造條件，構(gòu)建具體實(shí)施制度

公眾參與大氣污染防治已經(jīng)成為現(xiàn)代環(huán)境法制的一個(gè)基本制度。然而，我國(guó)大氣污染防治法對(duì)此只是象征性地宣告，“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！盵3]這種宣言式的規(guī)定缺乏可操作性的具體規(guī)范加以實(shí)施，使得公眾作為最廣泛、最直接的環(huán)境監(jiān)督者難以發(fā)揮作用。歐盟為促進(jìn)公眾參與，專門立法，通過多種途徑和渠道，免費(fèi)提供空氣監(jiān)測(cè)信息和執(zhí)法報(bào)告供公眾獲取，《歐盟環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)估和管理指令》的主要目標(biāo)之一就是使公眾能獲得足夠的環(huán)境空氣質(zhì)量信息。

總之，歐盟大氣污染防治法在許多方面都有值得我們考量研究的內(nèi)容，目前我國(guó)的大氣污染越來越嚴(yán)重，2013年年初發(fā)生于北京等多個(gè)地方的嚴(yán)重霧霾已經(jīng)給我們?cè)俅吻庙懥司?，借鑒歐盟大氣污染防治法的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情加以改造利用，是解決當(dāng)下中國(guó)嚴(yán)重大氣污染問題的可行性途徑之一。

參考文獻(xiàn)：

[1]《大氣污染防治法》解讀[EB/OL].http：//www.gov.cn/ztzl/ jnjp/ content_667304.htm，[2007-06-29].

[2]朱磊.建議盡快修訂大氣污染防治法[N].法制日?qǐng)?bào)，2013- 03-02.

[3]中華人民共和國(guó)大氣污染防治法[EB/OL].http：//www.envir.gov.cn/law/air.htm，[2013-03-05].