內(nèi)容摘要：總體而言，我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)處于一種失衡局面。財(cái)政收入對(duì)于稅收，尤其是間接稅的過(guò)度依賴(lài)、對(duì)于其他收入來(lái)源，尤其是國(guó)有資產(chǎn)收益的長(zhǎng)期忽視，直接造成了我國(guó)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)性缺陷；而財(cái)政支出中行政管理費(fèi)用的居高不下、民生費(fèi)用支出的嚴(yán)重不足、經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用的過(guò)高投入也直接制約了和諧社會(huì)的構(gòu)建。為此，亟需以公共財(cái)政理念為指導(dǎo)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以促進(jìn)我國(guó)預(yù)算制度的完善，最終促進(jìn)人與社會(huì)的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：預(yù)算收支公共財(cái)政結(jié)構(gòu)調(diào)整

“毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力?！薄?〕

———AllenSchick

預(yù)算是國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中必不可少的重要方面，預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的安排合理與否直接決定了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和國(guó)民生活水平。經(jīng)過(guò)多年的政治經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)已取得了明顯改善。但目前看來(lái)，仍有不合理之處，需從公共財(cái)政的理念出發(fā)在制度層面予以完善。

一、公共財(cái)政視角下我國(guó)預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的失衡

公共財(cái)政與近現(xiàn)代民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，凡是市場(chǎng)能夠解決的問(wèn)題，就應(yīng)交給市場(chǎng)，政府不應(yīng)介入；而市場(chǎng)在配置資源的過(guò)程中又存在不足和缺陷，其中主要表現(xiàn)就是不能有效地向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因而就需要政府發(fā)揮職能。所以，公共財(cái)政始終應(yīng)以滿(mǎn)足社會(huì)公共需求為主旨。盡管隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制已從生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)化，但當(dāng)前的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)仍存在一定的失衡，還未體現(xiàn)公共財(cái)政對(duì)“公平性”和“公共性”的根本要求。

（一）預(yù)算收入結(jié)構(gòu)未實(shí)現(xiàn)“公平性”

在公共財(cái)政理念下，預(yù)算收入既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，亦是平衡收入差距，優(yōu)化收益分配，實(shí)現(xiàn)“公平”價(jià)值的基本方式。然而，目前我國(guó)的預(yù)算收入突出的問(wèn)題是：

其一，以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)難以體現(xiàn)財(cái)政收入的公平性。在我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，稅收占到了絕對(duì)比重，而這其中，又以國(guó)內(nèi)增值稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、關(guān)稅、進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等間接稅為主。以2010年及2011年的中央財(cái)政收入為例，稅收收入占財(cái)政收入總額的比例均達(dá)到了95%左右，其中，間接稅所占比重在2010年即達(dá)到64.4%。在2012年的中央財(cái)政收入預(yù)算中，稅收總額及各稅種的收入比例仍居此高位，間接稅依舊是財(cái)政收入的主要來(lái)源，且每項(xiàng)都比2011年度有所遞增?！?〕盡管這種以間接稅為主、直接稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和稅收征管水平相適應(yīng)，有其合理性。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種稅制結(jié)構(gòu)的負(fù)效應(yīng)開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)：一方面，企業(yè)稅負(fù)過(guò)重，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；另一方面，直接稅對(duì)收入再分配的調(diào)控功能難以發(fā)揮，稅制分配正義的功能難以實(shí)現(xiàn)。

其二，作為財(cái)政收入主要來(lái)源之一的國(guó)有資本收益難以到位，全民投資未能獲得公平回報(bào)。就在當(dāng)前預(yù)算收入過(guò)度依賴(lài)稅收的同時(shí)，同為財(cái)政收入組成部分的國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算卻未被重視。盡管在財(cái)政學(xué)理論上，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)收益是屬于公共財(cái)政收入的范疇還是應(yīng)作為獨(dú)立的概念存在，尚有爭(zhēng)議和質(zhì)疑。〔3〕但國(guó)有資產(chǎn)的公共性決定了其與國(guó)家財(cái)政不可分割，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)也無(wú)法與國(guó)家財(cái)政安排、財(cái)政權(quán)行使相分離。作為全民的財(cái)產(chǎn)，其重大事項(xiàng)的決策權(quán)應(yīng)由代表民意的代議機(jī)關(guān)行使，其資源的配置應(yīng)由最終所有人——全民的同意為前提。因此，可以說(shuō)國(guó)有資產(chǎn)的公共性是一種終局意義上的公共性，這種公共性的保障最終落實(shí)于國(guó)有資產(chǎn)收益的實(shí)現(xiàn)和合理分配，由此便決定了公共財(cái)政對(duì)其收入方面的請(qǐng)求權(quán)。〔4〕對(duì)此，有學(xué)者提出的我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政內(nèi)涵應(yīng)為“一體五重”的觀點(diǎn)值得肯定，即一個(gè)主體（國(guó)家或政府）——兩種身份（政權(quán)行使者、國(guó)有經(jīng)濟(jì)代表者）——兩種權(quán)力（政權(quán)、財(cái)權(quán)）——兩種職能（社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理）——兩種形式（稅收、國(guó)有資產(chǎn)（本）收益）——兩種分配關(guān)系（稅收分配關(guān)系、利潤(rùn)分配關(guān)系）?！?〕正是基于上述考慮，2007年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始正式建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。但是，從相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，實(shí)施效果并不理想。例如，2007年—2009年中央國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“央企”）上繳國(guó)有資本收益累計(jì)為1371億元，而同期央企利潤(rùn)總額卻為24772.6億元，如此推算，央企３年來(lái)上繳紅利比例僅為5.5％。〔6〕而按照當(dāng)時(shí)《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》的規(guī)定，煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源型特征的企業(yè)，上交比例應(yīng)為10%；鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，上交比例應(yīng)為5%。盡管軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院、所企業(yè)當(dāng)時(shí)還處于免交利潤(rùn)狀態(tài)，但從國(guó)有資本在資源型和壟斷型行業(yè)的投資規(guī)模來(lái)看，5.5%的平均比例確實(shí)過(guò)低。直至2011年，該現(xiàn)象仍然存在。盡管該年度央企上繳的國(guó)有資本收益為765.02億元，在絕對(duì)數(shù)上相對(duì)于以往各年有所提升，但與11115億元的凈利潤(rùn)相比，上繳比例仍?xún)H為6.8%。而更值得注意的是，依據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》，自2011年起，上述各類(lèi)別的央企國(guó)有資本收益收取比例已較原比例分別提高5%。這樣算來(lái)，6.8%的比例更難以向公眾交代。由于在央企改革中，國(guó)家一方面投入了巨額資金和給予大量壟斷性資源和政策性?xún)?yōu)惠，另一方面又承擔(dān)了大量的改革和經(jīng)營(yíng)成本。因此，面對(duì)央企近年來(lái)利潤(rùn)的不斷攀升，如此低的收益上繳比例確實(shí)有違“投入”與“產(chǎn)出”相配比的公平原則。

（二）預(yù)算支出結(jié)構(gòu)未滿(mǎn)足“公共化”

布魯斯·阿克曼認(rèn)為，自由國(guó)度的根本問(wèn)題是分配問(wèn)題。分配問(wèn)題雖然不是一個(gè)政治組織必須解決的唯一問(wèn)題，但卻是它要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。似乎再也沒(méi)有其他問(wèn)題會(huì)像這個(gè)問(wèn)題一樣徹底激起人們的情緒。〔7〕在一國(guó)財(cái)政收入有限的情況下，該觀點(diǎn)恰恰表明了民眾對(duì)于構(gòu)建合理的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的期待。依據(jù)公共財(cái)政理論，由于“市場(chǎng)失靈”造成了“公共產(chǎn)品”有效供給的不足。為此，才需要建立起以提供“公共產(chǎn)品”為主要目的的公共財(cái)政，此時(shí)，作為社會(huì)管理者的政府只能以追求公共利益為己任，以滿(mǎn)足社會(huì)公共需求為職責(zé)。反觀我國(guó)目前的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政行為的“越位”與“缺位”現(xiàn)象依舊凸顯，財(cái)政“公共化”特征還需加強(qiáng)，而這種現(xiàn)象背后折射的其實(shí)正是我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中政府角色的“錯(cuò)位”。這主要體現(xiàn)在如下幾方面：

其一，行政管理費(fèi)用膨脹。行政管理費(fèi)作為一種維持性支出，理應(yīng)由財(cái)政提供，且隨著政府職能擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)逐步增多，行政支出的適當(dāng)增長(zhǎng)不可避免。但我國(guó)目前存在的突出問(wèn)題是，行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比例增長(zhǎng)過(guò)快，不符合績(jī)效管理的理念。自1986年至2010年，該比例已由10%上升到17.5%（該計(jì)算還不包括預(yù)算外行政管理費(fèi)用），20多年間增長(zhǎng)將近一倍，超出國(guó)際貨幣基金組織15.6%的標(biāo)準(zhǔn)，是美國(guó)10%的近兩倍、法國(guó)6.5%的近三倍，成為世界上行政管理成本較高的國(guó)家之一。在如此高的行政管理成本下，我國(guó)人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用飆升。由于行政管理支出具有純消費(fèi)的性質(zhì)，其所占份額越大，用于其他方面的公共支出必然受到擠壓，且從本質(zhì)上看，政府預(yù)算中的行政管理費(fèi)用就是政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，教育、社會(huì)保障等投入才真正代表了基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的產(chǎn)出。而成本越高，產(chǎn)出越低，說(shuō)明政府的管理績(jī)效越差。

其二，民生支出不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上要求政府將其活動(dòng)主要限于公共領(lǐng)域內(nèi)，提供非營(yíng)利性的公共產(chǎn)品是公共化的本質(zhì)特征。但目前，我國(guó)財(cái)政支出對(duì)于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本的民生投入仍顯不足。盡管在“十一五”期間，我國(guó)公共財(cái)政總支出中用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、文化等方面的民生支出分別達(dá)到4.45萬(wàn)億元、1.49萬(wàn)億元、3.33萬(wàn)億元和5600億元，比“十五”時(shí)期分別增長(zhǎng)了1.6倍、2.6倍、1.3倍和1.4倍，但民生支出占財(cái)政支出的比例卻僅為30.8%，尚未達(dá)到國(guó)際貨幣基金組織2000年統(tǒng)計(jì)的發(fā)展中國(guó)家的平均水平36.49%?！?〕以教育為例，早在1993年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就提出，到2000年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出要占GDP比重的4%。但這個(gè)目標(biāo)一直未實(shí)現(xiàn)。直至2012年，公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算中安排用于教育的支出以及其他財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的計(jì)劃投入才勉強(qiáng)達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，〔9〕即便如此，該比例仍低于世界各國(guó)的平均值以及中等收入國(guó)家的最低比例?！?0〕這些民生支出的不足，凸顯了我國(guó)財(cái)政預(yù)算中公共產(chǎn)品供給的低效。

其三，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資過(guò)度。在我國(guó)財(cái)政預(yù)算中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出是用于生產(chǎn)或基礎(chǔ)建設(shè)方面的投資。從縱向看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用在財(cái)政支出中的比例已從1990年的44.36％下降到2008年的27.8％。然而這幾年又有大幅度上升。從橫向看，2008年我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占GDP的比重為7.4％，是經(jīng)合組織國(guó)家平均水平的3倍?！?1〕而且這一比例還未將國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的投資支出列入其中，否則會(huì)更高。以財(cái)政部公布的2012年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為例，在875億元的預(yù)算支出中，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資有關(guān)的資本性支出為744.72億元，其中不乏中央企業(yè)兼并重組專(zhuān)項(xiàng)資金、中央企業(yè)境外投資支出、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出等?！?2〕可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政政策仍有著濃厚的建設(shè)型財(cái)政色彩，其所投資的領(lǐng)域不僅涉及到水、電、道路等公共項(xiàng)目，而且還包括一些應(yīng)當(dāng)由企業(yè)、私人或市場(chǎng)從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

二、預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡的成因探析

正如有學(xué)者所言：“制度形成的邏輯，并不如同后來(lái)學(xué)者構(gòu)建的那樣是共識(shí)性的，而更多是歷史性的?！薄?3〕我國(guó)的預(yù)算收支之所以會(huì)形成現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)，與我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)是分不開(kāi)的。

（一）財(cái)政預(yù)算過(guò)度依賴(lài)以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)

稅制結(jié)構(gòu)是國(guó)家為了達(dá)到組織收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目的，在按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行稅收分類(lèi)的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置稅種所形成的一個(gè)相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的稅收體系。它主要包括了主體稅種的選擇、輔助稅種的設(shè)計(jì)、稅種間的相互關(guān)系三方面內(nèi)容，其中主體稅種在稅收體系中收入比重最高，并決定一個(gè)稅制結(jié)構(gòu)的性質(zhì)和主要功能?！?4〕按照主體稅種的不同，稅制結(jié)構(gòu)大致可分為三類(lèi)：即以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)、以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)以及間接稅和直接稅并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)。在這些稅制結(jié)構(gòu)中，以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)主要側(cè)重于效率，商品勞務(wù)稅是其主要構(gòu)成，收入比重最大并起主導(dǎo)作用。由于該種稅伴隨著商品流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生而及時(shí)課征，不必像所得稅那樣規(guī)定征收期。同時(shí)，按照流轉(zhuǎn)額課稅，不受納稅人成本、費(fèi)用及盈虧的影響，稅源深厚并隨經(jīng)濟(jì)的自然增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，因而有可靠穩(wěn)定的收入來(lái)源。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的影響，我國(guó)的人均收入水平較低，靠所得稅等直接稅難以籌集到足夠的財(cái)政收入，而以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)客觀上成了財(cái)政收入的主要依靠。

（二）國(guó)企改革長(zhǎng)期忽視國(guó)有資本收益

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)企的利潤(rùn)問(wèn)題在改革中幾乎被忽略不計(jì)。自1994年“利改稅”后，國(guó)企不再向國(guó)家上繳利潤(rùn)。然而，據(jù)資料顯示，從2002年開(kāi)始，國(guó)企經(jīng)營(yíng)狀況就有了明顯改善，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)3786億元，此后利潤(rùn)每年以30%左右的速度遞增，2006年國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)達(dá)12193億元，其中，央企利潤(rùn)就達(dá)7700億元。〔15〕時(shí)移事易，目前國(guó)企的經(jīng)營(yíng)狀況、國(guó)企的治理結(jié)構(gòu)與上世紀(jì)90年代相比都有極大改善。如果說(shuō)當(dāng)時(shí)為了國(guó)企改革的需要，基于現(xiàn)實(shí)考慮不要求國(guó)企進(jìn)行利潤(rùn)分配是合理的，那么在當(dāng)前的國(guó)企發(fā)展?fàn)顩r下，要求國(guó)企向國(guó)家分紅亦有著充分的理由。一方面，基于公司法理論，國(guó)家作為股東享有利潤(rùn)分配請(qǐng)求權(quán)；另一方面，國(guó)家承擔(dān)了大量國(guó)企改革和經(jīng)營(yíng)的成本（包括社會(huì)成本和資源成本），國(guó)家有理由要求企業(yè)補(bǔ)償。盡管自2007年后，國(guó)家參與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的收益分配進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作層面，但如上分析，實(shí)施效果并不理想。這其中的原因很多，但通過(guò)財(cái)務(wù)管理漏洞規(guī)避分紅義務(wù)尤其值得關(guān)注。這是由于企業(yè)上繳的利潤(rùn)額是由稅后利潤(rùn)與分紅率相乘而得，為了少交分紅，企業(yè)很可能利用信息不對(duì)稱(chēng)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行利潤(rùn)轉(zhuǎn)移或利潤(rùn)隱瞞，以使企業(yè)賬目呈現(xiàn)出微利甚至于虧損的狀態(tài)，最終規(guī)避上繳義務(wù)。譬如，加大稅前支出、提高管理層薪酬、增加職務(wù)消費(fèi)、濫發(fā)獎(jiǎng)金、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放員工工資福利等等。

（三）行政機(jī)關(guān)私利性爭(zhēng)奪預(yù)算支出

公共選擇學(xué)派的杰出代表布坎南認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的前提下，政治家雖然由選民民主選舉產(chǎn)生，但基于經(jīng)濟(jì)人的本性，在諸多社會(huì)公共決策中，他們未必會(huì)代表全社會(huì)的公共利益，也會(huì)追求自身利益的最大化。由于在具體事務(wù)執(zhí)行中，政府不是抽象的概念而是由現(xiàn)實(shí)的政治家組成，因而每個(gè)政府部門(mén)的政策往往更關(guān)注他們自身的內(nèi)部發(fā)展，很可能出現(xiàn)部門(mén)利益和個(gè)人利益對(duì)公共利益的侵蝕，進(jìn)而背離自身的公共利益代理人角色。〔16〕在財(cái)政支出方面，政府的這種私利性表現(xiàn)并不鮮見(jiàn)。在我國(guó)，盡管一次次精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)及其人員，但始終沒(méi)有走出“再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈。機(jī)構(gòu)人員規(guī)模越大，政府官員控制權(quán)就越大。可以說(shuō)，機(jī)構(gòu)人員膨脹和預(yù)算控制不完善的相互作用，最終促成了行政型財(cái)政的固化，〔17〕而這也直接降低了國(guó)家財(cái)政預(yù)算的使用績(jī)效。

（四）國(guó)有資產(chǎn)投資方向的錯(cuò)位與越位

就支出結(jié)構(gòu)而言，發(fā)展中國(guó)家的公共支出具有明顯的生產(chǎn)性、建設(shè)性特征，用于建設(shè)的預(yù)算支出占政府總支出的比重往往要高于發(fā)達(dá)國(guó)家。這主要是因?yàn)槎鄶?shù)發(fā)展中國(guó)家仍處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施有著強(qiáng)烈需求。于是，基礎(chǔ)設(shè)施和其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)便成為公共支出的重點(diǎn)。但目前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)域已不僅涉及到了基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而且涉及到了諸多本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的私人領(lǐng)域。目前，從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期承繼下來(lái)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)面面俱到的格局并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，國(guó)有資產(chǎn)在資源配置上仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用，幾乎覆蓋了所有行業(yè)和領(lǐng)域。這樣的投資結(jié)構(gòu)必然會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)明顯弊端：其一，在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，國(guó)有資本與民間投資進(jìn)行著不公平的競(jìng)爭(zhēng)，既對(duì)民間資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”、影響民間投資熱情，又制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體效益的提升；其二，在政府財(cái)力有限的情況下，真正需要國(guó)有資產(chǎn)投資的產(chǎn)業(yè)和部門(mén)難以發(fā)展，公共產(chǎn)品的提供難以保障，政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮面臨困難。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)投資方向的這種“偏軌”，除了原有經(jīng)濟(jì)體制的遺留影響外，現(xiàn)行的政府官員考核機(jī)制也難辭其咎。在一定程度上，考核標(biāo)準(zhǔn)就是指揮棒。在以GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)為主要指標(biāo)的政績(jī)考核體系下，各級(jí)、各地政府進(jìn)行著大量的短期投資，這種追求政績(jī)的“經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽”，致使經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出居高不下，并且極易偏離“公共產(chǎn)品”的軌道。

三、公共財(cái)政理念下預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向

當(dāng)代西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論將公共物品理論和公共選擇理論作為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的兩大基本組成，體現(xiàn)了“公共”兩字對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)的深遠(yuǎn)影響。〔18〕可以說(shuō)，公益的維護(hù)及提倡是現(xiàn)代國(guó)家的積極任務(wù)，也是許多政治運(yùn)作行為所追求的目標(biāo)之一?！?9〕美國(guó)學(xué)者馬斯格雷夫?qū)ω?cái)政職能的基本定位就是供應(yīng)公共物品、實(shí)現(xiàn)分配正義、實(shí)施宏觀政策?！?0〕因而，財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)著政府對(duì)市場(chǎng)的介入和干預(yù)；而財(cái)政支出的方向則應(yīng)體現(xiàn)著“公共性”的基本需求。由于財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)直接體現(xiàn)了政府職能，因而，以公共財(cái)政理念為指導(dǎo)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整有助于政府職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化。

（一）預(yù)算收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整

1.稅制結(jié)構(gòu)由重效益向效益與公平并重轉(zhuǎn)變

目前，我國(guó)以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，在組織財(cái)政收入方面雖發(fā)揮了重要功能，但因其累退性特征較為突出，限制了稅收調(diào)節(jié)手段的運(yùn)用，因而具有明顯的缺陷。其一，以間接稅收入為主，表明政府稅收主要是通過(guò)社會(huì)消費(fèi)含有較高間接稅負(fù)的消費(fèi)品來(lái)實(shí)現(xiàn)，這種稅負(fù)分布機(jī)制會(huì)由于高收入者消費(fèi)傾向低于低收入者消費(fèi)傾向，從而導(dǎo)致低收入者稅負(fù)高于高收入者的不公平現(xiàn)象。其二，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器功能，主要體現(xiàn)為直接稅的調(diào)控。當(dāng)間接稅比重過(guò)高時(shí)，在通貨緊縮和企業(yè)虧損條件下，降低所得稅不僅空間有限，而且對(duì)企業(yè)意義不大，而減免間接稅，則不僅會(huì)大量減少財(cái)政收入，而且有向下拉動(dòng)物價(jià)的效應(yīng)，不利于發(fā)揮稅收杠桿對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定作用。其三，目前我國(guó)70%以上的稅收由企業(yè)負(fù)擔(dān)，而企業(yè)稅收中又有70%左右來(lái)自間接稅，盡管企業(yè)可以將間接稅稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，但是在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下，間接稅稅負(fù)過(guò)高，會(huì)造成企業(yè)轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的難度增大，特別是企業(yè)紛紛依靠降價(jià)手段來(lái)維持市場(chǎng)份額時(shí)，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的空間越來(lái)越小，當(dāng)轉(zhuǎn)嫁不出去時(shí)，企業(yè)就不得不承擔(dān)一部分稅負(fù)，導(dǎo)致效益下降?！?1〕在當(dāng)今世界各國(guó)國(guó)際性的減稅浪潮下，這一稅制結(jié)構(gòu)自然難以適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要?！?2〕因此，改變現(xiàn)行以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)極為必要。

在各種稅制結(jié)構(gòu)中，以所得稅、社會(huì)保障稅等直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)更多的強(qiáng)調(diào)公平。由于所得稅按照負(fù)擔(dān)能力征收，高收入者適用高稅率，低收入者適用低稅率，因而體現(xiàn)了稅賦公平原則；同時(shí)，所得稅的累進(jìn)制具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能，不僅有利于調(diào)節(jié)個(gè)人之間分配不公的問(wèn)題，而且有利于發(fā)揮稅收的宏觀調(diào)節(jié)作用。此外，由于直接稅中的個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅（其中大部分）直接由納稅人個(gè)人負(fù)擔(dān)，涉及到公眾個(gè)人的利益，所以公眾關(guān)注的程度較高，財(cái)政支出受到公眾監(jiān)督的力度加大，這就可以保證財(cái)政支出更加合理、有效?！?3〕然而，由于這一模式的適用需要有高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力和較高的人均國(guó)民收入為基礎(chǔ)，同時(shí)，還需要在經(jīng)濟(jì)管理、會(huì)計(jì)核算、稅收征管等方面具備較為先進(jìn)的方式和經(jīng)驗(yàn)，因而，多為發(fā)達(dá)國(guó)家采用。

目前，比較適合我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)是間接稅和直接稅并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)，以此實(shí)現(xiàn)效率與公平間的平衡。盡管我國(guó)當(dāng)前的生產(chǎn)力水平以及人均收入水平都還不高，不具備以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)所要求的客觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，生產(chǎn)力水平的不斷提升以及人均國(guó)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)都為所得稅的征繳提供了增長(zhǎng)潛力，因而，逐步提高直接稅比重具備一定的可行性。因此，選擇雙主體的稅制結(jié)構(gòu)是在客觀分析我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上所做的理性選擇。

在具體的改革方式上，應(yīng)調(diào)整直接稅與間接稅的比例，逐步實(shí)現(xiàn)由間接稅為主向間接稅與直接稅并重的過(guò)渡。據(jù)有關(guān)資料顯示，直接稅與間接稅的數(shù)量比例，高收入國(guó)家一般為2∶1，中等收入國(guó)家一般為1∶1，低收入國(guó)家一般為0.4∶1。〔24〕從我國(guó)今后發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，間接稅比重應(yīng)大致降到稅收收入的50—60%，相應(yīng)提高的直接稅比重應(yīng)大致達(dá)到稅收收入的40—50%。當(dāng)然，任何制度的演進(jìn)都是一個(gè)系統(tǒng)工程，直接稅比重的提高也不是依賴(lài)某一種稅的單方面改革，而是整個(gè)稅制體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)完善稅制體系，協(xié)調(diào)各種稅的比重變化，最終實(shí)現(xiàn)雙主體模式。

2.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入制度的日漸完善

自2007年《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》和《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》頒布后，有關(guān)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入制度的爭(zhēng)議就未曾間斷。這些爭(zhēng)議主要集中于兩方面：一是紅利的收取比例過(guò)低；二是收取紅利的企業(yè)范圍過(guò)于狹窄。對(duì)此，在2010年，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)后，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)企【2010】392號(hào)），決定從2011年起將5個(gè)中央部門(mén)（單位）和2個(gè)企業(yè)集團(tuán)所屬共1631戶(hù)企業(yè)納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，〔25〕同時(shí)適當(dāng)提高央企國(guó)有資本收益收取比例，其中資源類(lèi)央企國(guó)有資本收益收取比例由10%提高到15%；一般競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)央企收取比例由5%提高到10%，軍工科研類(lèi)企業(yè)收取5%。

該制度相比之前的收益規(guī)定無(wú)疑具有顯著進(jìn)步，但仍有進(jìn)一步完善的空間：一是納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的企業(yè)范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展。目前，鐵路、交通、科技等部門(mén)所屬中央企業(yè)仍未納入預(yù)算試行范圍，該現(xiàn)狀應(yīng)盡快予以改變；同時(shí)，為保證財(cái)政收入的完整性，對(duì)于地方國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳制度也應(yīng)盡快規(guī)范，從性質(zhì)上看，其亦應(yīng)屬于公共財(cái)政收入的重要組成部分；二是收益的收取比例有待進(jìn)一步提高，尤其是壟斷性領(lǐng)域和資源性領(lǐng)域的企業(yè)；三是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，保障上繳利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于前文提及的轉(zhuǎn)移利潤(rùn)或隱瞞利潤(rùn)的行為，應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格的年度審計(jì)制度、財(cái)務(wù)信息報(bào)告制度和財(cái)務(wù)信息披露制度予以規(guī)范。

（二）預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是建立公共財(cái)政體制、保證政府職能轉(zhuǎn)變最重要的環(huán)節(jié)，也是緩解公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡、彌補(bǔ)社會(huì)不公的根本途徑。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理直接關(guān)系到財(cái)政支出本身的效率以及公共產(chǎn)品提供的效率?！?6〕由于每年的財(cái)政資金有限，不同的領(lǐng)域?qū)ο∪毙缘呢?cái)政資金的取得存在很大的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因此，從預(yù)算角度對(duì)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行大體平衡和協(xié)調(diào)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的基本目標(biāo)尤為必要。

其一，嚴(yán)格限制行政管理支出。如前所述，由于行政機(jī)關(guān)的私利性和內(nèi)部性，每個(gè)行政部門(mén)都希望得到更多的預(yù)算資金，而這種純成本的支出實(shí)際上降低了預(yù)算資金的使用效率。過(guò)于膨脹的行政管理費(fèi)用，實(shí)際上損害了社會(huì)公眾的共同利益。因?yàn)樵谀撤N意義上，政府與社會(huì)公眾之間是一種法定的特別信托關(guān)系，政府是社會(huì)公眾的受托人，從社會(huì)公眾手中集中財(cái)力，以提供市場(chǎng)無(wú)法提供的公共產(chǎn)品?！?7〕既然政府手中的財(cái)力本是社會(huì)公眾的公共資金，動(dòng)用這筆資金的目的就應(yīng)當(dāng)是為了受益人的利益，即社會(huì)公眾的共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。如果作為受托人的政府濫用權(quán)力，就會(huì)表現(xiàn)出財(cái)政支出行為的侵益性，〔28〕在本質(zhì)上這就是一種違背委托人和受益人利益的背信行為。且根據(jù)德國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)家恩格爾所揭示的規(guī)律，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政管理支出占公共支出的比重應(yīng)當(dāng)逐步下降。2005年世界各國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也證實(shí)了這一點(diǎn)，即發(fā)展中國(guó)家行政成本占財(cái)政支出比重的平均水平為22.77%，而發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平則為12.61%?！?9〕可見(jiàn)，無(wú)論是基于法律關(guān)系分析、統(tǒng)計(jì)學(xué)規(guī)律，還是實(shí)證研究，行政管理費(fèi)用所占的財(cái)政支出比例在未來(lái)都應(yīng)當(dāng)下降。具體到我國(guó)，建議可參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，以不超過(guò)財(cái)政收入的15%為宜。至于降低行政管理支出費(fèi)用的具體方法，除推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)職能、配置機(jī)構(gòu)人員外，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)，而這種“公開(kāi)性”本身也是公共財(cái)政的內(nèi)在要求。

其二，重點(diǎn)關(guān)注民生支出。民生支出主要是對(duì)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、公益慈善等一系列維持和促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)性、公共性社會(huì)事業(yè)的投入，是公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中需要重點(diǎn)支持的內(nèi)容。在民主的現(xiàn)代社會(huì)中，保障和促進(jìn)人權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家公共財(cái)政的根本目的，而公民的許多基本權(quán)利（如健康權(quán)、受教育權(quán)等）都需要財(cái)政的大力支持，這才是公共財(cái)政存在的正當(dāng)性與合理性的主要根源?，F(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政安排應(yīng)努力使公民權(quán)利得以最大程度地實(shí)現(xiàn)。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍布森就認(rèn)為，財(cái)政應(yīng)當(dāng)以增加社會(huì)公共福利為其根本目標(biāo)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，民生支出在財(cái)政支出中占有重要地位。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2000年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)為60.3%、英國(guó)為57.9%、加拿大為59.3%、法國(guó)為70.5%。〔30〕由于我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還未達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的投入要高于西方，同時(shí)，由于我們的行政管理效率仍有待提高，行政管理費(fèi)用難以驟然下降。因此，對(duì)民生方面的財(cái)政支出很難立刻達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，但是，不斷提升民生支出在財(cái)政支出中的比例無(wú)疑是一個(gè)基本發(fā)展方向。在今后幾年，該比例如能達(dá)到財(cái)政支出的40%—50%應(yīng)比較合適。

其三，合理界定經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。公共財(cái)政的背景是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置主要交由市場(chǎng)進(jìn)行，政府和財(cái)政不應(yīng)介入過(guò)多。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，尤其是通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)收益進(jìn)行的再投資支出過(guò)高的現(xiàn)象，需要從兩方面進(jìn)行制度完善：其一，應(yīng)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與當(dāng)前公共預(yù)算的對(duì)接制度。目前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算適用的是復(fù)式預(yù)算法，這樣就人為割裂了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算的關(guān)系，而且如上文所言，在本質(zhì)上國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算理應(yīng)屬于公共預(yù)算的范疇。在實(shí)行制度對(duì)接后，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益在支出方向上，除資本性支出、費(fèi)用支出外，還可以按照公共財(cái)政的要求統(tǒng)籌使用，將提供醫(yī)療、教育衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品也作為其主要支出方向之一?！?1〕其二，應(yīng)明確公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品的界限，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，確定財(cái)政需要逐步退出的“競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”。這也是財(cái)政公共化的內(nèi)在要求。從學(xué)界目前的主流觀點(diǎn)來(lái)看，自然壟斷行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路、民航、郵政、供水、供電）、市政基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭、水利設(shè)施、環(huán)境污染治理工程）等具有強(qiáng)烈的公益性質(zhì)，應(yīng)屬于預(yù)算投入的范圍。另外，基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全考慮，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵性行業(yè)應(yīng)體現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力，國(guó)有資產(chǎn)對(duì)其投資亦有正當(dāng)性。除此之外的行業(yè)則應(yīng)交由市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行資源配置。鑒于我國(guó)正處計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資比例的設(shè)定可以較高于域外平均水平，但應(yīng)有所限制，以財(cái)政收入的20%左右為宜。

這里需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，對(duì)介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，政府可以通過(guò)設(shè)計(jì)出“補(bǔ)充機(jī)制”〔32〕或者“激勵(lì)相容機(jī)制”，〔33〕鼓勵(lì)私人積極參與，引導(dǎo)民間資本投入，這一方面可以提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供效率和質(zhì)量，另一方面，還可以降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用，將更多的財(cái)政資金用于民生支出。

結(jié)語(yǔ)

公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)受到政府職能定位以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的直接影響，因而，對(duì)其調(diào)整和優(yōu)化需要一個(gè)逐步完善的過(guò)程，絕非一蹴而就。對(duì)此，有學(xué)者非常準(zhǔn)確地指出，我國(guó)財(cái)政公共化的內(nèi)涵應(yīng)包含兩個(gè)步驟：一是以財(cái)政傳統(tǒng)職能的退出推進(jìn)市場(chǎng)化的形成，二是以逐漸生成的市場(chǎng)機(jī)制界定和規(guī)范財(cái)政活動(dòng)的范圍。因此，財(cái)政公共化與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的契合情況直接決定著轉(zhuǎn)軌的績(jī)效?！?4〕基于此，筆者認(rèn)為，盡管本文對(duì)我國(guó)今后預(yù)算的收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大體構(gòu)想，但更多意義上只是一種理念和思路。相信隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能定位的理性轉(zhuǎn)變、公共財(cái)政理念的不斷深化，我國(guó)的預(yù)算收支結(jié)構(gòu)能夠走向成熟和完善。